楊玉榮，龔 耘

（海軍工程大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)系，湖北武漢 430033）

歷經(jīng)兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的慘敗和鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義的艱難，上至晚清中央政府下至地方督撫都深感軍事變革勢(shì)在必行。由于兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)都從海上攻破國(guó)門，清政府深以無(wú)海軍為憾。于是以制炮造器為嚆矢的軍事變革在晚清悄然興起，尤其是北洋水師的崛起十分引人矚目。在北洋水師興建中，主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)是成軍關(guān)鍵。由于晚晴社會(huì)風(fēng)氣閉塞，北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)十分艱難，其決策一波三折。研究這一復(fù)雜現(xiàn)象是厘清晚清軍事變革決策機(jī)制優(yōu)劣的重要切入口，對(duì)于優(yōu)化我國(guó)當(dāng)代軍事決策和一般決策極富借鑒意義。

一、北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進(jìn)中的決策

為了避免再次遭受列強(qiáng)凌辱，清政府投入了大量的物力財(cái)力建設(shè)近代化海軍。北洋水師是清政府集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展的一支，因此北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)是晚清軍事變革的重中之重。北洋水師主戰(zhàn)艦艇如何引進(jìn)？清政府為何引進(jìn)這些艦艇？他們?cè)鯓記Q策這一問(wèn)題？透過(guò)歷史迷霧，我們借助史料的爬梳來(lái)復(fù)原歷史真相。

1.北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進(jìn)之緣起。

在與西方列強(qiáng)打交道的過(guò)程中，清政府一些開(kāi)明官僚如曾國(guó)藩、李鴻章等人認(rèn)識(shí)到了堅(jiān)船利炮的厲害，因此在19世紀(jì)60年代開(kāi)始了造炮制船的軍事變革，這是晚清“同治中興”的重要內(nèi)容?！巴沃信d”是以慈禧太后、恭親王奕?為首的清政府在同治年間為重振清王朝進(jìn)行的一系列改革和自救活動(dòng)，從而在政治上呈現(xiàn)出和諧狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)上呈現(xiàn)一定程度的發(fā)展和勃興。“同治中興”中最重要的是開(kāi)啟了以“求強(qiáng)”為目標(biāo)的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，試圖仿效西方發(fā)展近代軍事工業(yè)以實(shí)現(xiàn)自強(qiáng)。1861年，曾國(guó)藩在安慶內(nèi)軍械所開(kāi)始仿造洋槍洋炮；與此同時(shí)，左宗棠在福州創(chuàng)辦船政局開(kāi)始造船工程。而英法等國(guó)早在18、19世紀(jì)就進(jìn)行了軍事變革，從冷兵器時(shí)代跨入熱兵器時(shí)代，他們擁有可赴遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)的堅(jiān)船利炮，因此兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)長(zhǎng)驅(qū)直入中國(guó)。面對(duì)列強(qiáng)的蹂躪，清政府被迫進(jìn)行以自強(qiáng)為目的的軍事變革。洋務(wù)派領(lǐng)袖奕?曾說(shuō)：“治國(guó)之道在乎自強(qiáng)，而審時(shí)度勢(shì)，則自強(qiáng)以練兵為要，練兵又以利器為先?！崩铠櫿乱矡o(wú)奈地說(shuō)：“不得已舍陸登舟，用夷變夏……圖在后與之為無(wú)町畦，而求自強(qiáng)之術(shù)耳?！笨梢?jiàn)，晚清軍事變革是在應(yīng)對(duì)西方挑戰(zhàn)中被迫進(jìn)行的，這種被動(dòng)性成為其變革遲緩的深刻根源。

雖然晚清軍事變革在19世紀(jì)60年代已逐步展開(kāi)，但海防和海軍建設(shè)在清政府內(nèi)部并未得到應(yīng)有重視。直到1874年日本派兵侵臺(tái)，引起朝野轟動(dòng)，清政府才又一次意識(shí)到海防危機(jī)，海防之議興起?？偫硌瞄T官員文祥奏道：“夫日本東洋一小國(guó)耳，新習(xí)西洋兵法，僅購(gòu)鐵甲船二只，竟敢借端發(fā)難，而沈葆楨及沿海疆臣等，僉以鐵甲船尚未購(gòu)?fù)祝槐闩c之決裂。是此次之遷就了事，實(shí)以制備未齊之故，若再因循泄沓，而不亟求整頓，一旦變生，更形棘手?！盵1](p628)日本之所以敢于侵臺(tái)，是依仗其擁有能馳騁海疆的鐵甲船。中國(guó)苦于沒(méi)有鐵甲船，不能與之抗衡，只得屈辱賠款。這一殘酷現(xiàn)實(shí)，深深刺激了清廷官員。

