朱 渝

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中群體性事件法治化防治路徑探析
——以失地農(nóng)民因征地拆遷引發(fā)的群體性事件為研究視角

朱 渝

考察我國近30年城鎮(zhèn)化的歷史發(fā)展進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化在推動(dòng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了數(shù)量眾多的群體性事件。城鎮(zhèn)化目的的偏差、農(nóng)民生存權(quán)遭受侵害、行政糾紛解決機(jī)制的失靈以及農(nóng)民群體的非理性維權(quán)是導(dǎo)致我國群體性事件頻發(fā)的主要原因。為了有效防治日益激化的農(nóng)村群體性事件，穩(wěn)步推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，應(yīng)該從建構(gòu)失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制以及農(nóng)民“利益代言人”機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行積極努力，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村群體性事件的法治化治理。

失地農(nóng)民；農(nóng)村群體性事件；法治化；防治路徑

一、研究緣起

自1990年代中后期以來，我國城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平以每年0.625%的速度遞增，投資、產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集中，在帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)飛速增長的同時(shí)也引起了社會結(jié)構(gòu)的劇烈變遷。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到了51.27%，[1]這個(gè)數(shù)字表明我國城鎮(zhèn)人口首次超過了農(nóng)村人口。對于一個(gè)有著數(shù)千年農(nóng)耕傳統(tǒng)的國家來說，這無疑預(yù)示著社會結(jié)構(gòu)的劇烈變遷?；赝陙碇袊擎?zhèn)化迅猛推進(jìn)的進(jìn)程，不難看出，城鎮(zhèn)化背景下中國的社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出三個(gè)方面的明顯變化：首先，城鎮(zhèn)化是一個(gè)鄉(xiāng)村逐漸消滅，城市、小城鎮(zhèn)不斷擴(kuò)張的過程。中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所所長李培林提到一組數(shù)據(jù)：在1990年到2010年的20年時(shí)間里，我國的行政村數(shù)量，由于城鎮(zhèn)化和村莊兼并等原因，從100多萬個(gè)銳減到64萬個(gè)。[2]其次，城鎮(zhèn)化也是一個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重新布局的過程。由于工業(yè)不斷向鄉(xiāng)村延伸，我國已從一個(gè)農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國邁進(jìn)。最后，城鎮(zhèn)化更是一個(gè)人口結(jié)構(gòu)重組的過程。農(nóng)民蜂擁進(jìn)城務(wù)工，我國傳統(tǒng)的二元人口結(jié)構(gòu)被逐漸打破，形成了農(nóng)民——農(nóng)民工——市民這樣一種特殊的三元人口結(jié)構(gòu)。

然而，城鎮(zhèn)化也是一把雙刃劍，它使我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化的同時(shí)也極易造成我國農(nóng)村地區(qū)利益分配的沖突和生態(tài)環(huán)境的破壞,極易釀成群體性事件。曾如塞繆爾.P.亨延頓所言：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂?！盵3]38成批的工業(yè)園拔地而起，大批的企業(yè)進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及大量的農(nóng)村集體土地被征用，一方面推動(dòng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而另一方面也引發(fā)了大量的“強(qiáng)拆風(fēng)波”、“征地事件”和“環(huán)保糾紛”。據(jù)法制網(wǎng)輿情監(jiān)測中心發(fā)布的《2012年群體性事件研究報(bào)告》顯示，由征地強(qiáng)拆誘發(fā)的群體性事件占到了2012年群體性事件發(fā)生總量的22.2%，成為引發(fā)群體性事件的第二大誘因；環(huán)境維權(quán)引發(fā)的群體性事件近年來也十分突出，占到了8.9%的比例。[4]毋容置疑，城鎮(zhèn)化是我國農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。但是，城鎮(zhèn)化使得失地農(nóng)民數(shù)量劇增，導(dǎo)致失地農(nóng)民為爭取生存發(fā)展權(quán)與政府之間的矛盾日益加劇，農(nóng)村群體性事件呈現(xiàn)出“井噴之勢”。我國社會已進(jìn)入國際公認(rèn)的敏感發(fā)展階段，正處于一段“黃金發(fā)展”與“矛盾凸顯”相并存的特殊時(shí)期。如何健康有序地推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障社會的穩(wěn)定發(fā)展已然成為了上自廟堂，下至江湖所關(guān)注的熱點(diǎn)話題。在剛結(jié)束的2013年全國人民代表大會和全國政治協(xié)商會議上，代表們對我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式的合法性和正當(dāng)性提出了尖銳的質(zhì)疑，有關(guān)城鎮(zhèn)化改革的呼聲再次高漲。全國政協(xié)主席俞正聲也強(qiáng)調(diào)：“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持規(guī)劃指導(dǎo)，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”[5]本文在這一背景下探討我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中群體性事件頻發(fā)的原因及其法治化防治路徑，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性。

