李義鳳

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450002）

“訴前禁令”作為民事訴訟保全措施之一，對避免侵權行為所造成的持續(xù)損害、保障民事訴訟的順利進行具有重要意義。但該制度在司法實踐中并未得到普遍適用，其原因在于，我國的民事程序法和相關實體法對行為保全制度缺乏明確規(guī)定。以環(huán)境公益訴訟為突破口，昆明等地司法機關在實踐中大膽引入“訴前禁令”，該做法對豐富訴訟理論、強化環(huán)境保護意義重大。2012年8月31日新通過的《民事訴訟法修正案》增設了公益訴訟制度，完善了訴訟保全措施，首次對行為保全作出規(guī)定，使“訴前禁令”實現了有法可依。

一、環(huán)境公益訴訟的“昆明模式”

近年，隨著工業(yè)經濟的快速發(fā)展以及民眾環(huán)保意識的增強，因環(huán)境污染導致的侵權損害賠償糾紛逐年增多①。從相關統計資料可以看出，第一，環(huán)境刑事公訴案件增長迅速。在我國，凡構成犯罪的刑事案件（包括環(huán)境刑事案件），均由檢察機關以國家公訴人的身份提起公訴，請求法院依法懲處，《刑事訴訟法》對此規(guī)定了明確具體的操作程序，檢察機關有法可依。第二，與環(huán)境刑事案件相比，我國環(huán)境民事、行政案件增長緩慢。作為專門法律監(jiān)督機關的檢察機關在環(huán)境訴訟中基本上無所作為，該種狀況反映出我國民事司法救濟途徑相對滯后，難以適應社會經濟發(fā)展的需求。雖然造成上述狀況的原因是多方面的，但環(huán)境公益訴訟的缺失是導致狀況發(fā)生的主要因素。環(huán)境侵權訴訟不同于一般的民事侵權損害賠償訴訟，它具有侵權行為損害后果嚴重、受害人數眾多且難以確定、證據收集和舉證困難等特點，而《民事訴訟法》對起訴人的要求過于苛刻，也制約了環(huán)境公益訴訟的進行?！睹袷略V訟法》第一百零八條規(guī)定了起訴的實質要件，其中對原告的要求是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，該規(guī)定將“直接利害關系人”以外的主體排除在民事訴訟當事人的范圍以外，法院據此以“起訴主體不合格”為由駁回起訴的案例并不鮮見。環(huán)境公益訴訟的興起較好地彌補了這一不足。環(huán)境公益訴訟的主體不限于“直接利害關系人”，而是將起訴的主體擴大到所有因環(huán)境污染遭受損害的公民和社會組織，由此擴大了環(huán)境訴訟的空間。特別是由檢察機關代表國家提起環(huán)境公益訴訟，有效彌補了現行法律規(guī)定的不足，增加了環(huán)境訴訟的力度，對環(huán)境保護而言意義重大②。據不完全統計，目前公開報道的我國各級法院已受理的各種類型的環(huán)境公益訴訟案至少有17起。這些審判實踐的有益探索具有重大的現實意義，為我國環(huán)境公益訴訟理論研究及構建環(huán)境公益訴訟制度提供了較好的范例。在已發(fā)生的17起環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境行政公益訴訟6起，環(huán)境民事公益訴訟11起；檢察院作為原告起訴的有6起，行政機關作為原告起訴的有3起，環(huán)保社團作為原告起訴的有3起，公民個人起訴的有5起③。

近年，各地圍繞環(huán)境公益訴訟進行了大量的嘗試，取得了顯著成績。在各地的經驗當中，“昆明模式”不失為一大創(chuàng)舉。其實，近年昆明法院為加強環(huán)境保護審判工作大膽革新，環(huán)境審判一直走在全國法院的前列。早在2008年昆明市中級人民法院就成立了環(huán)境保護審判庭，專門審理環(huán)境案件，并首創(chuàng)環(huán)境保護的刑事、民事、行政案件及執(zhí)行“四合一”的審判執(zhí)行模式，確保環(huán)保案件的審判和執(zhí)行，極大地提高了環(huán)境訴訟的辦案效率。但從實際運行效果來看卻頗為尷尬，環(huán)境法庭并沒有達到預期的設想——一個明顯的表現，云南省9個環(huán)境法庭2年僅審理過2起環(huán)境公益訴訟案，以至于當初的環(huán)境法庭無奈變身為刑事法庭。造成這種狀況的主要原因在于公益訴訟“于法無據”。為盡快扭轉環(huán)境法庭“等米下鍋”、無案可審的局面，2010年11月25日，昆明市中級人民法院與昆明市檢察院聯合制定了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》（以下簡稱《意見》）。該《意見》與以往的環(huán)境審判法律法規(guī)相比亮點較多，主要體現在如下方面：

