呂小川

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

引言

據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計(jì)，2012年全國(guó)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)共檢查出入境交通運(yùn)輸工具2504.88萬輛（架、列、艘）次，同比增長(zhǎng)0.82%。[1]與1978改革開放之初的不足10萬輛[2]（艘、架、列）次相比，增長(zhǎng)了200多倍。與連續(xù)高速增長(zhǎng)的出入境交通運(yùn)輸工具數(shù)量相對(duì)應(yīng)，在出入境管理工作中既要確保口岸安全又要提高通關(guān)效率的壓力也隨之增大。面對(duì)出入境交通運(yùn)輸工具多、成分雜、審查時(shí)間短、核實(shí)信息困難、警力資源不足等方面的難題，不少法學(xué)理論工作者都努力地在現(xiàn)行法律中尋找解決問題的方法，[3]筆者也試圖從法律制度研究中發(fā)現(xiàn)問題并找到解決問題的答案。

一、交通運(yùn)輸工具的檢查權(quán)責(zé)不明晰

在我國(guó)，口岸聯(lián)檢單位有邊檢機(jī)關(guān)、海關(guān)和衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)。每個(gè)部門都有相關(guān)法規(guī)規(guī)定了各自實(shí)施交通運(yùn)輸工具檢查權(quán)的具體內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》（以下簡(jiǎn)稱為《邊檢條例》）第16條規(guī)定“出境、入境的交通運(yùn)輸工具離、抵口岸時(shí)，必須接受邊防檢查。”《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》（以下簡(jiǎn)稱為《海關(guān)法》）第2條規(guī)定“中華人民共和國(guó)海關(guān)是國(guó)家的進(jìn)出關(guān)境（以下簡(jiǎn)稱進(jìn)出境）監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。海關(guān)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)，監(jiān)管出入境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品（以下簡(jiǎn)稱進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品），征收關(guān)稅和其他稅、費(fèi)；查緝走私；并編制海關(guān)統(tǒng)計(jì)和辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)?！薄吨腥A人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》（以下簡(jiǎn)稱為《國(guó)檢法》）第4條規(guī)定“入境、出境的人員、交通工具、運(yùn)輸設(shè)備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品，都應(yīng)當(dāng)接受檢疫，經(jīng)國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可，方準(zhǔn)入境或者出境。具體辦法由本法實(shí)施細(xì)則規(guī)定?！?/p>

實(shí)際工作中，在個(gè)別口岸會(huì)因重復(fù)檢查造成聯(lián)檢單位爭(zhēng)奪交通運(yùn)輸工具載運(yùn)貨物和旅客行李物品的檢查權(quán)，阻礙其他機(jī)關(guān)實(shí)施交通運(yùn)輸工具檢查的情況發(fā)生。筆者認(rèn)為，問題產(chǎn)生的原因是因?yàn)閷?duì)三個(gè)聯(lián)檢單位檢查目的不明確造成的。邊檢機(jī)關(guān)對(duì)出入境交通運(yùn)輸工具的檢查目的是確保交通工具沒有載運(yùn)非法出入境人員及槍支彈藥、反動(dòng)宣傳品等違禁物品，維護(hù)國(guó)家安全利益?！皣?guó)家設(shè)立海關(guān)，基本目的是為了維護(hù)本國(guó)的主權(quán)和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的利益，代表國(guó)家行使主權(quán)，執(zhí)行國(guó)家的對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策，禁止侵害國(guó)家利益的貨物、物品進(jìn)出境，保護(hù)國(guó)家的財(cái)政收入?！盵4]海關(guān)檢查主要維護(hù)的是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。而實(shí)施國(guó)境衛(wèi)生檢疫是為了防止傳染病由國(guó)外傳入或者由國(guó)內(nèi)傳出，維護(hù)的是國(guó)家衛(wèi)生安全利益。各個(gè)機(jī)關(guān)的檢查目的不同，且專業(yè)性強(qiáng)不能互相替代，有各自實(shí)施檢查的必要。從法理上來講，位階較高的法律規(guī)定了海關(guān)和出入境檢驗(yàn)檢疫部門實(shí)施交通工具檢查并不排斥邊檢條例賦予邊檢機(jī)關(guān)的檢查權(quán)；在法律適用上，上位法優(yōu)于下位法是指相關(guān)條文發(fā)生沖突的時(shí)候；邊檢機(jī)關(guān)實(shí)施的交通運(yùn)輸工具檢查并不阻礙海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)實(shí)施檢查。如果沒有行政管轄方面的沖突，也就涉及不到優(yōu)先適用的問題。所以，從法律層面來說，邊檢機(jī)關(guān)實(shí)施的交通運(yùn)輸工具檢查是有充分法律依據(jù)的。2013年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)出入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱為《出入境法》）第6條明確規(guī)定了出境入境人員和交通運(yùn)輸工具應(yīng)當(dāng)接受出境入境邊防檢查，法律位階的問題也就迎刃而解。

