袁周斌

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢430035）

隨著改革開放的深入和利益格局的調(diào)整，我國(guó)正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)加速變革的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾多發(fā)易發(fā)。在當(dāng)前形勢(shì)下，信訪工作已發(fā)展成為有效化解轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的重大舉措。中央對(duì)信訪工作歷來(lái)高度重視，黨的十六大以來(lái)，胡錦濤總書記對(duì)信訪工作多次作出重要批示和指示。他強(qiáng)調(diào)指出：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作；要加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增加和諧因素。在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門紛紛認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于信訪工作的一系列決策部署。對(duì)于信訪工作，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各個(gè)部門的重視程度之高，投入人力之多，耗用經(jīng)費(fèi)之大是毋庸諱言的；然而，各種非正常訪現(xiàn)象為什么卻越來(lái)越多呢？這很值得我們?nèi)シ此迹菏遣皇钱?dāng)前的信訪工作理念和思路需要適時(shí)地調(diào)整和轉(zhuǎn)變？是不是現(xiàn)行的信訪工作機(jī)制不盡合理，還需要重新設(shè)計(jì)并日臻完善？針對(duì)當(dāng)前信訪工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境，本文擬從六個(gè)方面進(jìn)行分析并探討其出路，試圖拋磚引玉，以期更好地促進(jìn)信訪難題的有效解決和推動(dòng)信訪工作的良性發(fā)展。

困境之一：一味花錢買平安

當(dāng)前，各種非正常上訪現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，很多地方的基層領(lǐng)導(dǎo)迫于越級(jí)上訪“一票否決”的高壓，往往將“花錢買平安”這一下策作為解決信訪問(wèn)題的“潛規(guī)則”。然而，令人憂心的是，有些地方花了錢卻沒(méi)有買來(lái)平安和穩(wěn)定，反而引發(fā)了新的、更為頻繁的上訪。一味花錢買平安這種非正常息訪的做法忽視了信訪工作的復(fù)雜性，將積極化解社會(huì)矛盾、切實(shí)解決群眾問(wèn)題的信訪工作理念簡(jiǎn)單地理解為“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。在這種錯(cuò)誤理念和懶政思維的指導(dǎo)下，一味花錢買平安既是基層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)維穩(wěn)“一票否決”壓力的無(wú)奈之舉，也必定是一種典型的短期行為，只能是“曇花一現(xiàn)”，不可能真正買來(lái)長(zhǎng)久的平安和穩(wěn)定，其造成的危害不容忽視。

（一）一味花錢買平安的危害

1.降低憲法和法律的權(quán)威性

一味花錢買平安實(shí)質(zhì)上限制和剝奪了我國(guó)憲法賦予群眾的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等基本權(quán)利。這一做法顯然與我國(guó)憲法中確立的“依法治國(guó)”總方略相悖，也違反了政府組織法等法律的相關(guān)規(guī)定，因而其必然降低我國(guó)憲法和法律的權(quán)威性，進(jìn)而也促使群眾產(chǎn)生“信訪不信法”、“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

2.嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的公信力

信訪本是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是群眾行使憲法賦予的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)的重要渠道。然而，一味花錢買平安乃人為地堵塞了信訪渠道，實(shí)質(zhì)上是限制和剝奪了上訪群眾的基本權(quán)利?；ㄥX“銷號(hào)”、“截訪”、“賄買”等行為，破壞了信訪群眾對(duì)公平正義的追求，破壞了上訪群眾對(duì)黨和政府的信任，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的公信力。

3.影響國(guó)家政策的形成和調(diào)整

花錢買來(lái)的平安和穩(wěn)定只是一種短期的假象。而且，花錢買平安看起來(lái)是重視信訪，實(shí)質(zhì)上卻是在糊弄上級(jí)、撈取政績(jī)。它不利于中央真正了解基層的實(shí)際情況，進(jìn)而影響到國(guó)家政策的形成和調(diào)整，有可能錯(cuò)過(guò)在體制層面解決引發(fā)信訪問(wèn)題的深層次矛盾的最佳時(shí)機(jī)。比如，容易引發(fā)群眾上訪的征地補(bǔ)償問(wèn)題，即使完全按現(xiàn)行法律辦理，仍然會(huì)招致群眾不滿，其主要原因是國(guó)家的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。而如果地方花錢掩蓋矛盾，閉塞上級(jí)乃至中央的耳目，就可能使其作出錯(cuò)誤的判斷，從而沒(méi)有適時(shí)地修改補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就會(huì)產(chǎn)生更大的隱患。

4.增加地方政府的經(jīng)濟(jì)壓力

近年來(lái)，很多基層的地方政府用于“截訪”的成本不菲，有的甚至成了“無(wú)底洞”：實(shí)施“人盯人”戰(zhàn)術(shù)要花錢，給上訪戶開賓館包吃住要花錢，派干部到省城、北京等地去接人要花錢，接訪坐飛機(jī)、火車回當(dāng)?shù)匾ㄥX……據(jù)《半月談》2009年第12期的專題報(bào)道：有基層干部透露，當(dāng)?shù)貫榱恕胺€(wěn)控”一名老上訪戶，每年單花在他一人身上的費(fèi)用就達(dá)數(shù)萬(wàn)元。該老上訪戶開始只想為自己1萬(wàn)多元的損失上訪尋求救濟(jì)，后來(lái)當(dāng)?shù)乜h政府提出用5萬(wàn)元讓其自愿息訪。而他就像發(fā)現(xiàn)了政府的“軟肋”，開口就要20萬(wàn)元。有的上訪戶提出把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口；還有的上訪戶明明住著樓房卻提出要吃低保。這些問(wèn)題其實(shí)與其上訪的內(nèi)容無(wú)關(guān)，但有些基層政府為了息訪，只能一再妥協(xié)?？梢姡晃痘ㄥX買平安只會(huì)讓基層的地方政府在經(jīng)濟(jì)上不堪重負(fù)。