第一，明確了公益訴訟人（原告）的主體資格?！兑庖姟芬?guī)定人民檢察院、環(huán)保機構、環(huán)保社團組織、其他公民、法人和組織均可以作為環(huán)境民事公益訴訟的公益訴訟人。在此之前，各地雖有允許環(huán)境公益訴訟的嘗試，但以司法機關的名義發(fā)布意見，明確規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟人范圍的，尚屬首次。第二，規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的舉證責任。環(huán)境民事公益訴訟案件中被告的危害行為、損害事實、損害后果由公益訴訟人承擔舉證責任，環(huán)境民事公益訴訟案件中被告的侵權行為與損害后果之間的因果關系則由被告承擔舉證責任。第三，在全國首創(chuàng)了“禁止令”這一全新的司法實踐?！兑庖姟芬?guī)定，當出現緊急情況，如果不及時制止被告的行為，將嚴重危及環(huán)境安全、可能造成環(huán)境難以恢復、加重對環(huán)境破壞的，公益訴訟人可以向法院申請“禁止令”。法院經審查認為確有必要的，可以發(fā)出“禁止令”，責令被告立即停止相應行為，并由公安機關協助執(zhí)行。第四，規(guī)定了環(huán)境訴訟的訴訟費用承擔。《意見》規(guī)定，公益訴訟人提起環(huán)境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費，公益訴訟人敗訴的，免交訴訟費；被告敗訴的，由被告繳納訴訟費；公益訴訟人因提起訴訟產生的差旅費、調查取證費、評估鑒定費、律師代理費等訴訟費用，由敗訴的被告承擔。如此規(guī)定大大降低了環(huán)境公益訴訟的成本。第五，強化檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的力度?！兑庖姟芬?guī)定，人民檢察院可以督促、支持環(huán)保機構或者支持環(huán)保社團組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。必要時，人民檢察院也可以直接向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟；人民檢察院出庭支持起訴可以向人民法院提供證據，證據利益歸屬于公益訴訟人。從《意見》的主要內容可以看出，昆明環(huán)境民事公益訴訟的具體做法與我國原有《民事訴訟法》規(guī)定的內容相比作了重大改進，對環(huán)境保護的司法救濟途徑更為具體明確，在公益訴訟人的主體資格、證據、禁止令、庭審程序、判決內容等方面都做了創(chuàng)新，保證環(huán)境民事公益訴訟案件的辦理更加科學、合理?？梢哉f，《意見》的出臺標志著環(huán)境訴訟“昆明模式”的正式形成。

二、環(huán)保“訴前禁令”：訴訟保全制度的創(chuàng)新

從完善我國民事訴訟理論和健全環(huán)境公益訴訟制度的角度看，“昆明模式”中最為突出的亮點在于環(huán)境保護“訴前禁令”制度，在昆明法、檢機關聯合發(fā)布的《意見》中，它被表述為“禁止令”。筆者為論述方便，以及考慮與已有概念相一致，稱之為“訴前禁令”。一般認為，“訴前禁令”是指在原告提起訴訟前，為防止訴訟遲誤可能對權利人造成不可彌補的損害或者證據被銷毀的危險，法院依照一方當事人請求，采取及時有效的臨時性措施，責令侵權人停止有關侵權行為的一種訴訟保全措施?！霸V前禁令”在英美法系和大陸法系中被稱為“臨時性禁令”，適用對象針對所有的民事糾紛緊急狀態(tài)，適用范圍較為普遍。2000年以前我國并無“訴前禁令”制度，該制度最早引入我國是在我國簽署《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）之后。我國加入世貿組織以后，為與國際社會接軌，對我國的相關法律進行了修改。

