郗 波，楊利鋒

(1.陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，陜西 西安 710064;2.長安大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710064)

教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，是社會和諧的重要前提，受到全社會的普遍關(guān)注。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提高，教育的外部環(huán)境和硬件條件有了明顯改善，良好的高等教育成為人們的普遍追求。在這一大背景下，教育公平成為一個突出的社會問題，也是人們爭論的焦點問題。尤其是在我國西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后的條件下，西部高校的財政困難成為制約西部高校發(fā)展的關(guān)鍵因素。解決西部高校財政困難，實現(xiàn)東西部教育公平，是亟待解決的社會問題。

一、構(gòu)建兼顧公平效率的高等教育投資機制

西部地區(qū)教育落后的主要原因是教育經(jīng)費短缺、政府資金投入不足，加大對教育的投入是解決此問題的前提。而要解決教育發(fā)展與教育經(jīng)費不足的矛盾，加大國家財政教育投入力度的同時，創(chuàng)新教育融資體制，有效調(diào)動國內(nèi)外一切皆有可能利用的資金是解決教育經(jīng)費不足這一問題的有效手段。

(一)加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度

教育是事關(guān)民生的社會公益事業(yè)，教育資金的投入是政府的一項重要財政開支，合理科學(xué)的制度是資金投入和使用的保障。近些年來，盡管教育經(jīng)費投入總量不斷增加，但從整體上來說，尤其是西部高校，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后導(dǎo)致高等教育投入的不足，直接影響我國高等教育地區(qū)發(fā)展的不平衡。由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度快、水平高，西部地區(qū)發(fā)展速度慢、水平低的發(fā)展態(tài)勢。東部特別是東南沿海地區(qū)在改革開放的30年間，率先實現(xiàn)了經(jīng)濟的騰飛，是我國經(jīng)濟發(fā)展最具活力的地區(qū)。這些省市區(qū)域經(jīng)濟大力發(fā)展，有了較為充足的財力投入發(fā)展高等教育。我國的中西部地區(qū)，由于多種因素的制約，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，難以保證對高等教育的充足投入。因此，與東部地區(qū)各級各類教育相比，中西部地區(qū)無論是高等教育、中等教育、還是基礎(chǔ)教育的投入都存在著較大的差距，而教育投入不足是導(dǎo)致教育不公平的一個極為重要的因素。政府作為維護和促進教育公平的主體，應(yīng)主動擔當起維護教育公平的重任。財政轉(zhuǎn)移支付歷來是世界各國用于縮小地區(qū)差距的一項重要手段，即從發(fā)達省區(qū)汲取財政資源向落后省區(qū)轉(zhuǎn)移。因此，政府要轉(zhuǎn)變自身在教育發(fā)展中的職能，重建財政分配體制，承擔起支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展高等教育的財政責任，努力克服人為地制造的差距和擴大的不公平[1]。在實現(xiàn)教育支出占GDP的4%的基礎(chǔ)上，從法律和制度上保障每年在財政預(yù)算上優(yōu)先支出，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對西部地區(qū)高等教育的扶持力度，在我國經(jīng)濟、教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)實條件下，重新分配資源，縮小貧富差距，促進西部地區(qū)的教育和諧發(fā)展。

(二)加大地方政府對高等教育的投入

在加大中央政府對西部高等教育經(jīng)費投入的同時，保障地方政府對教育的投入也是促進教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素。我國高等教育管理是中央和省級政府分級管理，以省級政府管理為主的體制模式，高等教育經(jīng)費來源的主渠道是中央和地方財政撥款。由于東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同及高等教育理念的差異，東西部高校資金投入出現(xiàn)了兩極分化的趨勢，西部地區(qū)明顯投入不足、經(jīng)費短缺。作為準社會公共產(chǎn)品的高等教育，遵循誰舉辦、誰投資、誰受益的原則[2]。因此，保障高等教育經(jīng)費的投入，是地方政府義不容辭的職責。西部省區(qū)由于經(jīng)濟欠發(fā)達，對高等教育的經(jīng)費投入不能完全落實，需要西部地區(qū)各級政府牢固樹立教育投資是重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性投資的意識，依法落實教育投入，逐步提高地方財政性教育經(jīng)費投入，真正做到《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費的“三個增長”，逐步提高財政性教育經(jīng)費占本省區(qū)財政收入的比例。[3]