5.引發(fā)更多新的信訪問(wèn)題

第一，花錢“賄買”、“收買”、“穩(wěn)控”上訪群眾的金額沒(méi)有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，它主要取決于兩個(gè)因素：一是地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)越級(jí)上訪“一票否決”的害怕程度；二是上訪群眾的行動(dòng)能力乃至鬧訪、纏訪能力的大小。因此，花錢買平安的金額確定，帶有地方領(lǐng)導(dǎo)的主觀隨意性，這就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)同案、同事在不同地方不同價(jià)的現(xiàn)象，如此就容易產(chǎn)生上訪群眾之間的互相攀比，進(jìn)而促使部分群眾在其問(wèn)題已經(jīng)解決到位后仍然無(wú)理纏訪、鬧訪，正所謂“按了葫蘆起了瓢”。一味花錢買平安顯然不利于構(gòu)建解決信訪問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，老問(wèn)題沒(méi)有解決，新矛盾又產(chǎn)生了。一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了“維穩(wěn)”而不吝花錢“截訪”，甚至把上訪群眾送進(jìn)“學(xué)習(xí)班”、精神病院，圖的是一時(shí)的平安和穩(wěn)定，保的是自身的“烏紗帽”。這種違法限制上訪群眾人身自由、剝奪其合法權(quán)益的做法，不僅無(wú)助于問(wèn)題的解決，反而激化了上訪群眾與當(dāng)?shù)攸h委政府的矛盾。長(zhǎng)此以往，社會(huì)矛盾越積越多，不僅極大地?fù)p害了法律權(quán)威、干群關(guān)系和政府公信力，還有可能在不斷醞釀發(fā)酵中演變成為群體性事件。

6.淡化宗旨意識(shí)，影響干部作風(fēng)

一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，既然可以花錢買平安、買穩(wěn)定，那么信訪工作中的疑難問(wèn)題就沒(méi)有必要認(rèn)真解決。因?yàn)?，解決這類帶有長(zhǎng)期性的復(fù)雜問(wèn)題，就好比碰到了慢性病，不時(shí)花錢買點(diǎn)消炎藥止痛一下即可，如果要從根本上解決問(wèn)題，恐怕要?jiǎng)哟笫中g(shù)，但那樣就“得不償失”了。還有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，一些矛盾是上任留下來(lái)的，到了自己這一任也不想去碰它，頂多花點(diǎn)錢先穩(wěn)住再說(shuō)，反正自己是有任期的，拖過(guò)幾年自己就走了，“燙手的山芋”誰(shuí)也不想接。上述這些錯(cuò)誤思想，體現(xiàn)出某些領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)淡化了為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，心中念想的只是個(gè)人的升遷，而把人民群眾的利益拋到了腦后。

（二）解決問(wèn)題的路徑

1.樹立多種方法解決信訪問(wèn)題的理念

信訪工作是一項(xiàng)政策性、原則性很強(qiáng)的工作，處理信訪案件絕不能突破法律政策的底線，更不能一味花錢買平安。應(yīng)牢固樹立多種方法解決信訪問(wèn)題的理念。對(duì)于各種不同的上訪案件，要認(rèn)真分析上訪成因，了解真實(shí)訴求，因案施策，分類化解。

第一，法律政策問(wèn)題要依法依規(guī)解決。凡是在法律政策范圍內(nèi)還有空間的，要盡最大努力依法依規(guī)解決。案件處理實(shí)體上有錯(cuò)誤的，要勇于糾錯(cuò)，依法糾正，賠償損失；案件處理程序上有瑕疵的，要主動(dòng)道歉，求得諒解。對(duì)于一些查證困難、一時(shí)偵破不了、受害人不依不饒的案件，可邀請(qǐng)相關(guān)專家和業(yè)務(wù)骨干，深入實(shí)地，配合地方政法機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合攻堅(jiān)。