為了深入探究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中群體性事件的法治化防治路徑，筆者通過閱讀文獻(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)搜索、實(shí)地調(diào)研等多種渠道收集了大量的實(shí)證素材，用于分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中群體性事件頻發(fā)的原因。鑒于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的群體性事件類型各一且其防治路徑也各有不同，本文僅探討失地農(nóng)民因征地拆遷引發(fā)的群體性事件，并結(jié)合法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的知識提出此類群體性事件最核心的法治化防治機(jī)制就是建構(gòu)農(nóng)民群體的“利益代言人”，希翼借此喚醒社會對保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)注以及對農(nóng)民組織的重新認(rèn)識。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中群體性事件頻發(fā)之原因

目前，我國城鎮(zhèn)化正遭遇發(fā)展的瓶頸期，日益嚴(yán)重的征地群體性事件已嚴(yán)重影響了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；再加之，生態(tài)環(huán)境惡化、食品安全令人堪憂、自然災(zāi)害不斷，我國社會已進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，人民生活和社會穩(wěn)定都面臨著極大地威脅。因此，要不斷反思我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，結(jié)合城鎮(zhèn)化大背景找尋群體性事件頻發(fā)的原因，以期更好地根治。

（一）城鎮(zhèn)化目的的偏差

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國人大一次會議閉幕后回答新華社記者提問時(shí)說道：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望，它不僅可以帶動(dòng)巨大的消費(fèi)和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，其直接作用還是富裕農(nóng)民、造福人民。”[6]可以看出，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，其主要目的是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化，使農(nóng)民與城市居民能夠均等發(fā)展。但是，在實(shí)際推進(jìn)過程中由于相關(guān)法律及規(guī)劃的缺位以及地方政府實(shí)施過程中的偏頗使我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程背離了航道，目的偏離了初衷。這種目的的偏差具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，“政府主導(dǎo)型”的城鎮(zhèn)化。相比美國等西方國家市場主導(dǎo)型的推進(jìn)模式，中國的城鎮(zhèn)化更多的體現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)型模式。諸如城鎮(zhèn)的規(guī)劃選址、土地的征收補(bǔ)償、新區(qū)新城的功能定位、舊城改造的實(shí)施方案等，都是在行政權(quán)力的直接介入下完成的。這種政府強(qiáng)力推動(dòng)下的城鎮(zhèn)化能夠發(fā)揮現(xiàn)行體制集中力量辦大事的優(yōu)點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)通過各種社會資源的有效整合實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率的快速提升。[7]但是，它也具有阻礙民間資本進(jìn)入、加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的缺點(diǎn)。再加之，中國人口數(shù)量眾多、城鄉(xiāng)差異顯著、貧富分化懸殊，這種模式會增加城鎮(zhèn)化的推行難度和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在中國這樣一個(gè)權(quán)力至上觀念根深蒂固的國家，政府主導(dǎo)型的推進(jìn)模式極有可能違背農(nóng)民意愿，引發(fā)侵害農(nóng)民利益的“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化目的發(fā)生偏差。第二，“土地財(cái)政型”的城鎮(zhèn)化?！巴恋刎?cái)政型”的城鎮(zhèn)化是指地方政府在城鎮(zhèn)化的過程中一手盡量壓低成本來征地、一手盡量抬高土地價(jià)格來賣地，同時(shí)又用相應(yīng)的收益來進(jìn)行招商引資、城市建設(shè)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，通過賺取征地賣地之間的價(jià)格剪刀差來實(shí)現(xiàn)財(cái)政紅利。中央農(nóng)村工作小組副組長陳錫文指出：1980年到2010年，城市建成區(qū)的總規(guī)模擴(kuò)大了8.2倍，但同期城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑，大約只增加了2.5倍。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉也透露：過去幾十年來的造城運(yùn)動(dòng)中，政府獲取的土地價(jià)差保守估計(jì)在30萬億元人民幣左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才會大力推動(dòng)造城運(yùn)動(dòng)與發(fā)展地產(chǎn)業(yè)。上述數(shù)據(jù)可以看出，我國城鎮(zhèn)化目的發(fā)生了偏離，政府在城鎮(zhèn)化過程中與民爭利，利用土地城鎮(zhèn)化為政府財(cái)政謀紅利。這種“土地財(cái)政型”的城鎮(zhèn)化不僅損害了農(nóng)民的利益，而且還助推了樓市泡沫，危及我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。第三，“片面發(fā)展型”的城鎮(zhèn)化。與世界各國相比，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度驚人，城鎮(zhèn)化率從20%到40%的發(fā)展進(jìn)程，英國經(jīng)歷了120年，法國經(jīng)歷了100年，美國經(jīng)歷了40年，而我國是22年。目前，我國的城鎮(zhèn)化率已突破50%，但這其中包括了2.6億游離于城市與農(nóng)村之間的農(nóng)民工群體。我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中片面追求城鎮(zhèn)化率，片面發(fā)展土地城鎮(zhèn)化，忽略了人的城鎮(zhèn)化，忽略了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化目的發(fā)生了偏差。這種“片面發(fā)展型”的城鎮(zhèn)化造就了大量千城一面的“空心城”和產(chǎn)業(yè)園，造成了資源的浪費(fèi)和環(huán)境的污染。2003年，全國70%的城鎮(zhèn)缺水；90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，90%的城市沿河水域遭到污染。[8]