二、促進西部高等教育投資來源的多元化

西部地區(qū)高等教育的發(fā)展，僅靠中央和地方財政的投入是難以實現(xiàn)的，需要更多經(jīng)費加強加快西部高等教育的發(fā)展步伐。除擴大投資、提高資金利用率，還需增強自身的市場化能力，積極改革辦學(xué)體制，采取切實可行的措施吸引和鼓勵社會力量投資辦學(xué)，建立起多元化的投資、融資保障機制，廣泛吸納社會資金，促進高等教育均衡發(fā)展。

(一)制定優(yōu)惠政策引導(dǎo)社會力量投資西部地區(qū)高校

對于西部高校來說，要破除發(fā)展的瓶頸，制定優(yōu)惠政策鼓勵和支持社會力量以多種形式投資、融資教育，是解決西部地區(qū)財政困難的有效途徑之一。在政府擴大教育投資、提高投資效率基礎(chǔ)上，以創(chuàng)新型思維改革辦學(xué)體制，以政策和制度的保證鼓勵和引導(dǎo)全民以各種形式投資辦學(xué)，調(diào)動社會力量參與辦學(xué)的積極性和主動性，鼓勵社會團體、民間組織、企業(yè)法人以及個人等以多種形式、多種渠道在西部捐資助學(xué)、投資辦學(xué)，并在稅收上給予優(yōu)惠政策保障，以促進辦學(xué)主體、教育經(jīng)費投入的多元化。與此同時，各種機構(gòu)或組織在投資過程中獲得學(xué)校教育服務(wù)、技術(shù)支持和經(jīng)濟回報，也能提高投資者的積極性和主動性。各種社會力量投入資金參與教育的發(fā)展和運行，解決了學(xué)校教育經(jīng)費短缺的困難，而且投資結(jié)構(gòu)更加趨于合理，投資渠道大為拓寬，投資量也顯著增加。同時，社會力量投資辦學(xué)也促使和監(jiān)督學(xué)校在資金籌措、使用上更加趨于合理，內(nèi)部管理更為規(guī)范，教育質(zhì)量不斷加強，為高校培養(yǎng)出更多高素質(zhì)的人才，產(chǎn)出更多高質(zhì)量的科研成果和咨詢服務(wù)提供了資金保障。

(二)建立和完善多渠道的高等教育經(jīng)費籌措保障機制

建立和完善多渠道的高等教育經(jīng)費籌措保障機制，首先要拓寬思路，制定靈活可行的金融政策，將現(xiàn)有社會投融資體系運用到教育系統(tǒng)，以擴大教育經(jīng)費的來源。國家在財政政策上向西部尤其是西部教育領(lǐng)域有所側(cè)重，如在西部地區(qū)，發(fā)行由政府財政擔保的教育債券，發(fā)行西部地區(qū)教育彩票，或進入證券市場，這些舉措是籌集和回流資金、擴大投入資金來源、增強教育自身的盈利能力和經(jīng)濟效益的有效手段和有益補充。此類籌資可以在西部辦學(xué)條件較好的重點高校進行試點，像國有企業(yè)轉(zhuǎn)制一樣，選取資金相對雄厚、辦學(xué)條件較好、科研水平高的重點高校直接發(fā)行上市股票，將后勤服務(wù)從學(xué)校中剝離出來，把學(xué)?，F(xiàn)有的有形無形的各種資產(chǎn)進行評估后折股形成國有股，還可聯(lián)合其它發(fā)起人形成法人股，通過公開發(fā)行股票向社會公眾籌集資金。