第二，思想情緒問(wèn)題要引導(dǎo)疏導(dǎo)解決。必須徹底摒棄“刁民信訪”觀念，真正樹立信訪“公民權(quán)利”意識(shí)。對(duì)上訪群眾怨氣未能化解的，要會(huì)同基層干部、所在單位耐心細(xì)致地進(jìn)行教育疏導(dǎo)，幫助其解開心結(jié)，平復(fù)情緒。對(duì)上訪群眾在理解法律、政策方面出現(xiàn)偏差的，要向其釋法明理，逐步讓其掌握法律、熟悉政策、消除誤會(huì)。例如，據(jù)《人民公安報(bào)》報(bào)道：湖北省谷城縣公安局局長(zhǎng)張?zhí)於跬咀?005年任局長(zhǎng)以來(lái)，始終牢記“群眾信訪無(wú)小事”，堅(jiān)信“世上沒(méi)有化解不開的信訪”，帶著感情、熱情、責(zé)任、耐心和信心認(rèn)真對(duì)待每一位上訪群眾，把黨和政府的溫暖送到每一位上訪群眾的心坎上，化解了怨氣，解決了矛盾，成功化解了一批疑難信訪案件。特別是在處理邱國(guó)榮姐妹長(zhǎng)達(dá)22年的停尸纏訪案件中，他親自接待邱氏姐妹數(shù)十次，電話交流300余次，對(duì)之言之以法、動(dòng)之以情、曉之以理，使邱氏姐妹的疑惑逐步得到化解。當(dāng)他了解到邱國(guó)榮的侄子和妹妹有病又無(wú)錢醫(yī)治的情況后，經(jīng)多方做工作，使邱國(guó)榮家人得以住院治療。他的真情感動(dòng)了邱氏全家，最終使這起長(zhǎng)達(dá)22年的越級(jí)上訪纏訪案件得以徹底解決?！度嗣窆矆?bào)》、《湖北日?qǐng)?bào)》等多家媒體報(bào)道了張?zhí)於跬镜南冗M(jìn)事跡，受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的稱贊和社會(huì)各界的好評(píng)。

第三，生活困難問(wèn)題要救助幫助解決。對(duì)法度之外、情理之中的問(wèn)題，要積極開展幫扶救助，解決實(shí)際困難。許多地方都已建立涉法涉訴信訪救助金制度，有效地化解了一大批疑難信訪案件，充分體現(xiàn)了黨和政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的親切關(guān)懷，取得了良好的政治、社會(huì)和法律效果。例如，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年湖北省財(cái)政預(yù)算涉法涉訴救助專項(xiàng)資金800萬(wàn)元，由省委政法委負(fù)責(zé)救助金的審核與劃撥，其中省公安廳在2010年共有76件信訪案件（其中有57件被省公安廳列為重點(diǎn)積案）獲得涉法涉訴救助金，獲批總金額達(dá)233.9萬(wàn)元。今后，各地應(yīng)分別在省市縣三級(jí)地方財(cái)政中嚴(yán)格落實(shí)涉法涉訴信訪救助金制度，進(jìn)一步加大涉法涉訴救助金的保障力度。還需指出的是，涉法涉訴信訪救助金的使用應(yīng)遵循?？顚Ｓ迷瓌t，即救助金只能用來(lái)推進(jìn)信訪工作，以實(shí)現(xiàn)停訪息訴的目的，而不是也不可能包攬解決法院判決執(zhí)行難的問(wèn)題。

第四，復(fù)雜疑難問(wèn)題要出診會(huì)診解決。對(duì)一些久訪不息的積案特別是進(jìn)京訪積案，要統(tǒng)一組織專家集中出診、研究會(huì)診，找準(zhǔn)癥結(jié)，有針對(duì)性地提出化解方案。必要時(shí)，可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、律師、記者及群眾代表參加，召開聽證會(huì)，提高解決問(wèn)題的透明度和公信力。

2.即使用經(jīng)濟(jì)方法解決問(wèn)題也須有法律依據(jù)

對(duì)于可以用涉法涉訴信訪救助金來(lái)解決問(wèn)題的信訪案件，在確定給予救助金的金額方面，必須要有法律上的依據(jù)。例如，對(duì)于交通事故損害賠償難以落實(shí)而導(dǎo)致當(dāng)事人上訪的案件，給予救助金的金額應(yīng)比照最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定以及各省（自治區(qū)、直轄市）頒布實(shí)施的道路交通事故損害賠償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。在此需強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于救助金的金額，尤其要注意防止有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)批示來(lái)隨意地確定，以免同事不同價(jià)引起上訪群眾相互攀比而促發(fā)新的上訪問(wèn)題。

困境之二：以進(jìn)京多少論英雄

如何化解進(jìn)京上訪是目前全國(guó)各地、各部門信訪工作中普遍存在的一個(gè)難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。由于各種原因和復(fù)雜情況的制約，部分信訪群眾進(jìn)京上訪，特別是重復(fù)進(jìn)京非正常訪、重大國(guó)事活動(dòng)大量進(jìn)京訪等問(wèn)題尚未得到有效解決。這嚴(yán)重困擾著各級(jí)黨委政府和基層部門，極大地分散了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)抓中心工作的精力，并已成為阻礙社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的絆腳石，成為制約信訪工作良性發(fā)展的瓶頸。

（一）進(jìn)京上訪的問(wèn)題根源

對(duì)于信訪群眾熱衷于進(jìn)京上訪的現(xiàn)象，究其根源，主要有以下幾個(gè)方面：

1.“信大官不信小官”、“信官不信法”的陳舊觀念根深蒂固

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的“青天意識(shí)”和“臣民意識(shí)”的文化積淀，形成了民眾唯上唯大、權(quán)大于法、迷信領(lǐng)導(dǎo)、迷信權(quán)力等思維定勢(shì)，普遍認(rèn)為官越大、級(jí)別越高，說(shuō)話越管用。因此，通過(guò)基層信訪途徑可解決的問(wèn)題，非得越級(jí)上訪，甚至進(jìn)京上訪“告御狀”。部分信訪群眾更偏激地認(rèn)為，上訪應(yīng)選擇有重大國(guó)事活動(dòng)的時(shí)機(jī)，這樣才能引起政府的重視。于是，每逢國(guó)家重大政治活動(dòng)期間，均成為擇機(jī)進(jìn)京上訪的集中時(shí)段。