（二）農(nóng)民生存權(quán)的侵害

生存權(quán)是人存活于社會的最基本的權(quán)利，是享有其它一切權(quán)利的基本前提。 長久以來對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，人們僅僅關(guān)注于環(huán)境污染、住房擁擠、交通擁堵以及就業(yè)困難等方面，忽視了農(nóng)民的生存權(quán)。然而現(xiàn)實(shí)中，在“城鎮(zhèn)化必定會給農(nóng)民帶來利益”的既定邏輯背后我國農(nóng)民的生存權(quán)卻在一步步地遭受侵害。首先，農(nóng)民的利益遭受侵害?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵9]土地對于農(nóng)民、政府及企業(yè)而言都是不可替代的核心利益。對農(nóng)民而言，土地既是唯一的財(cái)富，又是賴以生存的“命根子”；對政府而言，土地是增加財(cái)政收入，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要資源；對企業(yè)而言，土地是其追求利益最大化的重要途徑。在這樣一個(gè)各種利益博弈的環(huán)境里，農(nóng)民作為弱勢群體，利益極容易受到侵害。據(jù)一組公開的數(shù)據(jù)顯示：在過去的土地征用中，一些地方政府占有土地利益分配的20% ~30%，開發(fā)商占40% ~50%，而農(nóng)民作為土地使用權(quán)的主體，僅占5% ~10%。[10]2010年7月18日發(fā)生的蘇州通安事件就是當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為政府假借開發(fā)之名，實(shí)則倒賣土地，侵害了他們的合法利益而引發(fā)的群體性事件。其次，農(nóng)民的生存?zhèn)惱硎艿酵{。斯科特認(rèn)為，農(nóng)民之所以反抗，并不是因?yàn)楸粍儕Z的多了，而是因?yàn)樗麄兯Ｓ嗟纳倭耍灾劣谕{到農(nóng)民的生存?zhèn)惱?。中國社會科學(xué)院一份研究報(bào)告顯示，西南等省20%的失地農(nóng)戶僅靠土地征用補(bǔ)償金生活，25.6%的失地農(nóng)戶最急需解決的是吃飯問題，24.8%的失地農(nóng)戶的人均年收入低于625元，處于絕對貧困狀態(tài)。[11]農(nóng)民在失去土地這個(gè)生活的最后屏障的同時(shí)又被排除在城鎮(zhèn)社會保障之外，享受不到城鎮(zhèn)居民低保、醫(yī)保等政策，成為游離于城市與農(nóng)村之間的“邊緣人”；再加之農(nóng)民的就業(yè)技能低下，在失去土地的同時(shí)也失去了生活來源，且生活成本又不斷增加。在這樣多重困境的局面下，失地農(nóng)民的生活岌岌可危，生存?zhèn)惱硎艿搅藝?yán)重的威脅。目前，有很多泄憤型群體性事件的參與者都是與事件無直接利益關(guān)系的失地農(nóng)民，他們的生存權(quán)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受到了侵害，由此對政府產(chǎn)生了不滿的情緒，借以通過參加群體性事件來發(fā)泄。這類群體性事件由于具有突發(fā)性和不確定性的特征，對社會的穩(wěn)定產(chǎn)生了極大的威脅。2008年貴州發(fā)生的甕安事件就是由無直接利益關(guān)系的失地農(nóng)民引發(fā)的群體性事件，對當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定和經(jīng)濟(jì)都造成了極大的破壞。