建立和完善多渠道的高等教育經(jīng)費籌措保障機制要充分利用資本市場，發(fā)揮其強有力的籌措資金的功能，通過建立產(chǎn)業(yè)投資基金的途徑，從資金上為高校教學(xué)科研的轉(zhuǎn)化和開發(fā)提供支持。西部許多高校有各自發(fā)展的特色和專業(yè)優(yōu)勢，尤其是結(jié)合西部地區(qū)特點的發(fā)展，每年有大量具有服務(wù)社會功能的科研成果問世，但科技成果要轉(zhuǎn)化成具有市場價值的商品并形成規(guī)模效益成本高、風(fēng)險大，現(xiàn)行的傳統(tǒng)財政資金和銀行信貸模式難以承擔以此帶來的巨大風(fēng)險而顯有支持。建立產(chǎn)業(yè)投資基金是解決這一困境的一種選擇。產(chǎn)業(yè)投資基金是指對特定產(chǎn)業(yè)(通常為高科技產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè))有投資意愿的特定投資者以追求長期收益為目標，為企業(yè)提供直接的權(quán)益性資本支持的組織化資本集合投資形態(tài)。[4]通過產(chǎn)業(yè)投資基金，可以為高校的研究和開發(fā)持續(xù)提供資金支持，不斷加強高校的創(chuàng)新能力。對于我國資本市場而言，由于尚處于發(fā)展初期，投資者對投資專業(yè)知識不熟悉，對投資信息無法做到充分了解，投資的專業(yè)經(jīng)驗缺乏，資本規(guī)模有限。而產(chǎn)業(yè)投資基金的投資專家，不僅善于投資及資本運營管理，而且通曉科研開發(fā)，可以將各種分散的資金集中起來統(tǒng)籌規(guī)劃進行投資，科學(xué)利用多樣的投資組合來降低風(fēng)險，保證投資者利益的同時，高校的研究和開發(fā)也能獲得連續(xù)的資金支持，科技成果轉(zhuǎn)化也有了資金保障。此外，發(fā)展高?？萍硷L(fēng)險投資也是高?；I措經(jīng)費的一種選擇，成立高等教育產(chǎn)業(yè)風(fēng)險投資基金，改現(xiàn)行的貼息貸款進行高?？茖W(xué)技術(shù)產(chǎn)品項目投資為基金投資，風(fēng)險投資資金轉(zhuǎn)換成公司資本，這種轉(zhuǎn)換有利用于企業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)期和建設(shè)期降低資產(chǎn)負債率和利息支出?？萍汲晒D(zhuǎn)化成產(chǎn)品后進入市場，創(chuàng)造出的經(jīng)營業(yè)績按照一定的投資比例給予利潤分享，所投入的資金取得基金回報，投資者的投入得到增值，學(xué)?？蒲虚_發(fā)的資金也進一步增加，西部高?？萍籍a(chǎn)業(yè)發(fā)展也能良性循環(huán)，不斷發(fā)展壯大。

(三)建立特色鮮明的西部高等教育特區(qū)

建立特色鮮明的西部高等教育特區(qū)，也是促進西部高等教育投資來源多元化的途徑之一。近年來隨著國際化水平的日益提高，中國教育市場受到國外大學(xué)及其他教育機構(gòu)密切關(guān)注，他們采取多種方式、多種途徑招收中國學(xué)生。國內(nèi)各大城市教育留學(xué)機構(gòu)、留學(xué)咨詢、招生宣傳隨處可見，吸引越來越多的學(xué)生出國留學(xué)，而且近幾年呈現(xiàn)低齡化的發(fā)展趨勢，不僅造成人才的大量外流，也造成資源的大量外流。因此，鼓勵和吸引外資或采取與外資配套投入的國內(nèi)資金合資的形式傾入西部，創(chuàng)辦大學(xué)或?qū)W院，以獲得更多經(jīng)費支持。這種方式解決的不僅僅是資金問題，還可以引進國外先進的教育理念、先進的管理經(jīng)驗、先進的科學(xué)技術(shù)支持，對西部地區(qū)教育的改善和提高具有重要的意義。

三、有效解決西部高校的財政困難

分析中國高等教育發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，呈現(xiàn)出東高西低態(tài)勢，東部比較發(fā)達，中部欠發(fā)達，越往西部地區(qū)高等教育越為落后，而且這種差距還在不斷拉大，造成這種局面最直接的原因是教育投入不足引起的財政困難，而巨額的貸款資金成為西部地區(qū)高校沉重的負擔，所造成的債務(wù)危機使西部高校的財政困難問題更為突出。

(一) 優(yōu)先化解西部地區(qū)高校的債務(wù)

中國高校貸款問題已被社會各界公認為“高校貸款(債務(wù))危機”。 需要政府、銀行、高校三方共同努力，采取有效措施優(yōu)先解決西部高校債務(wù)問題，避免西部高校因為巨額的債務(wù)使本已懸殊的高等教育地區(qū)差異而越拉越大。