2.領(lǐng)導(dǎo)接訪的媒體宣傳在客觀上助長(zhǎng)了進(jìn)京上訪之風(fēng)

從中央到地方都存在著領(lǐng)導(dǎo)接訪興師動(dòng)眾并且在新聞媒體進(jìn)行大力宣傳報(bào)道的現(xiàn)象，這種做法其實(shí)大可不必。因?yàn)?，?duì)領(lǐng)導(dǎo)接訪尤其是對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)接訪的大力宣傳報(bào)道會(huì)產(chǎn)生一種鼓勵(lì)上訪的暗示作用，在客觀上助長(zhǎng)了進(jìn)京上訪之風(fēng)。這種做法也有“作秀”之嫌，沒(méi)有真心實(shí)意地去解決群眾的實(shí)際問(wèn)題，也容易引發(fā)更多的信訪問(wèn)題。

3.基層領(lǐng)導(dǎo)接訪工作不力促使群眾越級(jí)進(jìn)京訪

有些領(lǐng)導(dǎo)和信訪干部存在官僚主義作風(fēng)，群眾工作水平低，且主觀武斷地認(rèn)為上訪群眾大多數(shù)是無(wú)理取鬧的，把上訪群眾尤其是赴京上訪的群眾視作“刁民”。他們對(duì)待群眾的來(lái)訪，態(tài)度生硬，方法簡(jiǎn)單，既沒(méi)有把法律政策解釋清楚，又不肯做深入的思想感情工作，如此，信訪群眾申訴的問(wèn)題根本得不到解決。于是，上訪群眾的思想情緒往往會(huì)陷入“不爭(zhēng)饅頭爭(zhēng)口氣”的誤區(qū)，非要找個(gè)地方討說(shuō)法，進(jìn)而促使上訪群眾越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪。

4.“以進(jìn)京多少論英雄”的通報(bào)制度致使進(jìn)京訪增多

為減輕首都的上訪壓力，上級(jí)機(jī)關(guān)建立了以進(jìn)京上訪人數(shù)的多少作為基層工作考評(píng)依據(jù)的信訪通報(bào)制度。這種“以進(jìn)京多少論英雄”的通報(bào)制度，負(fù)面效應(yīng)大，導(dǎo)致了進(jìn)京上訪數(shù)量的增多。由于上級(jí)機(jī)關(guān)將無(wú)理的重復(fù)進(jìn)京訪案件也包含在通報(bào)范圍之內(nèi)，于是一些進(jìn)京老訪戶利用這種通報(bào)制度，抱著持續(xù)給地方基層黨委政府施加壓力的態(tài)度，不僅反復(fù)進(jìn)京上訪，而且惡意串聯(lián)，在京滯留并重復(fù)進(jìn)行登記，蓄意破壞地方形象。因此，上述通報(bào)制度不僅增加了進(jìn)京上訪的數(shù)量，而且挫傷了地方基層黨委政府的積極性。

（二）解決問(wèn)題的路徑

1.完善現(xiàn)行的進(jìn)京上訪通報(bào)制度

上級(jí)機(jī)關(guān)為減輕首都的上訪壓力，制定以控制進(jìn)京訪作為基層工作考評(píng)指標(biāo)的考評(píng)機(jī)制是必要的，也是合理的，但是這種考評(píng)機(jī)制中的通報(bào)制度則存在不合理之處，亟須完善和改進(jìn)。其不合理的關(guān)鍵在于將那些無(wú)理的重復(fù)進(jìn)京訪也包含在通報(bào)范圍之內(nèi)。因此，完善現(xiàn)行的進(jìn)京上訪通報(bào)制度，首先應(yīng)當(dāng)改變通報(bào)的考評(píng)依據(jù)，即不應(yīng)簡(jiǎn)單地以進(jìn)京上訪人數(shù)的多少作為依據(jù)，而應(yīng)以接訪沒(méi)有解決問(wèn)題后進(jìn)京上訪的數(shù)量為依據(jù)，對(duì)于已經(jīng)解決問(wèn)題仍然進(jìn)京上訪的則不應(yīng)通報(bào)。如此，既能合理地區(qū)分和處理不同性質(zhì)的進(jìn)京訪案件，也可以避免挫傷地方基層黨委政府的積極性。

2.加強(qiáng)信訪工作的信息化建設(shè)

各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)信訪工作的信息化建設(shè)，建立重復(fù)進(jìn)京上訪、纏訪鬧訪人員信息庫(kù)。對(duì)于重復(fù)進(jìn)京上訪、纏訪鬧訪、惡意串聯(lián)“登記劃道”和“記賬”的上訪人應(yīng)“列入名單”，并及時(shí)通報(bào)各單位、各部門，對(duì)這類非正常上訪人將不予接訪，并嚴(yán)格依法處理。

3.推行“一只四不”制度

對(duì)于已經(jīng)解決問(wèn)題仍然進(jìn)京上訪、纏訪鬧訪的，可以借鑒湖北省公安廳已實(shí)行的“一只四不”制度。所謂“一只四不”制度，是指對(duì)于已經(jīng)簽訂停訪息訴協(xié)議、問(wèn)題已經(jīng)解決后仍就同一事由纏訪鬧訪的上訪人，實(shí)行“只登記，不受理、不交辦、不轉(zhuǎn)辦、不通報(bào)”制度，對(duì)其再不接訪。這一做法值得在各單位、各部門予以推廣。