1874年11月，總理衙門向清廷呈上海防亟宜切籌折，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)海防的重要性和緊迫性，并提出了“簡(jiǎn)器”、“練兵”、“造船”等六條辦法。江蘇巡撫丁日昌也呈上《海洋水師章程》，建議設(shè)立北洋、東洋、南洋三支水師，各配備六艘大兵輪船（鐵甲船），“尤以大兵輪船為第一利器”。[1](p620)以李鴻章為首的地方實(shí)力派紛紛建議清王朝應(yīng)建立海軍，購(gòu)買六只大鐵甲船，“一處有事，六船聯(lián)絡(luò)，專為洋面游擊之師，而以余船附麗之，聲勢(shì)較壯”。南洋大臣沈葆楨在整個(gè)70年代中期一直呼吁購(gòu)買鐵甲艦，直至1879年逝世。[2](p345-346,382-382,418-419)他們的積極呼吁，一定程度上促成了北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)。

2.北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進(jìn)之決策歷程。

雖然飽受日本侵臺(tái)的刺痛，但北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)并不一帆風(fēng)順。面對(duì)總理衙門和丁日昌關(guān)于加強(qiáng)海防、建立海軍的奏議，清廷并未慨然應(yīng)允，而是將其下發(fā)沿江沿海督撫和陜甘總督左宗棠討論。在激烈的論辯中，分歧甚大，形成了晚清史上著名的“海防”和“塞防”之爭(zhēng)。

以李鴻章為首的“海防”派完全同意總理衙門切籌海防的意見(jiàn)，認(rèn)為確為“當(dāng)務(wù)之急”，是救時(shí)良策。因此積極呼吁朝廷應(yīng)將有限的經(jīng)費(fèi)用于建立海軍，加強(qiáng)防務(wù)，拱衛(wèi)京師。為此，他們甚至主張停止西征，認(rèn)為在財(cái)力有限的情況下應(yīng)保證東南海防建設(shè)，“否則只此財(cái)力，既備東南萬(wàn)里之海疆，又備西北萬(wàn)里之餉運(yùn)，有不困窮顛蹶者哉！”

以左宗棠為首的“塞防”派雖然贊賞總理衙門關(guān)于海防的意見(jiàn)，但由于湘軍主力移至西北，為了維護(hù)湘系集團(tuán)的利益，他們反對(duì)全力經(jīng)營(yíng)海防。左宗棠說(shuō)：“若沿海各省因籌辦海防急于自顧，紛請(qǐng)停緩協(xié)濟(jì)，則西北有必用之兵，東南無(wú)可指之餉，大局何以能支？”[3](p51)

其實(shí)，“海防”和“塞防”爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是軍餉的分配與使用。以李鴻章為首的淮系集團(tuán)和以左宗棠為首的湘系集團(tuán)出于各自利益的考慮，各執(zhí)一詞，據(jù)理力爭(zhēng)?？偫硌瞄T奏請(qǐng)清廷王大臣合議。經(jīng)過(guò)一個(gè)月的“廷議”，清廷折中采納“海防”和“塞防”兩派意見(jiàn)，同意加強(qiáng)西北塞防，同時(shí)發(fā)展海軍。并任命李鴻章、沈葆楨督辦北洋、南洋防務(wù)，還下令每年撥付四百萬(wàn)兩作海防經(jīng)費(fèi)。