（三）行政糾紛解決機(jī)制的失靈

對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的種種矛盾，很多地方政府不但不能夠正視，反而為了追逐政績和利益來壓制矛盾，結(jié)果使官民沖突日益緊張，群體性事件不斷升級。具體而言，政府忽視矛盾的行為主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，第一，強(qiáng)拆事件盛行。自從中央為了保護(hù)耕地紅線，提出“增減掛鉤”的政策后，各地政府不是通過集約發(fā)展城鎮(zhèn)化的道路以及增加農(nóng)民物質(zhì)補(bǔ)償和生活保障的方式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而是通過強(qiáng)行拆房征地的方式來獲取建設(shè)用地的指標(biāo)發(fā)展城鎮(zhèn)化。這種打著“公共利益”的幌子濫用行政權(quán)力強(qiáng)行拆遷的行為，不僅侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也踐踏了農(nóng)民的尊嚴(yán)，侵犯了農(nóng)民的生存底線，這不但不能很好地解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的矛盾，反而變本加厲地激化矛盾。湖南嘉禾強(qiáng)拆事件和江西宜黃強(qiáng)拆事件的發(fā)生都反映了當(dāng)?shù)卣糁撇蛔≡黾诱兊臎_動(dòng)，盲目追求城鎮(zhèn)化率，大肆侵害農(nóng)民的合法利益及生存底線。第二，缺乏有效的涉地矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。美國著名政治學(xué)者亨廷頓認(rèn)為：“制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。”[3]12“社會動(dòng)員與政治動(dòng)蕩之間的關(guān)系是直接的。在缺少強(qiáng)有力和靈活的政治制度的情況下，這種參與的增加便意味著動(dòng)亂和暴力?！盵3]44雖然我國現(xiàn)行制度上也規(guī)定了行政復(fù)議、申訴、調(diào)解、裁決、訴訟等多種機(jī)制可以用來化解征地糾紛，但在實(shí)際運(yùn)行中，這些機(jī)制或因程序繁瑣，效率低下，導(dǎo)致時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本都很高昂；或因涉及政府自身利益而無法確保公正，甚至在很多地方法院基于當(dāng)?shù)卣姆N種壓力對以政府為被告的征地訴訟根本不予立案，導(dǎo)致現(xiàn)有的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制在農(nóng)民中公信力低下，難以有效化解糾紛，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的涉地矛盾不斷累積、激化甚至走向暴力沖突，往往陷入小事積大、大事積炸的惡性循環(huán)。2008年發(fā)生的甘肅“隴南事件”，就是一個(gè)典型案例，當(dāng)?shù)卣绻芗皶r(shí)處理農(nóng)民所反映的問題也不會導(dǎo)致該群體性事件的發(fā)生。①第三，“剛性”維穩(wěn)越演越烈。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了大量的涉地矛盾，目前我國因征地拆遷引起的上訪事件和群體性事件數(shù)量劇增。然而，穩(wěn)定是硬任務(wù)，維穩(wěn)對各級地方政府而言都是與發(fā)展同等重要的大事。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了自身的政績和名利，往往忽視事件背后所隱藏的矛盾，一旦群體性事件發(fā)生就驚慌失措地采取暴力壓制手段以快速平息事端，盡可能在上級機(jī)關(guān)察覺之前將事情擺平。這種“剛性”維穩(wěn)的方式非但不能及時(shí)有效地化解矛盾，反而掩蓋了矛盾，甚至造成矛盾的積累與激化，而且這種暴力維穩(wěn)手段會導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府關(guān)系惡化，甚至造成人員傷亡的嚴(yán)重后果。2008年發(fā)生在云南的“孟連事件”就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣皠傂浴本S穩(wěn)造成了2人死亡、19人受傷的悲劇。