困境之三：鬧得實(shí)惠

當(dāng)前，絕大多數(shù)上訪群眾都能依法按程序反映訴求；但也有少數(shù)人違法違規(guī)上訪，迷信“鬧得實(shí)惠”，抱著“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的心態(tài)，視法律為兒戲，動(dòng)輒打標(biāo)、呼口號(hào)、穿狀衣、靜坐、下跪、攔車，沖擊黨政機(jī)關(guān)，有的甚至用跳樓、自焚等極端行為威脅政府，嚴(yán)重?cái)_亂了當(dāng)?shù)卣５男旁L秩序和社會(huì)公共秩序。

（一）鬧得實(shí)惠的原因分析

1.少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)為息事寧人而隨意滿足無(wú)理要求

大多數(shù)違法鬧訪人往往帶有嚴(yán)重的主觀偏見，漫天要價(jià)，當(dāng)其要求無(wú)法滿足時(shí)就反復(fù)糾纏，甚至無(wú)理取鬧，擾亂社會(huì)公共秩序，對(duì)信訪資源造成了極大浪費(fèi)。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)同志從息事寧人的角度出發(fā)，為了盡快平息事態(tài)，常常拋開相關(guān)法律規(guī)定而隨意地、過(guò)高地滿足違法鬧訪人的無(wú)理要求。由于這種“法外開恩”的做法具有隨意性，所以各地解決同一類事件的結(jié)果就不盡相同。這使得信訪群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”，這就在客觀上助長(zhǎng)了“鬧得實(shí)惠”錯(cuò)誤心態(tài)的形成。

2.公安機(jī)關(guān)處置涉訪違法犯罪行為有難度

部分信訪人熱衷于越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪。公安機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)攸h委政府指派，派員赴省會(huì)、赴京開展穩(wěn)控工作。上訪人被采取強(qiáng)制措施接回后，往往將矛頭對(duì)準(zhǔn)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)。如此把社會(huì)矛盾引向公安機(jī)關(guān)，也是不妥的。實(shí)際上，公安機(jī)關(guān)處置涉訪違法犯罪行為是有難度的，主要表現(xiàn)為：

第一，處置涉訪違法犯罪行為在應(yīng)對(duì)輿論壓力上有難度。由于纏訪、鬧訪人的違法行為往往與其合理訴求相交織，公安機(jī)關(guān)在對(duì)其進(jìn)行處置時(shí)容易引起輿論關(guān)注，故而顧慮重重。一些地方公安機(jī)關(guān)視鬧訪人為麻煩制造者，一味姑息遷就，寧可容忍信訪人的違法行為也不愿惹來(lái)新的麻煩。

第二，處置涉訪違法犯罪行為在適用法律上有難度。處置鬧訪人違法犯罪行為的有關(guān)法律依據(jù)分散規(guī)定在《刑法》、《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》等多部法律法規(guī)中，且多屬缺乏可操作性的原則性規(guī)定。各地公安機(jī)關(guān)對(duì)于如何適用上述法律依據(jù)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，往往感到束手無(wú)策。

第三，處置涉訪違法犯罪行為在調(diào)查取證時(shí)有難度。很多違法鬧訪行為發(fā)生在異地，具有突發(fā)性，有關(guān)地方公安機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，而關(guān)于此類違法犯罪行為取證的異地警務(wù)協(xié)作機(jī)制還不完善，該違法犯罪行為在沒(méi)有直接證據(jù)的情況下無(wú)法得到有效處理。

（二）解決問(wèn)題的路徑

1.制定一批規(guī)范信訪秩序的規(guī)范性文件

解決“鬧得實(shí)惠”問(wèn)題的關(guān)鍵是規(guī)范信訪秩序。鑒于處置鬧訪人的違法行為在適用法律上有難度，故應(yīng)及時(shí)地制定頒布一批具有可操作性的規(guī)范性文件，來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范公安、司法機(jī)關(guān)依法處置涉訪違法犯罪行為。例如，2008年7月公安部印發(fā)的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》，2008年6月湖北省高級(jí)人民法院、省人民檢察院、省公安廳聯(lián)合制定發(fā)布的《關(guān)于依法處置進(jìn)京非正常上訪行為的意見》。上述規(guī)范性文件以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)為制定依據(jù)，為公安、司法機(jī)關(guān)依法打擊處理涉訪違法犯罪行為提供了具有可操作性的指南，各地公安、司法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。

2.加大信訪事項(xiàng)終結(jié)退出力度

依法處置是治標(biāo)，事要解決是治本。對(duì)于上訪群眾的訴求應(yīng)著力于問(wèn)題的解決，但是對(duì)于一些問(wèn)題已經(jīng)解決到位仍然無(wú)理上訪的案件，各地應(yīng)在履行公開聽證、公示、書面告知、當(dāng)面回訪、報(bào)備審查等程序基礎(chǔ)上，加大信訪事項(xiàng)終結(jié)退出力度。目前，很多省市部門均制定實(shí)施了《信訪事項(xiàng)終結(jié)辦法》、《信訪事項(xiàng)聽證辦法》等規(guī)范性文件，為信訪事項(xiàng)終結(jié)退出提供了依據(jù)。對(duì)于信訪人在其案件辦理終結(jié)并給予救助后仍然無(wú)理上訪的，則不能再退讓，絕不允許鬧得實(shí)惠，必須堅(jiān)決依法處理。

