李 敏

(山東省濟南市外事辦公室，山東 濟南 250000)

城市文化外事屬于地方外事范疇。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進，我國城市文化外事的內(nèi)外部條件已發(fā)生深刻變化，體現(xiàn)出新的特點與訴求。文化外事應(yīng)與時俱進、變革創(chuàng)新，在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

一、城市文化外事發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀

大體而言，我國城市文化外事的發(fā)展經(jīng)歷了三個重要階段，其主要特點是文化外事的職能從服務(wù)于國家外交的單一職能向服務(wù)于國家外交與城市經(jīng)濟社會發(fā)展多元化職能的轉(zhuǎn)變。

(一)城市文化外事的起步:1949-1977年

建國初，在資本主義和社會主義兩大陣營對峙的國際環(huán)境中，新中國確定了“一邊倒”外交政策，完全站在以前蘇聯(lián)為首的社會主義國家一邊，爭取社會主義國家的支持和承認。不過，這時的交往主要服務(wù)于國家外交戰(zhàn)略。同時，前蘇聯(lián)、南斯拉夫和匈牙利等國的工程技術(shù)專家也來到北京及沿海重要城市，參加和指導(dǎo)國家重點工程項目工作，為外國專家服務(wù)是城市外事的一項重要工作。

“當時的城市政府外事部門，包括外經(jīng)貿(mào)部門沒有直接的對外談判權(quán)，也缺乏系統(tǒng)的管理，主要任務(wù)是為中央部門和外貿(mào)公司服務(wù)。……除了上海、廣州等重要口岸城市設(shè)有外事處(直屬外交部)，處理涉外事務(wù)外，非開放城市政府沒有專職的外事機構(gòu)，在省(區(qū))市黨委設(shè)有國際活動指導(dǎo)委員會，承辦中央交辦的涉外事務(wù)，而外事接待任務(wù)一般由政府交際處負責(zé)”。[1]106“文化大革命”開始后，國務(wù)院和省(自治區(qū)、直轄市)的外事辦公室都被撤銷，地方外事基本處于停頓半停頓狀態(tài)。

從上世紀50年代末至改革開放前，地方政府外事活動的重心逐漸開始調(diào)整。由于與前蘇聯(lián)關(guān)系的惡化，我國加強了同第三世界的關(guān)系，同更多的亞非拉國家建立了外交關(guān)系。同時，上世紀70年代始，與以美國為首的西方國家的關(guān)系也逐步解凍，與許多西方國家實現(xiàn)了關(guān)系正常化。這一時期隨著國家對外工作的展開，不少省份建立了專職外事機構(gòu)，歸國務(wù)院直屬領(lǐng)導(dǎo)，但城市層次還是沒有設(shè)立專職外事機構(gòu)。因此，盡管歷時近30年，但為國家外交戰(zhàn)略和國際環(huán)境所影響與制約，城市文化外事尚處于緩慢起步階段。

(二)城市文化外事的形成:1978-2001年

時代主題的轉(zhuǎn)換與改革開放促進了城市文化外事的興起。文化外事的對象從社會主義國家和發(fā)展中國家向西方資本主義國家全面展開。這種深刻變化形成了一系列新的特點：

“首先，對外交往的范圍不斷擴大，開展無敵國外交和多元化外交?！嘣饨弧闹匾憩F(xiàn)就是日益重視多邊外交，不斷加強與國際組織的關(guān)系。其次，強調(diào)和平的交往方式。強調(diào)政治外交和經(jīng)濟外交并重，公眾外交和民間外交共舉，外交形式和渠道多元化。最后，重視經(jīng)濟外交，注重與世界各國尤其是西方發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系，大膽吸收和借鑒有利于經(jīng)濟發(fā)展的文明成果。”[1]107