一是借鑒銀團貸款方式進行債務(wù)重組。銀團貸款是由獲準經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的多家銀行或非銀行金融機構(gòu)采用同一貸款協(xié)議,按商定的期限和條件向同一借款人提供資金的貸款方式。[5]高等教育改革把高校帶入發(fā)展的快車道,高校貸款資金主要用于大規(guī)模擴招后的新校區(qū)建設(shè)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅周期長，而且所需資金規(guī)模龐大，盡管高校已有巨額貸款，但還是難以滿足繁雜的后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，許多高?；蚪ńㄍＭ＃蚴且驗橘Y金不到位出現(xiàn)“半拉子”工程，資金的需求和供給矛盾愈來愈突出,給學(xué)校的發(fā)展建設(shè)帶來極大的困擾。而高校通常從多家銀行貸款，手續(xù)繁瑣復(fù)雜，且貸款時間、結(jié)構(gòu)、期限各異，高校統(tǒng)疇規(guī)劃資金利用和還貸不夠科學(xué)，加之巨額負債，造成高校債務(wù)危機。為了解決這一難題，山東、河南、江蘇等省采取銀行與高校合作，以銀團貸款方式進行重組債務(wù)，及時籌集充足的所需資金,促使高校的建設(shè)進程加快，以化解高校的債務(wù)危機，降低銀行借貸的風(fēng)險。其中江蘇大學(xué)以銀團貸款的方式重組債務(wù)為高?；鈧鶆?wù)危機提供了成功的范例。通過政府、銀行、學(xué)校的共同努力，利用銀團貸款方式不僅解決了學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要長期穩(wěn)定的資金來源，而且也化解了由于資金鏈斷裂而帶給銀行的信用風(fēng)險，這一模式也是我國在高等教育領(lǐng)域內(nèi)采用國際上通行的銀團融資化解債務(wù)危機的有益嘗試。西部各高校也可根據(jù)自身的內(nèi)外部條件進行判斷和選擇，依靠政府強有力的支持，以保證運用銀團貸款的方式重組高校債務(wù)在實踐中能卓有成效的運作，較好地解決西部高校的債務(wù)問題。

二是調(diào)整高校貸款結(jié)構(gòu)。高校貸款還貸具有周期性的特點，對于無法一次性償還的巨額貸款，可以利用調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)的方式緩解這一壓力，如將短期貸款變更為長期貸款，將商業(yè)貸款變更為政策性貸款。通常來看，從開始貸款到還本付息結(jié)束可以劃分為舉債前半期和舉債后半期兩個階段。在第一階段的舉債前半期，高校自身的收入難以完全償還貸款本息，多采取用新的貸款償還舊的貸款的方式，即以貸還貸、借新還舊。第二階段是舉債的后半期，在這期間，由于未償貸款本息余額的逐漸減少，新貸款償還舊貸款本息的比例逐漸減少，而高校自身收入在還貸本息中的比例逐漸增多，也就是當高校無需再向銀行貸款、完全憑借自身收入還本付息時，便轉(zhuǎn)入舉債后半期。從當前高校貸款的實際來看，許多高校都已進入還貸的高峰期，而且貸款陸續(xù)到期，但仍有很多高校還處于貸款的前半期，即以貸還貸階段，這一階段還將持續(xù)。也就是高校自有資金無法在規(guī)定期限內(nèi)還本付息，這就導(dǎo)致貸款實踐與貸款協(xié)議產(chǎn)生沖突。在這種情況下，為避免不良貸款的形成，需要適當延長還貸期限，變短期貸款為長期貸款，將還貸周期變長，使還貸壓力分散，從舉債前半期順利過渡到舉債后半期，并最終完成整個貸款周期。這一舉措從經(jīng)濟學(xué)角度來看是可行的，不僅緩解了高校的燃眉之急，而且也降低了銀行的信用風(fēng)險。具體到西部高校的貸款，可以嘗試將西部高校的短期貸款打包置換成國家開發(fā)銀行長期貸款，為高校貸款的最終償還及良性運轉(zhuǎn)提供幫助。國家開發(fā)銀行參與高校貸款重組為盡快建立健全教育產(chǎn)業(yè)融資的政策性金融機制，有效解決西部高校的債務(wù)問題提供了很好的思路。