3.加強(qiáng)宣傳，樹立依法上訪的觀念

各地應(yīng)強(qiáng)化法制宣傳教育，靈活運(yùn)用涉法涉訴信訪典型案例，引導(dǎo)群眾正確理解法律，理性對(duì)待糾紛，樹立依法按程序反映訴求的正確觀念。同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)群眾充分認(rèn)識(shí)到“無(wú)理不能違法上訪，有理也不能違法上訪”。對(duì)于那些確實(shí)有理但通過(guò)鬧訪的方式尋求解決問(wèn)題的，要“先禮后兵”，在經(jīng)過(guò)法制教育和批評(píng)勸導(dǎo)后仍然違法纏訪、鬧訪的，要依法嚴(yán)肅處理。此外，對(duì)于一些非法代理上訪牟利的信訪專業(yè)戶，特別是幕后組織、煽動(dòng)、策劃群體性上訪事件的，要及時(shí)收集、固定證據(jù)，嚴(yán)格依法處理，讓違法者受到處罰，同時(shí)使上訪群眾受到教育，牢固樹立依法上訪的觀念。

困境之四：重查輕防

正確處理好查處和預(yù)防之間的關(guān)系，是解決信訪問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)系到信訪工作的基本原則和指導(dǎo)思想。各地區(qū)、各部門投入大量人力、物力、精力，真心實(shí)意地解決信訪問(wèn)題是必要的，但更重要的是把信訪問(wèn)題的防范工作做在前頭。

（一）信訪工作重查輕防的弊端

在信訪工作實(shí)踐中，很多地方和部門沒(méi)有處理好查處和預(yù)防二者之間的關(guān)系，其信訪工作的立足點(diǎn)并沒(méi)有放在預(yù)防上，即在防范上做得不夠，這導(dǎo)致了許多新的信訪問(wèn)題不斷出現(xiàn)，尤其是反映在涉法涉訴、城鎮(zhèn)房屋拆遷、土地征用、企業(yè)改制、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、軍隊(duì)退役人員、民辦教育、移民上訪等社會(huì)熱點(diǎn)領(lǐng)域。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，有些確實(shí)是執(zhí)法不公、司法腐敗所導(dǎo)致的，但是還有很多是由于民主科學(xué)決策不夠、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠或不當(dāng)?shù)阮A(yù)防不力方面的原因所致。如果不解決上述問(wèn)題根源，不在防范上下大工夫，那么信訪案件總量以及進(jìn)京訪、非正常訪的數(shù)量就不可能大量減少。

（二）解決問(wèn)題的路徑

1.樹立以防為主、查防結(jié)合的工作方針

要樹立以防為主、查防結(jié)合的信訪工作基本原則和指導(dǎo)思想。要把信訪工作的著力點(diǎn)放在防范上，千方百計(jì)預(yù)防信訪案件的發(fā)生。具體來(lái)說(shuō)，其著力點(diǎn)應(yīng)放在民主科學(xué)決策上，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，減少?zèng)Q策失誤。要積極探索，把信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估引入決策機(jī)制，在作決策、上項(xiàng)目（尤其是工程建設(shè)等重大項(xiàng)目）之前，不僅要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估，看要不要干；而且要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，看能不能干、什么時(shí)候干，如果容易引起大量上訪的就堅(jiān)決不能干。要防止在決策、審批等前端環(huán)節(jié)因工作不當(dāng)而產(chǎn)生社會(huì)矛盾，以進(jìn)一步鞏固和發(fā)展好安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)局面。

2.加強(qiáng)社會(huì)矛盾糾紛排查化解工作

要切實(shí)做好社會(huì)矛盾糾紛排查化解工作，進(jìn)一步加大基層接訪力度和密度，組織干部下基層，通過(guò)開門接訪、主動(dòng)約訪、帶案下訪和上門回訪，最大限度地吸引群眾就地、就近反映問(wèn)題，解決訴求。大力開展無(wú)上訪單位和小區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，千方百計(jì)地緩解矛盾、化解糾紛，努力把大量的矛盾糾紛化解在基層、解決在當(dāng)?shù)兀央[患消除在萌芽狀態(tài)。這就需要轉(zhuǎn)變信訪工作方式，變“等訪”為“下訪”、變“事后處理”為“事前預(yù)防”，變“堵截”為“疏導(dǎo)”，變“穩(wěn)控群眾”為“服務(wù)群眾”。

3.注重信訪問(wèn)題突出領(lǐng)域的源頭防范

在重要領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和重大會(huì)議期間，各級(jí)各地有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)制定敏感時(shí)期信訪工作預(yù)案，加強(qiáng)信訪問(wèn)題突出領(lǐng)域的源頭防范工作。應(yīng)緊緊盯住涉法涉訴、征地拆遷、勞動(dòng)保障等信訪問(wèn)題比較突出的重點(diǎn)領(lǐng)域，緊緊盯住部分軍隊(duì)退役人員、企業(yè)協(xié)解人員、原民辦教師等相對(duì)活躍群體，緊緊盯住關(guān)系民生和影響社會(huì)穩(wěn)定的一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，緊緊盯住已經(jīng)或揚(yáng)言越級(jí)非正常上訪、集體上訪、重復(fù)上訪人員，實(shí)行“一對(duì)一、多對(duì)一”的辦法，主動(dòng)跟進(jìn)勸導(dǎo)并及時(shí)化解矛盾。