新時期國家外交的發(fā)展為我國經(jīng)濟社會發(fā)展贏得了有利的國際環(huán)境。地方城市積極參與“改革開放，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，綜合實力大大增強，在較短時間內(nèi)就產(chǎn)生了對國外資源的強大需求?！盵1]107社會發(fā)展的深刻變化給城市外事提出了全新的要求。由此，在管理體制中確立了城市外辦機構(gòu)是地方執(zhí)行國家外交政策和處理外事工作的綜合歸口管理部門。城市在發(fā)展對外交往上獲得了更大的自主權(quán)，不僅有力地配合了中央總體外交，也為地方經(jīng)濟文化發(fā)展作了重要貢獻。城市外事活動在經(jīng)濟、科技、教育、文化和衛(wèi)生等領(lǐng)域的對外交往全面展開，迅速發(fā)展。城市外事尤其是沿海開放地區(qū)以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市外事管理工作除了服務(wù)國家總體外交大局，逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展方面，文化外事在城市外事中的地位和作用日益凸顯。

(三)城市文化外事的轉(zhuǎn)型:2002年-

十六大以來，隨著我國綜合國力的不斷提升，全方位、寬領(lǐng)域和多層次對外開放格局的形成，國際影響的日益擴大，國際地位不斷提高，城市自身的發(fā)展處于新的轉(zhuǎn)型階段。城市文化外事工作的性質(zhì)和特點發(fā)生了重大變化。主要表現(xiàn)在：

首先，城市文化外事在國家總體外交戰(zhàn)略中的作用日益突出。城市政府“發(fā)揮民間外交優(yōu)勢，利用友城及各類民間渠道，主動加強同國外地方政府、議會及知名人士的交流與合作。特別是沿海沿邊地區(qū)結(jié)合本地外事工作的特點，從地緣優(yōu)勢出發(fā)，不斷加強與周邊國家、地區(qū)城市間開展廣泛的交流與合作，為維護睦鄰友好、促進周邊區(qū)域和戰(zhàn)略合作”[2]等方面做了大量富有成效的工作。

其次，文化外事在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設(shè)中的價值彰顯。隨著文化軟實力研究的興起，城市外事的文化導(dǎo)向不斷增強，科技、文化、衛(wèi)生、體育和旅游等方面的內(nèi)容日趨增多，注重國際友好城市關(guān)系的締結(jié)，拓展城市對外交往渠道。城市文化外事工作依托自身窗口服務(wù)職能，積極融入?yún)^(qū)域文化形象和文化產(chǎn)品的創(chuàng)造過程中，在文化走出去的戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。

這樣，城市文化外事不斷發(fā)展，相應(yīng)的機構(gòu)、職能、范圍和管理權(quán)限逐步增強。政府各部門以至企業(yè)、院校都先后設(shè)置了專職外事機構(gòu)；文化外事的覆蓋范圍擴大到政治、經(jīng)濟、文化和社會等各方面；外事活動的參與者也從專職部門擴大到各行各業(yè)的基層單位。進入新世紀，文化外事的對象與內(nèi)容已從重視高層到所有群體，面臨從硬實力到軟實力，從重經(jīng)濟到重文化的深刻變化；同時，文化外事主體多元化，民眾逐步成為文化外事的重要主體。因此，鑒于文化外事在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設(shè)中的重要作用，城市文化外事亟待變革創(chuàng)新。

二、城市文化外事的變革創(chuàng)新

城市文化外事的發(fā)展進程與深刻變化，既是國家外交戰(zhàn)略的體現(xiàn)，也反映著城市自身的發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設(shè)的客觀訴求。文化外事應(yīng)能夠有效處理好軟硬協(xié)調(diào)、層次互動、體制整合和模式轉(zhuǎn)型四方面的關(guān)系，實現(xiàn)文化外事工作的變革創(chuàng)新。

(一)軟硬協(xié)調(diào)