（四）農(nóng)民維權(quán)的非理性

城鎮(zhèn)化目的出現(xiàn)了偏差、農(nóng)民生存權(quán)遭受侵害，再加之國家解糾機(jī)制的失靈，導(dǎo)致社會矛盾難以獲得公正及時(shí)地有效化解，各種非理性甚至畸形的維權(quán)方式紛紛登場。其中，群體性事件的頻發(fā)就是當(dāng)下中國社會艱難轉(zhuǎn)型的真實(shí)寫照。據(jù)法制網(wǎng)輿情監(jiān)測中心發(fā)布的2012年《群體性事件研究報(bào)告》顯示，農(nóng)民主體引發(fā)的群體性事件比重已達(dá)到了總?cè)后w性事件的46.7%。究其原因，除上述因素外，農(nóng)民群體易采取非理性措施維權(quán)還有其特殊的原因：首先，農(nóng)民群體缺乏有效的集體組織。我國《憲法》保護(hù)公民的結(jié)社自由權(quán)，在我國除了中國共產(chǎn)黨外，還有8個(gè)民主黨派和工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會團(tuán)體，以及私營企業(yè)主協(xié)會、律師協(xié)會、殘聯(lián)等代表不同社會階層利益的組織，但作為占全國人口比重最大的農(nóng)民群體卻沒有有效的組織來維護(hù)其合法利益。我國農(nóng)民群體現(xiàn)基本處于一種原子化狀態(tài)，缺乏有效的“利益代言人”，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化等國家重大決策中“失聲”；而且，在與政府以及其他利益集團(tuán)的博弈過程中也因缺乏對話平臺，陷入“對話困境”，易被各個(gè)擊破。甚至，當(dāng)征地沖突發(fā)生時(shí)，農(nóng)民也只能單槍匹馬行動(dòng)，而一旦維權(quán)受阻，他們要么忍氣吞聲，要么破釜沉舟，孤注一擲。因此，以阻攔施工、攔路喊冤甚至自殺、故意傷害他人等方式對抗征地的行為屢屢發(fā)生，而這些極端行為往往都是群體性事件的開端。其次，農(nóng)民群體的“相對剝奪感”較強(qiáng)。按照美國社會學(xué)家默頓的理論，當(dāng)人們將自己的處境與某種標(biāo)準(zhǔn)或某種參照物相比較而發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢時(shí)所產(chǎn)生的受剝奪感，這種感覺會產(chǎn)生消極情緒，可以表現(xiàn)為憤怒、怨恨或不滿。[12]雖然在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，但是城鎮(zhèn)化的紅利并沒有在不同群體間得到公平分配，我國基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到了國際公認(rèn)的警戒線。在這樣不公平的分配下，農(nóng)民群體極容易心理失衡，對社會產(chǎn)生怨恨，最終拿起“弱者的武器”，引發(fā)群體性事件來發(fā)泄不滿情緒。目前因“仇官”、“仇富”引發(fā)的泄憤型群體性事件已成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，2004年發(fā)生的重慶“萬州事件”就是一個(gè)典型事例。②最后，農(nóng)民群體的法制意識較淡薄。雖然，農(nóng)民的民主意識和權(quán)利意識在不斷增強(qiáng)，但由于農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，再加之我國法律教育尚未普及，農(nóng)民的法制意識還較為淡薄，而且受“法不責(zé)眾”錯(cuò)誤思想以及“民意難違”群體心理的影響，農(nóng)民會在群體性事件中感受到強(qiáng)烈的“正義”力量，農(nóng)民個(gè)體極端維權(quán)的責(zé)任感和恐懼感也會在此種環(huán)境下降低，往往更容易做出極端的維權(quán)行為。[13]

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中群體性事件法治化防治路徑之建構(gòu)

對于一般的群體性事件，多數(shù)學(xué)者主張通過建立矛盾排查機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制、協(xié)商對話機(jī)制、多元主體參與機(jī)制以及善后回應(yīng)機(jī)制來化解，而很少研究某一類群體性事件特有的防治路徑。但由于失地農(nóng)民群體性事件有其特殊的發(fā)生機(jī)理，本文將結(jié)合城鎮(zhèn)化大背景進(jìn)行分析，針對失地農(nóng)民群體性事件提出建構(gòu)除上述共用化解機(jī)制外的特有的法治化防治路徑。

（一）建構(gòu)失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國失地農(nóng)民數(shù)量已超過4000萬，其中一半以上的人數(shù)在失去土地的同時(shí)又面臨失業(yè)，再加上無法享受制度化的社會保障，導(dǎo)致失地農(nóng)民在住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面都面臨著巨大的困難，從而產(chǎn)生了大批“種地?zé)o田、上班無崗、保障無份”的“三無”人員。這一群體正處于社會的邊緣地帶，物質(zhì)上和精神上都比較脆弱，一遇風(fēng)吹草動(dòng)就極可能產(chǎn)生對制度的不滿情緒，影響社會穩(wěn)定。因此，在研究城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民群體性事件的防治路徑時(shí)應(yīng)首先針對失地農(nóng)民建構(gòu)特有的權(quán)益保障機(jī)制。