4.大力暢通多元化的信訪渠道

首先，應(yīng)鼓勵(lì)和提倡群眾用來(lái)電、來(lái)信的方式進(jìn)行信訪，引導(dǎo)群眾走出輕“信訪”而重“走訪”的誤區(qū)。信訪工作部門要本著方便信訪人的原則，向社會(huì)公布信訪部門的通信地址、電話、接待時(shí)間、接待地點(diǎn)和查詢信訪事項(xiàng)處理的方式等相關(guān)事項(xiàng)；要采取多種方式，向信訪人宣傳與信訪工作的有關(guān)法律法規(guī)及信訪事項(xiàng)辦理程序等。信訪工作部門要確保民情、民意、民智的順暢上達(dá)，并為信訪群眾提出信訪事項(xiàng)、反映信訪問(wèn)題、查詢辦理情況等提供便利條件。其次，要探索和建立網(wǎng)上接訪渠道，方便信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)，以減少上訪的數(shù)量。網(wǎng)上信訪具有快捷、高效、成本低的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)引導(dǎo)群眾更多地利用網(wǎng)絡(luò)以電傳、電子郵件等新形式來(lái)表達(dá)信訪訴求。

困境之五：只查不獎(jiǎng)

近年來(lái)，各地區(qū)、各部門圍繞“事要解決”的目標(biāo)，相繼組織開展了結(jié)案不息訪，非正常訪和重信重訪等突出信訪問(wèn)題的集中化解工作，妥善解決了一大批重大、疑難、復(fù)雜的信訪問(wèn)題。例如，湖北省公安廳2008年開始連續(xù)三年開展“疑難百案攻堅(jiān)活動(dòng)”，2010年還開展了“信訪積案化解沖刺年活動(dòng)”。通過(guò)這些活動(dòng)查處解決了一大批疑難信訪案件，據(jù)統(tǒng)計(jì)，其數(shù)量多達(dá)3000多起。然而，當(dāng)前的信訪工作，一方面在疑難攻堅(jiān)上取得了可喜的成績(jī)，另一方面卻存在著“只查不獎(jiǎng)”的隱憂。

（一）信訪工作只查不獎(jiǎng)的隱憂

在實(shí)踐中，對(duì)于查處和解決疑難信訪問(wèn)題，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)得多，掛牌督辦得多，但對(duì)于解決信訪問(wèn)題的有功人員卻獎(jiǎng)勵(lì)得少。以公安工作為例，各級(jí)公安機(jī)關(guān)普遍存在著對(duì)偵破案件、治安管理和隊(duì)伍建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)偏高，而對(duì)信訪工作獎(jiǎng)勵(lì)則相對(duì)偏低的情況。這使得一大批用心、用功、用情去解決疑難信訪問(wèn)題的干部沒(méi)有榮譽(yù)感，挫傷了其工作的積極性，從而成為阻礙信訪工作良性發(fā)展的隱憂。這種現(xiàn)象就其實(shí)質(zhì)而言是尚未形成查處疑難信訪案件也是政績(jī)的觀念。當(dāng)前切實(shí)做好信訪工作，尤其是有效化解疑難信訪問(wèn)題，不僅是黨和政府做好群眾工作的必要手段，而且也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要方式。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)牢固樹立查處疑難信訪案件也是政績(jī)的理念。

（二）解決問(wèn)題的路徑

1.健全信訪工作與政績(jī)掛鉤制度

樹立查處疑難信訪案件也是政績(jī)的理念，首先要提高信訪工作的地位，必須把干部提升及評(píng)先評(píng)優(yōu)工作與信訪工作實(shí)績(jī)相掛鉤。還是以公安機(jī)關(guān)為例，要把信訪工作的獎(jiǎng)懲與公安機(jī)關(guān)的其他業(yè)務(wù)工作配套同步，與偵查破案、治安管理和隊(duì)伍建設(shè)等工作同獎(jiǎng)同罰。在此基礎(chǔ)上，建立干部民警解決信訪問(wèn)題尤其是查處疑難信訪案件的工作檔案，并作為干部民警評(píng)先、晉職、晉銜的參考依據(jù)。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部營(yíng)造“接訪比服務(wù)、息訪比成績(jī)”的良好工作氛圍。其次，還應(yīng)實(shí)行信訪部門交流輪崗機(jī)制，把信訪部門作為培養(yǎng)和鍛煉干部的重要崗位，將擬提拔的后備干部安排到信訪部門鍛煉提高，以增強(qiáng)他們的群眾觀念，培養(yǎng)他們處理復(fù)雜問(wèn)題的能力。對(duì)于信訪干部應(yīng)在晉職晉級(jí)方面予以政策上的傾斜。

2.完善查處疑難信訪案件獎(jiǎng)勵(lì)制度

中國(guó)古代的法觀念表現(xiàn)為天理、人情和國(guó)法三者的統(tǒng)一。合乎天理、順應(yīng)人情不僅成為理想國(guó)法的內(nèi)在要求，還因能夠彌補(bǔ)國(guó)法的非自治性而成為解決社會(huì)糾紛的依據(jù)。在現(xiàn)代中國(guó)，要做好信訪工作，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，同樣應(yīng)把握好情、理、法三個(gè)要點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，解決信訪問(wèn)題的基本方法就是情、理、法三者的有機(jī)結(jié)合，若能真正做到言之以法、動(dòng)之以情、曉之以理，則任何信訪難題都可迎刃而解。在實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部和信訪工作人員對(duì)于疑難信訪案件的妥善解決正反映了其將情、理、法三者有機(jī)結(jié)合的能力和水平。因此，對(duì)于查處疑難信訪案件有功的同志要及時(shí)地予以晉升提拔或記功表彰；同時(shí)，應(yīng)普遍建立信訪工作專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)于穩(wěn)控、查辦、化解信訪案件有功的單位和個(gè)人予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