文化外事在城市對外開放進程中發(fā)揮了重要作用，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)展作出了積極貢獻。然而，文化外事的主要目的仍是搭建合作平臺、服務(wù)地方經(jīng)濟，文化外事的獨立性與特殊作用未能彰顯。即使是較突出的對外文化交流平臺建設(shè)，亦是借助提升城市文化品位，側(cè)重于為經(jīng)濟發(fā)展提供有利環(huán)境，服務(wù)于對外經(jīng)貿(mào)交流合作，特別是大眾的主體作用未能彰顯，難以適應(yīng)于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型及其軟實力建設(shè)的迫切要求。

在新的歷史階段，如何通過文化外事促進城市軟實力建設(shè)和城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城市綜合實力的提升，是一個重大的時代課題。這是因為，當代文化外事與傳統(tǒng)外交框架下的文化外交迴然而異。傳統(tǒng)外交著力于維護主權(quán)國家的領(lǐng)土完整和政治安全，經(jīng)濟和文化處于從屬和服務(wù)的地位，作為政治外交的輔助手段而存在，特別是受意識形態(tài)的影響，將不同制度或文明簡單地對立起來，嚴重地制約著文化外事的發(fā)展創(chuàng)新。“隨著全球化浪潮的加劇，文化外交日益引起人們的重視。一些擁有大國優(yōu)勢的國家，亟需通過文化外交來推廣自己的文化價值觀和政治制度，以繼續(xù)保持或增強自己的戰(zhàn)略優(yōu)勢；更多主權(quán)國家面對政治及文化全球化的沖擊，也越來越意識到了維護自身文化獨特性的意義。只有保持文化上的鮮明個性，才能不斷提升國家的文化軟實力，從而在弘揚民族文化的同時，使文化作為一個產(chǎn)業(yè)來參與國際分工，分享到人類文化繁榮的成就?！盵3]44總之，全球化實際上已使意識形態(tài)的對立轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡鍑议g綜合實力或軟實力的競爭，主權(quán)國家的文化利益彰顯，文化外交已成為國家外交和文化軟實力建設(shè)的根本。城市文化外事應(yīng)與時俱進，協(xié)調(diào)好硬實力與軟實力建設(shè)的關(guān)系。

城市文化軟實力是指源于城市特有的文化資源所形成的對內(nèi)發(fā)揮凝聚力、創(chuàng)新力，對外產(chǎn)生影響力、吸引力和輻射力的綜合能力。[4]因此，應(yīng)注重弘揚傳統(tǒng)文化，創(chuàng)新城市文化內(nèi)涵與特色，加強文化外事宣傳與文化傳播。外事和外宣工作密不可分，外事本身即可視為大外宣的有機組成部分。文化傳播也是城市文化外事發(fā)展的基本內(nèi)容，包括多層次的內(nèi)容，如外事職能的宣傳、地方文化精品宣傳、城市形象整體設(shè)計和傳播等，其方式和載體包括傳統(tǒng)媒介、網(wǎng)絡(luò)、節(jié)會和友省友城等。

加強非物質(zhì)文化保護是弘揚傳統(tǒng)文化的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)“用法律的手段保護民族民間文化遺產(chǎn)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)綜合評價體系，把歷史文化名城(鎮(zhèn))、旅游開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、博物館建設(shè)、學(xué)校教育與保護傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)結(jié)合起來?！盵5]節(jié)慶和會展是提升城市文化影響力的重要方式?！肮?jié)慶和會展能夠在短時間內(nèi)聚集大量的信息流和人流，從而有效的減少交易成本并提升區(qū)域文化形象。”[6]外事部門需要主動聯(lián)合其他政府部門推動知名文化節(jié)慶的設(shè)計，綜合通過節(jié)會提升城市文化的影響力，完善對重大國際性節(jié)會的接待服務(wù)能力，創(chuàng)建外事服務(wù)品牌。同時，實施重大文化產(chǎn)業(yè)項目帶動，打造一批具有較高知名度和美譽度的文化企業(yè)品牌、文化產(chǎn)品品牌、區(qū)域特色品牌，建立文化產(chǎn)業(yè)品牌評價和激勵機制。