雖然各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間在檢查權(quán)上不應(yīng)存在沖突，但是這種重復(fù)檢查卻會(huì)給出入境人員造成很大的麻煩，不利于出入境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問題需要國(guó)家口岸管理辦公室站在國(guó)家利益的角度統(tǒng)籌安排，研究提出各類對(duì)外開放口岸的整體規(guī)劃及口岸規(guī)范的具體措施并組織實(shí)施，根據(jù)國(guó)務(wù)院的總體需求，組織協(xié)調(diào)口岸通關(guān)中各有關(guān)部門的工作關(guān)系，避免部門利益之爭(zhēng)造成的種種弊端。

二、交通運(yùn)輸工具信息申報(bào)主體不明確

《邊檢條例》第17條第1款規(guī)定，“交通運(yùn)輸工具的負(fù)責(zé)人或者有關(guān)交通運(yùn)輸部門，應(yīng)當(dāng)事先將出境、入境的船舶、航空器、火車離抵口岸的時(shí)間、停留地點(diǎn)和載運(yùn)人員、貨物情況等信息向有關(guān)的邊防檢查站報(bào)告?！卑凑铡?中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例>條文釋義》的觀點(diǎn)，“交通運(yùn)輸工具的負(fù)責(zé)人或者有關(guān)的交通運(yùn)輸部門負(fù)有預(yù)報(bào)的責(zé)任。預(yù)報(bào)的內(nèi)容為抵離時(shí)間、停留地點(diǎn)和載運(yùn)人員、貨物等情況。不同的交通運(yùn)輸工具有不同的預(yù)報(bào)方式。

船舶預(yù)報(bào)：國(guó)際航行船舶的船方或其代理人，應(yīng)當(dāng)在船舶預(yù)計(jì)抵達(dá)口岸24小時(shí)前，將抵達(dá)時(shí)間、停泊地點(diǎn)、靠泊移泊計(jì)劃及船員、旅客的有關(guān)情況報(bào)告邊防檢查站。其他特殊的出入境船舶的入出境預(yù)報(bào)，一般由船方或其代理人通知邊防檢查站，有的還要提前通報(bào)公安部邊防局。

飛機(jī)預(yù)報(bào)：航空公司將通過國(guó)際航空電訊協(xié)會(huì)SITA①Society International De Telecommunication Aeronautiques，縮寫為SITA。網(wǎng)絡(luò)將預(yù)報(bào)信息發(fā)送至：PEKKN1E，或通過國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)將預(yù)報(bào)信息發(fā)送至http://adapis.travelsky.com/。中航信公司②公安部出入境管理局指定中國(guó)民航信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱中航信公司）為航空公司通過SITA網(wǎng)絡(luò)或互聯(lián)網(wǎng)發(fā)送國(guó)際航班載運(yùn)人員信息的數(shù)據(jù)接收、存儲(chǔ)和管理聯(lián)系單位。接收航空公司預(yù)報(bào)的信息后，將預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)傳送至相關(guān)口岸。

火車預(yù)報(bào)：如運(yùn)載貨物的火車按確定的時(shí)刻、路線和編組等計(jì)劃行駛，可不做預(yù)報(bào)；如有變更，須事先報(bào)告邊防檢查站。客運(yùn)列車均由鐵路調(diào)度部門負(fù)責(zé)提前預(yù)報(bào)。其中，船舶申報(bào)主體較為明確。但民航調(diào)度部門和代理人之間并不是利益共同體，如果沒有申報(bào)，雙方容易出現(xiàn)互相推諉的情況。目前《出入境法》已經(jīng)由中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過。在與之配套的《邊檢條例》的修改中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作實(shí)際情況，考慮到必要性與可行性，對(duì)于申報(bào)主體做出明確的規(guī)定。

三、《邊檢條例》對(duì)于不申報(bào)交通工具出入境情形的處罰缺位

《邊檢條例》第17條規(guī)定交通運(yùn)輸工具的負(fù)責(zé)人或者有關(guān)交通運(yùn)輸部門，應(yīng)當(dāng)事先將出境、入境的船舶、航空器、火車離抵口岸的時(shí)間、停留地點(diǎn)和載運(yùn)人員、貨物情況，向有關(guān)的邊防檢查站報(bào)告。也就是說《邊檢條例》第17條明確規(guī)定了交通運(yùn)輸工具的負(fù)責(zé)人或者有關(guān)交通運(yùn)輸部門有義務(wù)提前將離、抵口岸的時(shí)間向邊檢站報(bào)告。