首先，完善征收補(bǔ)償制度。征地補(bǔ)償是農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)，我國現(xiàn)行征收補(bǔ)償制度的不完善以及地方政府的違法操作都使農(nóng)村群體性事件日益嚴(yán)重。當(dāng)前土地制度面臨的一個(gè)突出問題是農(nóng)民不擁有土地的所有權(quán)，而政府在土地征收過程中又處于主導(dǎo)地位，且往往給失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，再加之各級政府以及集體經(jīng)濟(jì)組織對補(bǔ)償款的截留和不合理分配都嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益。因此，應(yīng)完善征地補(bǔ)償制度，在不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償與土地市場價(jià)格掛鉤，最終實(shí)現(xiàn)由市場來決定補(bǔ)償金額，使土地流轉(zhuǎn)能給農(nóng)民帶來好處。而且還要嚴(yán)格禁止各級政府以及集體經(jīng)濟(jì)組織截留征用補(bǔ)償費(fèi)行為的發(fā)生，將征地補(bǔ)償費(fèi)通過民主決策程序足額發(fā)至失地農(nóng)民。其次，完善就業(yè)安置制度。土地對于農(nóng)民而言是重要的生產(chǎn)資料也是主要的生活資料，很多農(nóng)民在失去土地的同時(shí)也失去了工作和生活來源。我國目前主要采取的是一次性補(bǔ)償方式，這種補(bǔ)償方式妄想一勞永逸，實(shí)質(zhì)上卻無法保障失地農(nóng)民長久的生產(chǎn)生活。因此，政府要完善就業(yè)安置制度，可采取貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、用地單位安置等多種安置途徑，多形式、多渠道、分階段地安置被征地農(nóng)民。此外，政府還應(yīng)對失地農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)的就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)以及通過開發(fā)公益性崗位幫助就業(yè)困難的被征地農(nóng)民，促進(jìn)失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)。同時(shí)，政府還應(yīng)加大政策和資金扶持力度，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金，使短期經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與長期就業(yè)保障相協(xié)調(diào)，徹底解決失地農(nóng)民的后顧之憂。最后，完善社會保障制度。社會保障權(quán)是社會公民平等享有的權(quán)利，但由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，導(dǎo)致農(nóng)民享受不了城市居民同等的社會保障。尤其是農(nóng)民失去土地后又缺乏有效的社會保障，生活變得不堪一擊。因此，要完善社會保障制度，必須要改變社會保障的二元體制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全體成員社會保障均享，使某些社會群體或社會成員在城鎮(zhèn)化建設(shè)暫時(shí)喪失既得利益時(shí)能通過分享社會利益來獲得保障，增強(qiáng)其生存和發(fā)展的能力；同時(shí)，完善與城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利以及社會優(yōu)撫等多樣化的社會保障措施，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)中針對失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、住房保障體系建設(shè)，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化穩(wěn)定有序前行。

（二）建構(gòu)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制

目前我國的城鎮(zhèn)化率已超過50%，但比起西方發(fā)達(dá)國家80%的城鎮(zhèn)化率還有很大的距離，因此，需要建構(gòu)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制，在繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)有效防治群體性事件的發(fā)生。建構(gòu)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制需要做到以下三個(gè)轉(zhuǎn)變：首先，從“政府主導(dǎo)型”城鎮(zhèn)化向“公眾參與型”城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。當(dāng)代中國是一個(gè)典型的“行政國”，國家政策的實(shí)施都是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)行的。目前我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式也呈現(xiàn)為政府主導(dǎo)型模式，從城鎮(zhèn)的功能定位到土地的征收補(bǔ)償都是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下完成的。這種由政府全盤操作、行政權(quán)力全程介入的模式雖然能夠集中力量辦大事，能夠在短時(shí)間內(nèi)快速提高我國的城鎮(zhèn)化率。但是，由于缺乏公眾的參與，增加了推進(jìn)過程中的阻力，長此以往還容易發(fā)生“被進(jìn)城”、“被上樓”等侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。而且這種權(quán)力凌駕下的推進(jìn)模式容易引起農(nóng)民的反感和抗拒，破壞官民關(guān)系和我國民主化進(jìn)程。因此，要從“政府主導(dǎo)型”城鎮(zhèn)化模式向“公眾參與型”城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變，改變城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中政府作為單一主體的現(xiàn)象，使農(nóng)民能夠充分行使主體的權(quán)利，參與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程，實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民的良性互動(dòng)。其次，從“利益至上型”城鎮(zhèn)化向“以人為本型”城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。無論是城鎮(zhèn)化還是現(xiàn)代化最終的目的都是追求人的變化，使人的權(quán)利獲得尊崇和進(jìn)步，而不能本末倒置，以犧牲人的利益來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。雖然城鎮(zhèn)化的本意是造福農(nóng)村、富裕農(nóng)民，但是在城鎮(zhèn)化的實(shí)際推進(jìn)過程中由于利益團(tuán)體出現(xiàn)了分化，地方政府為了追逐政績，企業(yè)為了追逐利益，都大肆地發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，侵害農(nóng)民權(quán)益，致使我國城鎮(zhèn)化背離了初衷，形成了一種“利益至上型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這種“利益至上型”發(fā)展模式不僅容易造成房地產(chǎn)泡沫，威脅國家的經(jīng)濟(jì)安全，而且還會嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，甚至發(fā)生開發(fā)商為了利益草菅人命的慘劇。最近連續(xù)發(fā)生的3起農(nóng)民因維權(quán)而被開發(fā)商碾死的事件就是這種“利益至上型”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的最好印證。③因此，政府要建構(gòu)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)人民的宗旨，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，縮小土地差價(jià)，禁止與民爭利，嚴(yán)厲打擊侵害農(nóng)民生命健康及合法利益的行為，實(shí)現(xiàn)從“利益至上型”向“以人為本型”城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)變。最后，從“粗放短暫型”城鎮(zhèn)化向“集約持久型”城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。隨著全球資源緊缺、環(huán)境污染的加劇，現(xiàn)代國家的發(fā)展應(yīng)該邁向一種集約、可持續(xù)的發(fā)展趨勢。然而實(shí)踐中，政府盲目追求城鎮(zhèn)化率，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出一種粗放短暫的發(fā)展模式。這種粗放短暫的發(fā)展模式忽視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀以及生態(tài)的承受力，造就了一個(gè)又一個(gè)的“癌癥村”，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的生命健康權(quán)。因此，要從粗放型城鎮(zhèn)化向集約型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化、信息化、特色工業(yè)化的有效結(jié)合，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地增長。