(二)層次互動

依據(jù)文化外事主體的文化意識程度和文化活動能力，大體可以把文化外事主體劃分為戰(zhàn)略層、執(zhí)行層和大眾層三個層次。戰(zhàn)略層包括國家領(lǐng)導(dǎo)人、各地方(省市)主要領(lǐng)導(dǎo)和參與文化外事戰(zhàn)略規(guī)劃的高級知識分子；執(zhí)行層包括涉外事務(wù)管理人員、涉外行業(yè)人員和涉外文化交流者等；大眾層所涉及的人員數(shù)量龐大、雜亂，主要包括各層次的外出留學(xué)生、外出務(wù)工人員、境外旅游者以及境內(nèi)與外國人直接交往人員等。文化外事層次關(guān)系的現(xiàn)狀是，過于依賴戰(zhàn)略層的作用；執(zhí)行層面臨體制整合與管理轉(zhuǎn)型的要求；大眾層處于自發(fā)狀態(tài)，有待規(guī)范與培養(yǎng)。戰(zhàn)略層、執(zhí)行層與大眾層的相互促進與協(xié)調(diào)發(fā)展亟待增強。

文化外事內(nèi)涵豐富、形式多樣，具有寬領(lǐng)域和多渠道的特點。寬領(lǐng)域，即涵蓋文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)、企業(yè)文化和市民素質(zhì)，包括文化、藝術(shù)、科技、體育、教育和旅游等；多渠道，即網(wǎng)絡(luò)、影視傳媒和社會風(fēng)習(xí)等。由于與國外地方政府間的和友好城市間的官方或民間交往不斷增加，構(gòu)成了城市文化外事多層次、多渠道、多形式、全方位開放的、立體的新局面。外事主體的多層次、寬領(lǐng)域和多渠道導(dǎo)致文化外事的復(fù)雜性，決定了文化外事經(jīng)濟、政治、文化、社會和安全目標的多重性。戰(zhàn)略層主要關(guān)心政治、經(jīng)濟、安全、為民、環(huán)境目標和意識形態(tài)等整體利益、整體形象；執(zhí)行層多注重經(jīng)濟目標，并與文化、科技、衛(wèi)生、教育結(jié)合在一起；大眾層更是具有鮮明的個性特征。

改革開放以來，我國城市文化外事成績突出。然而，這些成績的取得，主要有賴于戰(zhàn)略層和執(zhí)行層的努力。對外文化交流多集中在政府間文化交流，政府運作多，大眾層的參與性不強，民間文化交流少，文化自知、自信與自覺嚴重缺乏。隨著對外開放的不斷深入，越來越多的企業(yè)、公民走出國門，外國參觀訪問、洽談合作的人數(shù)也呈現(xiàn)逐年大幅度上升態(tài)勢。與國外城市之間的交流，由過去官方高層之間的互訪，逐步拓展到各個領(lǐng)域，大眾層在地方文化外事中的主體作用日益突出，各個層次間發(fā)展的不平衡性成為城市文化外事健康發(fā)展的嚴重制約。城市文化外事應(yīng)立足實際，適應(yīng)新形勢和新要求，發(fā)揮靈活性、多樣性的優(yōu)勢，突出大眾層的主體地位，張揚其主體性和創(chuàng)造性，建立健全以政府為主導(dǎo)、民間交流為主體、市場機制為杠桿、文化交流與文化貿(mào)易相結(jié)合的運作機制，從而通過層次互動、多元并舉，實現(xiàn)戰(zhàn)略層、執(zhí)行層和大眾層各層次間的相互促進和協(xié)調(diào)發(fā)展，為城市文化外事的創(chuàng)新發(fā)展提供動力源泉，不斷增強文化外事促進城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設(shè)的能力。