“訴前禁令”目前在我國立法中的體現主要為：第一，知識產權保護領域。“訴前禁令”在知識產權訴訟中被稱為“訴前停止侵犯權行為”。主要體現在《專利法》第六十一條、《商標法》第五十七條和《著作權法》第四十九條。第二，在海事特別程序法中主要體現在《海事訴訟特別程序法》第五十一條和第五十六條。從我國立法對“訴前禁令”的規(guī)定來看，該制度主要有以下特點：第一，“訴前禁令”的適用范圍有限。迄今為止，“訴前禁令”只適用于知識產權領域和海事特別訴訟程序中，在一般的民事訴訟中，包括《民事訴訟法》以及相關的司法解釋中均找不到“訴前禁令”適用的依據，因此，對一般的民事訴訟案件而言，“訴前禁令”猶如鏡中花、水中月，案件當事人和法院都只能“望洋興嘆”。第二，“訴前禁令”缺乏專門的適用程序規(guī)定?！秾＠ā贰ⅰ渡虡朔ā?、《著作權法》均規(guī)定：“人民法院處理前款申請，適用《中華人民共和國民事訴訟法》第九十三條至第九十六條和第九十九條的規(guī)定。”即“訴前禁令”在申請和受理上適用民事訴訟財產保全和先予執(zhí)行的程序，本身無具體操作程序?？梢?，我國現行民事訴訟立法中，適用于一般民事訴訟案件（包括環(huán)境訴訟案件）的“訴前禁令”，在適用依據和具體程序上仍然付之闕如。

通過上述考察不難得出結論，昆明法院本次在《意見》中專門規(guī)定“禁止令”制度，無論從民事訴訟理論還是司法實踐的角度，均屬全國首創(chuàng)，值得認真研究。昆明環(huán)?！霸V前禁令”的創(chuàng)新之處在于：第一，明確規(guī)定在環(huán)境公益訴訟中，公益訴訟人有權向法院申請“禁止令”。這一規(guī)定將“訴前禁令”從知識產權領域和海事特別程序擴大到環(huán)境公益訴訟中，從而擴大了“訴前禁令”的適用范圍，不失為一大創(chuàng)舉。第二，明確了公益上訴人申請“禁止令”的條件，即“情況緊急”的具體情形，包括：（1）被告的行為可能嚴重危及環(huán)境安全的；（2）被告的行為可能造成環(huán)境難以恢復的；（3）被告的行為加重對環(huán)境破壞的。這就為法院審查當事人能申請和作出“訴前禁令”提供了依據。第三，規(guī)定“訴前禁令”由公安機關協助執(zhí)行。我國目前法律規(guī)定的各種保全程序，包括財產保全、先于執(zhí)行等，均由法院自行作出、自行采取措施。昆明法院本次《意見》規(guī)定，環(huán)?！霸V前禁令”作出以后，由公安機關協助執(zhí)行，在“訴前禁令”中引入公安機關，從而加大了“訴前禁令”的執(zhí)行力度，確保執(zhí)行措施的落實。

三、環(huán)?！霸V前禁令”的理論與實踐價值

在民事訴訟理論中，“訴前禁令”屬于民事訴訟保全程序的范疇。所謂民事訴訟保全程序，顧名思義，是只為保證民事訴訟活動的順利進行而采取的各種保護措施的總稱。我國民事訴訟中的保全程序主要有兩種，即財產保全和先于執(zhí)行?！睹袷略V訟法》第九十二條規(guī)定了訴訟財產保全程序，第九十三條規(guī)定了訴前財產保全程序，第九十七條規(guī)定了先予執(zhí)行程序。從《民事訴訟法》的規(guī)定來看，我國保全程序具有以下特點：首先，財產保全在訴訟程序開始之前或者開始之后均可適用，但無論是訴訟財產保全還是訴前財產保全，都只能針對當事人所爭議的財產，而不能針對當事人的行為。其次，與財產保全相比，先予執(zhí)行只能在訴訟開始以后適用，對象可以是金錢、財物或者行為。司法實踐中，先予執(zhí)行在很多情況下是法院根據當事人的申請，裁定對方立即停止某種侵權行為。再次，先予執(zhí)行的適用條件要求更為嚴格。