(二)設(shè)立西部高等教育財政資助專項

在新一輪西部大開發(fā)中，發(fā)揮政府投入主渠道作用，在扶持貧困地區(qū)的建設(shè)計劃中將西部高等教育包括進去，設(shè)立西部高等教育財政資助專項，增加政府教育投入，加大對西部地區(qū)高等教育的支持。國家應(yīng)專門設(shè)立西部高等教育發(fā)展資助專項基金，以實現(xiàn)西部高校教師的培養(yǎng)提高和面向西部重大社會經(jīng)濟問題的研究，對于中青年學(xué)術(shù)骨干開展結(jié)合西部實際的應(yīng)用型科學(xué)研究給予重點扶持，彌補科研經(jīng)費的不足；設(shè)立西部學(xué)者發(fā)展資助專項基金，完善高層次人才投身西部建設(shè)的激勵機制，制定針對西部專家學(xué)者的西部開發(fā)重大問題研究專項，并在科研配套經(jīng)費、安家費、創(chuàng)業(yè)獎勵等各方面給予其高于東部地區(qū)的資助和扶持，以構(gòu)筑西部人才高地，彌補西部人才不足的劣勢。

(三)增加國家對西部地區(qū)高校生均撥款數(shù)額

一是增加部屬高校人均經(jīng)費投入。針對西部高校所在地區(qū)軟硬環(huán)境差，地區(qū)經(jīng)濟薄弱，無力出臺強有力的政策的現(xiàn)狀，以及西部許多部屬大學(xué)享受不到地方出臺的優(yōu)惠待遇等特殊情況，教育部應(yīng)在西部大學(xué)人均經(jīng)費分配上，高出東部高校一定比例，并且隨著學(xué)校規(guī)模的擴大，經(jīng)費同比增加，以逐步穩(wěn)定教職工隊伍，尤其是師資隊伍。如果國家、教育部不撥專款，西部大學(xué)教職工的收人難有較大幅度增加，最終面臨的是教師隊伍的更嚴重流失，尤其是中青年學(xué)術(shù)骨干和學(xué)術(shù)帶頭人的大部分流失，直接導(dǎo)致東西部教育的更加不公平。

二是增加高校生均教育經(jīng)費。由于歷史的原因，西部高校生均撥款和教育事業(yè)經(jīng)費撥款均低于東部同類高校，而且差距明顯。東部高校平均在校生數(shù)本來就高于東部，而生均撥款教育經(jīng)費東部亦高于西部，這種投入上的差距也是導(dǎo)致西部高校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量與東部地區(qū)出現(xiàn)差距的一個重要原因。對于西部高校生均教育經(jīng)費，可結(jié)合西部高校辦學(xué)特色，以公平為主導(dǎo)思想，分生均撥款和整體事業(yè)費撥款，也即按照生均成本和學(xué)生數(shù)進行撥付，輔之以質(zhì)量和效益為基礎(chǔ)的生均教育經(jīng)費撥付方式，以產(chǎn)生更大的效益。撥款可分為三類，一種是經(jīng)常性教學(xué)撥款，提供教學(xué)正常的運行經(jīng)費，考慮西部地區(qū)緊缺專業(yè)、面向基層辦學(xué)的成本，并核算出一定的成本計算標準進行核定；其次是特殊撥款項目，主要用于西部學(xué)生的獎貸助學(xué)金，或?qū)μ厥庑袠I(yè)、特殊學(xué)科專業(yè)的建設(shè)投入；其三是面向西部、面向基層促進績效的撥款。這樣的撥款方式以增加西部高校生均教育經(jīng)費，促進西部在人才培養(yǎng)上形成特色。

三是建立對西部高等教育弱勢群體的補償制度。首先是學(xué)費的減免制度。對接受高等教育的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生采取一定的學(xué)費減免的政策。其次是學(xué)費資助政策。包括國家獎學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款制度等，同時鼓勵由民間的慈善性質(zhì)的基金會組織，吸引民間資金，加大對弱勢群體的資助力度。其三是教育補償制度。對社會處于弱勢地位而延誤其發(fā)展的人群進行教育補償。西部地區(qū)由于歷史及現(xiàn)實的原因，造成了人們在接受教育能力上相對不足，需要給他們以補償。如教育資源分配上給西部一定的傾斜，在和中東部的同等競爭中降低對他們的要求。

經(jīng)濟上的不平等是一切不公平現(xiàn)象的根本原因，高等教育公平也不例外。雖然高等教育發(fā)展過程中不可避免地會存在公平的問題，但我們必須通過制度和政策調(diào)整來增進教育公平。因為“大多數(shù)收人和財富上的不平等所反映的機會不均等，可以在現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)中加以有效的糾正”。[6]采取切實可行的制度和措施，破解西部高校的財政困難，真正實現(xiàn)教育公平，為構(gòu)建和諧社會奠定堅實的基礎(chǔ)。

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