(三)體制整合

城市文化外事的發(fā)展須適應(yīng)文化外事的新特點和要求，變革管理體制，提高整合能力。大體說來，“城市外事主要存在管理機制有待健全，管理主體的職能邊界不清，管理服務(wù)力度不足等問題”。[7]

在管理機制方面，外事聯(lián)席會議機制及應(yīng)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)機制不健全，外事部門的應(yīng)變和處理復(fù)雜問題的能力有待提高。這就造成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，“一是城市文化外事的全局意識有待提高，在發(fā)揮政府外交主渠道的同時，重視發(fā)揮政黨、人大、政協(xié)、軍隊、民間團體的對外交往功能，形成外事工作的整體合力還不夠，城市“大外事”框架沒有成形。二是沒有充分利用好地方政府的國內(nèi)外優(yōu)勢資源，如外國駐華使領(lǐng)館、跨國公司駐華機構(gòu)、國外友好城市、我駐外使領(lǐng)館和新聞機構(gòu)等”[8]103。

在職能定位上，一是城市外事職能分散，尤其是文化、教育、科技和經(jīng)濟等領(lǐng)域的國際交流活動都由各自部門分頭管理，外事部門歸口管理職能難以真正落實。二是政府外事職能的定位不準。城市外事本質(zhì)上是為地方經(jīng)濟創(chuàng)造良好的軟環(huán)境，不能將外事部門界定為單純的經(jīng)濟職能部門。三是政府外事授權(quán)有限，城市外事的空間相對狹小。如地方外辦無權(quán)簽定文化交流協(xié)議，其辦理程序從提出申請到申辦簽證，至少需要兩個月以上。

在工作中心上，對全局性、戰(zhàn)略性與前瞻性的重大外事問題，缺少系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性研究；“盡管民間外交的地位日益受到重視，但一些地方仍然是重官方，輕民間；友好城市民間的交流尚未得到足夠的重視，實施‘引進來’和‘走出去’的戰(zhàn)略還缺乏力度，與企業(yè)信息溝通不暢，對企業(yè)的推介、商機的挖掘等方面還不到位?！盵8]103隨著對外開放的不斷擴大，因公、因私出境人員逐年增多，訪問、工作和學(xué)習(xí)的外國人也日益增多，涉外案事件也不斷增多，管理和服務(wù)任務(wù)更加繁重。外事部門對社會各界開展對外交往的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、特別是針對文化企業(yè)和個體的個性化服務(wù)還有待深化。

因此，需要充分利用城市外事優(yōu)勢資源，形成外事整體合力。即整合政府外事資源，形成地方外事工作整體合力，構(gòu)建城市大外事框架，相關(guān)部門協(xié)調(diào)一致，形成整體合力；同時，“發(fā)揮政府對外交流主渠道作用，鼓勵和支持民間交往。加強友城建設(shè)，推動國際友城間多層次、多領(lǐng)域的實質(zhì)性交流與合作；加強民間外交工作，建立健全相應(yīng)的民間外交組織機構(gòu)，如地方對外友好協(xié)會等”[8]103。

(四)模式轉(zhuǎn)型

“傳統(tǒng)框架下的文化外交，更多表現(xiàn)為單向的文化傳播或輸出，這種形態(tài)由于缺乏有效的雙向溝通，往往難以實現(xiàn)文化溝通的目的。全球化時代文化外交更強調(diào)主權(quán)國家之間的平等對話和溝通，體現(xiàn)雙向互動性交流特征?！盵3]45因此，在城市文化外事范疇擴大、重心下移的趨勢中，城市文化外事必須通過管理模式轉(zhuǎn)型，探索文化外事民主開放的特點與規(guī)律，處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，重視大眾層的主體性，不斷提高城市對外文化交流的整體效能。

尊重文化外事的特殊性和城市文化軟實力建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，城市文化外事既要完善“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級負責(zé)、協(xié)調(diào)配合”的管理體制，又應(yīng)建立服務(wù)型政府，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型組織模式，不斷提高文化外事推動城市軟實力建設(shè)的能力與水平。