雖然朝廷已決定組建北洋水師，但究竟是買船還是造船，清政府官員自1872年以來(lái)就爭(zhēng)論不休。1872年，內(nèi)閣學(xué)士宋晉以造船費(fèi)重為由，請(qǐng)求朝廷下令暫停造船。此論一石激起千層浪，各派官員紛紛發(fā)表自己看法。李鴻章從節(jié)省經(jīng)費(fèi)出發(fā)，1872年時(shí)支持造船。他說(shuō)：“沿江海各省，不得自向外購(gòu)船。如有所需，向閩、滬二廠商報(bào)訂制，以節(jié)度支?！盵4](卷一百三十六)但1874年，迫于海軍急欲成軍的壓力，李鴻章轉(zhuǎn)變思想，主張買船更為便捷。他說(shuō)：“中國(guó)造船之銀，倍于外洋購(gòu)船之價(jià)。今急欲成軍，須在外國(guó)定造為省便?！盵5](p47)而左宗棠則主張買船造船依時(shí)而行，并行不悖。他認(rèn)為“雇不如買，買不如自造”，[6](p447)“為目前計(jì)，只得購(gòu)之洋人；為久遠(yuǎn)計(jì)，必須自我創(chuàng)造”。[5](p29)兩廣總督李鴻章也贊同左宗棠的看法，主張“為利用計(jì)，暫宜購(gòu)之外洋；為經(jīng)久計(jì)，必須自制中土。”[5](p67)可見(jiàn)，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部意見(jiàn)雖不統(tǒng)一，但從時(shí)局出發(fā)，都能認(rèn)識(shí)到買船的必要性。清政府在綜合各派意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定了買船與造船并舉的方針。

對(duì)于北洋水師的主戰(zhàn)艦艇——鐵甲船是否購(gòu)買，清政府內(nèi)部也議論紛紛，莫衷一是?；拘纬扇N意見(jiàn)：一是認(rèn)為亟需購(gòu)買，才能防御日本。李鴻章等人認(rèn)為日本所以侵略中國(guó)，“正恃鐵甲船為自雄之具”，“中國(guó)無(wú)此船為可慮之尤”，[2](p337)因此“購(gòu)買鐵甲船以為自強(qiáng)根本”，[2](p369)應(yīng)火速購(gòu)辦。二是堅(jiān)決主張不能購(gòu)買，認(rèn)為鐵甲船有害無(wú)利，不僅靡費(fèi)千萬(wàn)錢財(cái)，而且“笨重難以駕駛”，[4](p132)“償積久機(jī)關(guān)不靈，不但無(wú)益，而且有害”[2](p337)。況且日本鐵甲船，也因“大風(fēng)損傷”，不得不進(jìn)船塢修理，則“鐵甲船亦未為堅(jiān)利”。[5](p133)三是強(qiáng)調(diào)財(cái)力不濟(jì)、港口太淺等因素，建議緩購(gòu)。清廷重臣“醇親王奏購(gòu)極難，費(fèi)亦極巨，不可輕于一試。禮親王世鐸等奏船質(zhì)笨重不能入口收泊，每只價(jià)值百萬(wàn)上下，為費(fèi)太巨，此時(shí)不可多購(gòu)”。[2](p338)三種意見(jiàn)各不相讓，形成了曠日持久的爭(zhēng)論。尤其是第三種意見(jiàn)，不僅為滿清親貴所堅(jiān)持，而且成為沿海督撫緩解海防款項(xiàng)的借口，影響廣泛，甚至連以前力主購(gòu)買鐵甲船的奕?，也轉(zhuǎn)而認(rèn)為“中國(guó)現(xiàn)尚無(wú)此財(cái)力，未能定購(gòu)”，[2](p337)并告知李鴻章、沈葆楨等人，“總以實(shí)驗(yàn)其（鐵甲船）是否得用為斷，迄今并無(wú)必須購(gòu)辦鐵甲船之議”。[2](p338)由此，李鴻章等人火速且大力購(gòu)置鐵甲船的倡議并未得到清廷積極支持，反而在爭(zhēng)論中被擱置下來(lái)。對(duì)此，李鴻章痛心疾首。他在1879年奏稿中論道：“中國(guó)即不為窮兵海外之計(jì)，但期戰(zhàn)守可恃，藩籬可固，亦必有鐵甲船數(shù)只游弋大洋，始足以遮護(hù)南北各門，而建威銷萌，為國(guó)家立不拔之基。五六年而迄無(wú)成者，一由經(jīng)費(fèi)太絀，一由議論不齊，一由將才太少。然欲求自強(qiáng)，仍非破除成見(jiàn)，定購(gòu)鐵甲不可。”[2](p421)

雖然清政府并未同意李鴻章等人火速且大力購(gòu)買鐵甲船的建議，但每年撥付給北洋、南洋的海防經(jīng)費(fèi)卻由李鴻章掌控。他利用手中的百萬(wàn)經(jīng)費(fèi)，為北洋水師添置了一些小型炮艇。1875年，李鴻章在恭親王奕?的支持下，從英國(guó)購(gòu)買了“龍?bào)J”、“虎威”、“飛霆”、“策電”四艘“蚊子船”。1879 年又購(gòu)進(jìn)了“鎮(zhèn)南”、“鎮(zhèn)北”、“鎮(zhèn)東”、“鎮(zhèn)西”等“蚊子船”。但“蚊子船”是小型水面炮艇，只能守衛(wèi)?？冢荒艹鲅笞鲬?zhàn)。