但《邊檢條例》第37條第2項(xiàng)規(guī)定 ：未按照規(guī)定向邊防檢查站申報(bào)員工、旅客和貨物情況的，或者拒絕協(xié)助檢查的，可以對(duì)交通運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人給予警告并處500元以上5000元以下的罰款。這其中并未包括對(duì)于不申報(bào)離抵口岸時(shí)間或者時(shí)間變更以后不及時(shí)通知邊檢站的行為的處罰。所以，現(xiàn)行條例只規(guī)定了義務(wù)，卻沒有規(guī)定了違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這種處罰規(guī)定的缺位，直接導(dǎo)致了申報(bào)入境時(shí)間落實(shí)情況比較差，很多邊檢站不能及時(shí)得到交通工具抵達(dá)口岸時(shí)間和時(shí)間變更的信息。

據(jù)抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，空港中規(guī)模較大的邊檢站，如青島機(jī)場(chǎng)邊檢站、上海機(jī)場(chǎng)邊檢站等都有和民航系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，可以及時(shí)自主查詢航班時(shí)刻信息。但規(guī)模較小的空港站，一般都是派檢查員到民航部門或航空公司代理處了解航班抵達(dá)口岸的時(shí)間，相當(dāng)于邊檢站代替交通運(yùn)輸工具部門履行了法定的申報(bào)義務(wù)，而交通運(yùn)輸工具部門則逃避了應(yīng)盡的申報(bào)職責(zé)。

鐵路口岸中各站差異也比較大，在綏芬河鐵路口岸，有火車站通知邊檢站列車入境時(shí)間的程序規(guī)定，而在滿洲里邊檢站鐵路口岸就沒有這樣的程序規(guī)定，檢查員只有靠目力觀察列車，友誼關(guān)邊檢站憑祥鐵路口岸在邊境線0公里處設(shè)立的哨所負(fù)責(zé)觀察外國(guó)列車，向邊檢站報(bào)告。

在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)出入境管理環(huán)節(jié)中能否得到時(shí)刻信息預(yù)報(bào)，主要取決于邊檢站的協(xié)調(diào)溝通能力。及時(shí)知悉交通工具離抵口岸時(shí)間，尤其是入境時(shí)間，對(duì)于邊檢工作具有較為重要的意義。

首先，按規(guī)定申報(bào)入境時(shí)間是落實(shí)《邊檢條例》第19條的前提和保障。第19條規(guī)定，出境、入境的交通運(yùn)輸工具在中國(guó)境內(nèi)必須按照規(guī)定的路線、航線行駛。外國(guó)船舶未經(jīng)許可不得在非對(duì)外開放的港口?？?。

出境的交通運(yùn)輸工具自出境檢查后到出境前，入境的交通運(yùn)輸工具自入境后到入境檢查前，未經(jīng)邊防檢查站許可，不得上下人員、裝卸物品。如果邊檢站連入境時(shí)間都不知道，很有可能交通運(yùn)輸工具抵達(dá)口岸以后再派人檢查監(jiān)護(hù)，這中間就存在一個(gè)時(shí)間差，在檢查員到達(dá)交通工具之前，如果交通運(yùn)輸工具未按照規(guī)定的路線、航線行駛，或者發(fā)生上下人員和裝卸物品的情況，檢查員無從知曉。

另一方面，掌握入境時(shí)間信息對(duì)于邊檢站的勤務(wù)部門十分關(guān)鍵，尤其晚點(diǎn)信息更為重要?，F(xiàn)在一線檢查員承擔(dān)的壓力很大，如果能夠及時(shí)獲取晚點(diǎn)入境信息，檢查站就可以及時(shí)調(diào)整檢查員休息時(shí)間，以更加飽滿的精神狀態(tài)履行出入境交通運(yùn)輸工具邊防檢查職責(zé)。

[1]公安部出入境管理局.2012年出入境人員和交通運(yùn)輸工具數(shù)量同比穩(wěn)步增長(zhǎng)[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84 196/3612366.html,2013-03-10．

[2]公安部推出公民出境免填登記卡等十二項(xiàng)邊檢措施[EB/OL].h ttp://www.gov.cn/gzdt/2007-09/18/content_753670.htm,2013-0 3-10.

[3]司法格言[J].山東審判,2009(1).

[4]卞耀武.中華人民共和國(guó)海關(guān)法釋義[M].北京:法律出版社,2001:36.