外事服務(wù)水平的提升需要綜合考慮體制內(nèi)服務(wù)、市民服務(wù)、企業(yè)服務(wù)、外僑服務(wù)和外國人服務(wù)等對象，創(chuàng)新服務(wù)管理和服務(wù)形式。在體制內(nèi)服務(wù)中，嚴格貫徹中央和省市有關(guān)判斷和決策部署，包括對國際形勢的判斷和省市開放戰(zhàn)略等；強化對有關(guān)決策的信息支持服務(wù)，積極推進政務(wù)窗口化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)；繼續(xù)堅持首問負責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、信息發(fā)布制等一系列行之有效的制度措施，嚴格執(zhí)行政務(wù)公開和行政執(zhí)法責(zé)任制，堅持依法行政，依規(guī)辦事，嚴格執(zhí)行因公出國控制和護照收繳等職能，加強行政效能監(jiān)察，不斷優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。體制內(nèi)服務(wù)還包括對其他單位涉外事務(wù)的服務(wù)，及時有效的向其他部門提供客商邀請、禮賓翻譯和外聯(lián)接待等涉外服務(wù)。

管理模式的轉(zhuǎn)型根本上是外事由依章辦事向依法行政轉(zhuǎn)變，建立健全外事工作法律法規(guī)體系?！吨腥A人民共和國行政許可法》正式實施以來，各級行政機關(guān)都在強調(diào)堅持依法行政，建設(shè)法治政府。但外事工作領(lǐng)域立法嚴重滯后，長期依靠內(nèi)部文件規(guī)定實施管理，缺乏穩(wěn)定性、權(quán)威性和有效性。一是在現(xiàn)行外事法規(guī)中，除中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全國外事管理工作的若干規(guī)定》具有“準行政法規(guī)”的性質(zhì)外，其余均為內(nèi)部規(guī)定，而且?guī)缀跫婷?，不宜對外公開，造成了外事法規(guī)的涉密性與公開性的矛盾。二是外事法規(guī)的效力性。現(xiàn)行管理的所有依據(jù)幾乎都是內(nèi)部規(guī)定，其法律效力遠不及國家涉外法律。為解決當前涉外法律法制建設(shè)嚴重滯后性，中央外事工作會議提出要加強涉外法律法制建設(shè)。建議以中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全國外事管理工作的若干規(guī)定》為基礎(chǔ)，吸收涉外案(事)件、涉外突發(fā)事件、友好城市、國際會議和外國記者管理等領(lǐng)域的內(nèi)部規(guī)定以及相關(guān)國際法、國際公約、國際管理的內(nèi)容，逐步制定、出臺一部完整的《中華人民共和國外事法》，實現(xiàn)地方外事工作由“依規(guī)辦事”向“依法辦事”的轉(zhuǎn)變。

參考文獻：

[1] 李敏.改革開放后地方政府外事行為的轉(zhuǎn)型與定位[J].中國市場，2008(18).

[2] 趙雪芳.我國地方外事管理模式創(chuàng)新研究[D].青島：青島大學(xué)，2008:11.

[3] 李敏.文化外交及其在當代對外關(guān)系中的獨特價值——兼議地方對外文化交流的作用和實現(xiàn)途徑[J].當代世界，2009(5).

[4] 朱孔來，等.對文化軟實力相關(guān)問題的思考——兼論提升濟南市文化軟實力的對策[J].濟南大學(xué)學(xué)報:社科版，2012(3).

[5] 黃柏權(quán).土家族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀及保護對策[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2006(2).

[6] 韓圣喜，石兆宏.濟南籌辦第十屆中國藝術(shù)節(jié)研究[M].濟南：山東文藝出版社，2011：66.

[7] 李敏.中國地方政府外事管理研究[M].濟南：濟南出版社，2012：239-245.

[8] 李敏.中外地方政府國際事務(wù)管理體制比較研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2007(6).