（三）建構(gòu)農(nóng)民“利益代言人”機(jī)制

雖然我國農(nóng)民群體數(shù)量巨大，但在國家政治生活和公共決策等領(lǐng)域，由于缺乏充分有效的利益代表機(jī)制、利益訴求機(jī)制以及組織化的資源和能力，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化的利益分配過程中遭受到不公平的待遇，并且讓這種不公平得到“固化”。再加之缺乏有效的組織對分散利益訴求的整合，而無法引入理性對話、談判和協(xié)商的沖突解決技術(shù)，也無法指望行動(dòng)者通過有效的“學(xué)習(xí)過程”而培育理性、負(fù)責(zé)的公民精神。[14]因此，農(nóng)民群體容易爆發(fā)群體性事件等極端的維權(quán)行為?，F(xiàn)代權(quán)利理論及組織理論告訴我們，構(gòu)建農(nóng)民“利益代言人”以組織的形式保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益是最有效的農(nóng)村群體性事件法治化防治路徑。這是因?yàn)?，建立農(nóng)民組織既是農(nóng)民行使公民結(jié)社自由權(quán)的結(jié)果，又是農(nóng)民群體維護(hù)自身利益的重要途徑，還是政府防治失地農(nóng)民群體性事件的一個(gè)有效手段。首先，建構(gòu)農(nóng)民組織能夠使農(nóng)民群體在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)出自己的聲音，有效實(shí)現(xiàn)政治參與，遏止“被上樓”等侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生，從源頭上防止失地農(nóng)民群體性事件的發(fā)生。其次，建構(gòu)農(nóng)民組織能夠使失地農(nóng)民在征收補(bǔ)償?shù)壬婕白陨砝娴膱龊嫌行ЬS護(hù)其合法權(quán)益，表達(dá)權(quán)益訴求，建立一個(gè)與政府和企業(yè)平等的談判平臺，使農(nóng)民群體在權(quán)利受到侵害時(shí)能有一個(gè)合法渠道進(jìn)行維權(quán)，能夠有效減少農(nóng)民跳樓、砸車等極端個(gè)人維權(quán)事件的發(fā)生。最后，建構(gòu)農(nóng)民組織還有助于降低政府與單個(gè)農(nóng)民接觸的成本，使政府在治理群體性事件的過程中有一個(gè)良好的治理談判平臺，改變單個(gè)突破，一波未平一波又起的尷尬困局，從而架構(gòu)農(nóng)民群體和政府之間有效溝通的橋梁，而且這種經(jīng)過組織化的個(gè)體利益與國家之間的溝通、合作，將為城鎮(zhèn)化過程和社會轉(zhuǎn)型所需要的“穩(wěn)定”與“和諧”提供可持續(xù)的資源。