我國保全程序與發(fā)達國家和地區(qū)相比存在缺陷，其表現是，對于在訴訟開始之前一方當事人所實施的需要立即加以制止的某種侵權行為，對方當事人既不能申請法院采取財產保全措施（因財產保全不能針對行為），又不能申請法院采取先予執(zhí)行（因法院尚未立案受理，加之此時當事人之間的權利義務關系并不明確），這就導致當事人的權利救濟處于真空狀態(tài)，無法得到法律保護。實際上，世界上多數國家和地區(qū)均規(guī)定了針對行為的保全措施，如美國稱之為“臨時性救濟方法”，日本和我國臺灣地區(qū)稱之為“假處分”。所謂“行為保全”是指通過責令對方當事人為或不為一定行為來達到保全的目的，原因在于單純的財產保全無法覆蓋民事訴訟司法實踐中保全對象的所有形態(tài)，財物之債的保全固然可以通過財產保全制度得以實現，但行為之債的保全則可能需要通過行為保全機制來完成?；诖耍袑W者主張增加行為保全程序，補充完善我國的保全制度④。筆者認為，在民事訴訟中引入“訴前禁令”恰好彌補了現行兩種保全程序立法上的不足。從時間而言，“訴前禁令”適用于提起訴訟之前，突破了先予執(zhí)行在案件受理后才能提出的限制；從目標而言，“訴前禁令”在于制止起訴前實施的侵權行為，解決了財產保全只能針對財產的弊端?？傊?，“訴前禁令”的設立能夠更加全面地保護當事人的合法權益，填補了當事人權利保障的真空。與“行為保全”相比，“訴前禁令”的對象更為明確，與現行立法上的表述互不矛盾且相得益彰，因此，“訴前禁令”的提出豐富了現有的民事訴訟理論。

四、新《民事訴訟法》對公益訴訟和保全制度的完善

近年，我國環(huán)境污染事故不斷發(fā)生，其對生態(tài)文明建設的危害性日益加大。鑒于環(huán)境公益訴訟的重要意義以及“訴前禁令”對民事訴訟理論的重要價值，有必要從立法上進行完善。值得指出的是，2012年8月31日通過的新《民事訴訟法》對公益訴訟和行為保全制度作了規(guī)定，從而彌補了現行立法的不足。新法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國《民事訴訟法》首次正式規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，開啟了我國環(huán)境公益訴訟的破冰之旅。從新法的規(guī)定來看，第一，新法最終規(guī)定有權提起公益訴訟的主體為法律規(guī)定的機關和“有關組織”（而非社會團體），表明在我國提起公益訴訟的主體范圍是很廣泛的，因為在民政機關登記的“社會組織”的數量遠遠多于“社會團體”。第二，新法沒有賦予公民個人提起公益訴訟的權利。原因在于，公益訴訟設置的初衷是為了解決沒有直接受害者的情形，對于損害公民個人權益的情況，公民個人可以直接提起訴訟，不需要通過公益訴訟的途徑解決。第三，我國還沒有任何法律授權有關機關或組織提起公益訴訟，故此公益訴訟的責任承擔、收益分配、救濟措施等一系列問題還需進一步研究和完善。

新《民事訴訟法》將第九章“財產保全和先予執(zhí)行”改為“保全和先予執(zhí)行”，將訴訟保全的范圍由單純財產保全擴充至包括行為保全，從而使“訴前禁令”實現了有法可依。新法第一百條規(guī)定了訴訟保全制度：“人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當事人其他損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定采取保全措施。”第一百零一條規(guī)定了訴前保全制度：“利害關系人因情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權益受到難以彌補的損害的，可以在提起訴訟或者申請仲裁前向被保全財產所在地、被申請人住所地或者對案件有管轄權的人民法院申請采取保全措施。”結合第一百條關于訴訟保全范圍的規(guī)定，新法第一百零一條的規(guī)定實際上包含了“訴前禁令”的內容。

注釋：

①呂忠梅：《建議設立環(huán)境審判庭》，《環(huán)境保護》2008年第5期；2010年7月13日，最高人民法院正式對外發(fā)布《人民法院工作年度報告（2009）》，這是最高法院建院60年以來首度發(fā)布年度報告。

②韓成軍：《民行檢察權能配置的基本問題》，《法學雜志》2011年第6期。

③劉玲：《云南9個環(huán)保法庭兩年僅審過2起環(huán)境公益訴訟案》，《昆明日報》2011年6月1日。

④齊樹潔：《民事程序法》，廈門大學出版社1998年版，第145頁。