困境之六：信訪受理相互推諉

現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)體系龐雜繁多，歸口不一，從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院以及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，名稱也各不一樣。由于各信訪機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力運(yùn)行方式也都有較大的差異，導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)之間信息不能共享，形成了信訪受理上的模糊區(qū)。實(shí)踐中，不少信訪機(jī)構(gòu)在接受上訪投訴時(shí)相互推諉，規(guī)避信訪受理職責(zé)，“踢皮球”的現(xiàn)象屢見不鮮。這既增加了群眾的信訪難度，又產(chǎn)生了許多新的信訪問(wèn)題。

（一）信訪受理相互推諉的緣由

1.信訪工作者的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)引發(fā)相互推諉問(wèn)題

有些信訪部門的工作人員對(duì)那些社會(huì)關(guān)注度高、敏感性強(qiáng)，容易成為輿論話題，容易引發(fā)群體性事件的信訪事項(xiàng)，往往基于“怕引火上身”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，為了避免承擔(dān)責(zé)任，索性就不予受理，千方百計(jì)往外推。這不但不能及時(shí)化解矛盾糾紛、消除不穩(wěn)定因素，反而會(huì)引發(fā)更嚴(yán)重的信訪問(wèn)題。

2.信訪人自身的上訪行為引發(fā)相互推諉問(wèn)題

信訪人自身的上訪行為引發(fā)信訪機(jī)構(gòu)之間相互推諉的問(wèn)題，主要是指以下兩種情況：第一，信訪人基于一個(gè)訴求同時(shí)向多個(gè)機(jī)關(guān)、部門上訪的“多頭上訪”；第二，信訪人一人確實(shí)有多個(gè)訴求且涉及多個(gè)機(jī)關(guān)、部門，而同時(shí)向多個(gè)機(jī)關(guān)、部門上訪。對(duì)于上述兩種情況，接受上訪的信訪機(jī)構(gòu)往往以本機(jī)關(guān)、部門沒(méi)有管轄權(quán)為由拒絕辦理，從而出現(xiàn)相互推諉的“踢皮球”現(xiàn)象。

（二）解決問(wèn)題的路徑

1.樹立大局意識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則

有效解決信訪受理的相互推諉問(wèn)題，首先要求各級(jí)機(jī)關(guān)、部門的領(lǐng)導(dǎo)及信訪工作人員必須牢固樹立大局意識(shí)和“一盤棋”思想。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)2005年國(guó)務(wù)院《信訪條例》明確規(guī)定的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，把受理和處置信訪事項(xiàng)的職責(zé)落實(shí)到各級(jí)、各地的具體部門和單位，落實(shí)到具體的責(zé)任人，以防止各級(jí)、各地信訪機(jī)構(gòu)之間在受理信訪案件上互相推諉和塞責(zé)。對(duì)于那些違反上述原則，在受理處置信訪問(wèn)題上相互推諉、塞責(zé)的信訪工作人員，應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門追究相關(guān)責(zé)任。

2.加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，健全信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制

各級(jí)、各地信訪機(jī)構(gòu)既應(yīng)各司其職、各負(fù)其責(zé)，又應(yīng)加強(qiáng)配合、密切協(xié)作、互相溝通，建立健全信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成解決信訪問(wèn)題的整體合力。

第一，上下級(jí)機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)密切配合，努力減少越級(jí)上訪，共同做好信訪工作。對(duì)于群眾越級(jí)上訪的，上級(jí)機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)要認(rèn)真接訪，依據(jù)法律政策作出明確處置意見，而不能沒(méi)有“說(shuō)法”，不能僅僅是簡(jiǎn)單地通知下級(jí)機(jī)關(guān)把信訪人領(lǐng)回當(dāng)?shù)囟耸隆?/p>

第二，對(duì)于涉及多個(gè)機(jī)關(guān)、部門的疑難信訪案件，應(yīng)建立健全聯(lián)合辦案工作機(jī)制。各機(jī)關(guān)、部門的信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)密切配合，共同研究，實(shí)事求是地提出解決問(wèn)題的一攬子意見和建議，以促進(jìn)疑難信訪問(wèn)題的及時(shí)解決。

第三，互相溝通，加強(qiáng)信息交流。目前，立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各自設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪事項(xiàng)時(shí)基本處于“隔離”狀態(tài)。由于相互聯(lián)系、信息傳遞不夠，導(dǎo)致在接處同一件信訪事項(xiàng)上經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)勞動(dòng)。因此，必須加快信訪工作的信息化建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)涉訪信息共享，防止重復(fù)登記、重復(fù)交辦、多頭交辦，以提高信訪工作的效率。

[1]專題報(bào)道：一、透視“非正常息訪”之亂；二、變了味的“息訪”；三、“非正常息訪”的背后；四、靠什么換來(lái)穩(wěn)定[J].半月談,2009(12)．

[2]山東警察學(xué)院課題組.公安信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)研究[J].四川警察學(xué)院學(xué)報(bào),2008(3)．

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