農(nóng)村群體性事件源于農(nóng)民利益組織化表達(dá)的需要，但卻止于組織化程度的不足。當(dāng)前我國農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，預(yù)示著農(nóng)民利益訴求對于組織性出口的需求已經(jīng)到了一個(gè)非常急迫的程度。首先，需要在政策和制度上承認(rèn)農(nóng)民組織的合法性。群體性事件等體制外維權(quán)組織盛行最大的原因在于制度的錯(cuò)位，當(dāng)國家正式制度無法滿足農(nóng)民利益需求時(shí)，在一些權(quán)威人士的帶動(dòng)下，體制外的對抗力量就會產(chǎn)生。因此，需要從政策和制度上承認(rèn)農(nóng)民組織的合法性，并對其進(jìn)行鼓勵(lì)和支持，使農(nóng)民的維權(quán)活動(dòng)在體制內(nèi)良性運(yùn)行，有效防止極端群體性事件的發(fā)生。其次，需要完善農(nóng)民組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。美國社會學(xué)家曼瑟·奧爾森教授認(rèn)為，一個(gè)具有共同利益的群體不一定會為實(shí)現(xiàn)共同利益采取集體行動(dòng)，集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)其實(shí)非常不容易。[15]因?yàn)楣餐媸羌w中每個(gè)成員利益的交集，一旦共同利益實(shí)現(xiàn)了，它便不能排除任何一個(gè)成員享有它并從中獲利，由此一來“搭便車”的機(jī)會主義行為便隨之出現(xiàn)。因此，對一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人來說，最優(yōu)的選擇是坐享其成，但如果每個(gè)人都坐享其成的話，就沒有人能夠坐享其成。所以，為了使農(nóng)民組織能夠長久有效地運(yùn)行，需要完善其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，通過對不采取行動(dòng)者提供選擇性激勵(lì)來擺脫集體行動(dòng)困境。山西運(yùn)城地區(qū)永濟(jì)市的蒲韓鄉(xiāng)村社區(qū)采取理事長領(lǐng)導(dǎo)下的總干事負(fù)責(zé)制就是一個(gè)成功的農(nóng)民組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。④最后，需要保證農(nóng)民組織的獨(dú)立性和自愿性。我國目前也存在村民自治組織，但都因?yàn)槿狈Κ?dú)立性，在實(shí)際操作中易受控于政府而喪失其實(shí)現(xiàn)村民自己管理事務(wù)、維護(hù)村民權(quán)利的初衷。因此，構(gòu)建農(nóng)民“利益代言人”必須要保證農(nóng)民組織的獨(dú)立性。而且還要貫徹自愿性原則，禁止強(qiáng)迫農(nóng)民加入等非法行為的發(fā)生。

注釋：

① 2008年11月17日甘肅隴南市發(fā)生了一起因行政中心搬遷問題引發(fā)的群體性事件，在群體性事件發(fā)生之前農(nóng)民先到政府上訪反映問題未果。大部分網(wǎng)友都評論若政府能及時(shí)解答處理問題也不會造成嚴(yán)重后果。

② 2004年10月18日重慶萬州區(qū)昊盛地產(chǎn)水果批發(fā)市場臨時(shí)工胡權(quán)宗與其妻曾慶容在該區(qū)雙白路上行走，被進(jìn)城務(wù)工人員余繼奎的扁擔(dān)撞了一下。雙方由此發(fā)生口角，進(jìn)而發(fā)生斗毆，胡權(quán)宗將余打傷，并聲稱自己是公務(wù)員，出了什么事花錢可以擺平，由此引起圍觀群眾的義憤而引發(fā)了一起嚴(yán)重的群體性事件。

③ 2013年3月27日，河南中牟縣農(nóng)民宋義和在自家承包地里，試圖阻止闖入的開發(fā)商鏟車，被碾壓致死；2013年3月30日，湖北巴東44歲農(nóng)婦張如瓊，在與當(dāng)?shù)馗咚俟肥┕し浇簧鏁r(shí)，被施工人員駕駛水泥罐車碾頭而死，現(xiàn)場慘不忍睹；2013年4月3日，四川西昌市64歲村民宋武華，被重鋼西昌礦業(yè)有限公司的推土機(jī)碾壓致死。

④ 永濟(jì)市蒲州鎮(zhèn)農(nóng)民協(xié)會在總干事領(lǐng)導(dǎo)下，組成金融部門、經(jīng)營部門、研發(fā)與農(nóng)技推廣部門、公共服務(wù)與文化部門。這些部門的員工合起來構(gòu)成總干事團(tuán)隊(duì)，52名員工基本上是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，平均年齡只有二十多歲。他們?nèi)毷谛剑吭碌仔?00元，根據(jù)工作業(yè)績考核可以拿到附加工資和年終獎(jiǎng)金。協(xié)會每年的收入除去支付員工工資和行政辦公費(fèi)外，還有可觀的盈余用于協(xié)會支持的社區(qū)公共服務(wù)和會員分紅。

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[15] [美]曼瑟·奧爾森．集體行動(dòng)的邏輯[M]．陳郁, 等, 譯．上海: 上海人民出版社, 1995．

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D922.32

A

1674-8557（2013）02-0086-08

2013-04-17

本文系蘇州大學(xué)法學(xué)院章志遠(yuǎn)教授主持的教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地2012年重大項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行政糾紛多元解決機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：12JJD840014）；蘇州大學(xué)東吳公法與比較法研究所2012年度招標(biāo)項(xiàng)目“江蘇行政糾紛解決機(jī)制研究”的系列研究成果之一。

朱渝（1987-），女，重慶萬州人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院2011級碩士研究生。