1879年，日本依仗武力吞并琉球，再次刺激了清官員敏感的神經(jīng)。朝廷上下購(gòu)買鐵甲船之議重起。日本威脅的增大，促使清政府下決心購(gòu)買鐵甲艦，加速北洋水師成軍。總理衙門奕?向慈禧太后奏道：“日本密邇東洋，囊歲既有臺(tái)灣之役，近又廢琉球?yàn)榭h，跡有狡焉思逞之意，無(wú)非事事效法西人，恃其船堅(jiān)炮利，遂以詐力而懷叵測(cè)。并據(jù)出使日本大臣何如璋函稱“彼國(guó)喧傳中國(guó)有添船練兵之議，民心亦甚惶惶”等語(yǔ)。在彼原未嘗不窺我動(dòng)靜以為靜止，是海防一日不辦，既不足以伐敵謀，即于琉案亦恐無(wú)了期?！盵2](p426-427)

在奕?等人的強(qiáng)烈要求下，清廷終于下令：“各國(guó)恃有鐵船，狡焉思啟，則自強(qiáng)之策，自以練兵購(gòu)器為先，著李鴻章、沈葆楨妥速籌購(gòu)合用鐵甲船?！盵7](p192)可見(jiàn)，鑒于日本對(duì)中國(guó)侵略加深，清政府在經(jīng)費(fèi)短缺、議論不齊的情況下毅然購(gòu)買鐵甲船，實(shí)在迫不得已。可惜預(yù)想中的鐵甲船已被英國(guó)買走，總理衙門只得讓李鴻章囑托李鳳苞在英法等國(guó)訪求。李鳳苞1880年、1881年先后在德國(guó)伏耳鏗廠定造了兩艘鐵甲艦，即“定遠(yuǎn)”艦和“鎮(zhèn)遠(yuǎn)”艦。同時(shí)李鴻章還在該廠定購(gòu)了一艘巡洋艦“濟(jì)遠(yuǎn)”。它們于1885年來(lái)到中國(guó)，成為北洋水師的主力艦。以后，李鴻章又陸續(xù)添置了“致遠(yuǎn)”、“靖遠(yuǎn)”、“經(jīng)遠(yuǎn)”和“來(lái)遠(yuǎn)”四艘主力戰(zhàn)艦。至1888年，北洋水師正式成軍，擁有大小艦船50艘，裝備在當(dāng)時(shí)看來(lái)頗為精良。

二、從北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進(jìn)看晚清軍事變革中的決策機(jī)制

自雍正皇帝設(shè)立軍機(jī)處后，清代決策機(jī)制發(fā)生重大變化。軍機(jī)處取代清前期的議政處成為中樞決策機(jī)構(gòu)，清政府形成皇帝、軍機(jī)處和百官會(huì)議三級(jí)決策機(jī)制。而至晚清，由于中央權(quán)力軟化，地方督撫實(shí)力增強(qiáng)，清政府的決策機(jī)制又一次發(fā)生變革，形成了中央決策（皇帝、總理衙門、百官會(huì)議決策）和地方督撫決策的雙層體制。這一決策機(jī)制，在北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進(jìn)中體現(xiàn)得十分明顯。

1.地方督撫參與決策。

在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義過(guò)程中，晚清中央權(quán)力的軟化導(dǎo)致其決策能力下降。而地方督撫在平亂中大顯身手，手握兵權(quán)，實(shí)力大增。尤其是曾國(guó)藩、李鴻章、左宗棠、沈葆楨等人既具有雄才大略，又性格強(qiáng)韌。他們成為封疆大吏后，憑借手中實(shí)權(quán)，在清政府中舉足輕重。晚清權(quán)力“內(nèi)輕外重”的格局導(dǎo)致了中央決策權(quán)的下移。晚清重大決策往往由地方督撫提出建議，清廷又將本屬中樞決策的問(wèn)題下發(fā)地方督撫討論，依據(jù)討論結(jié)果再定奪。這種由地方督撫參與中樞決策的討論決策方式在晚清外交和海防等洋務(wù)決策中表現(xiàn)得尤其突出。北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)就是地方督撫參與決策的杰作。

如前所述，北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)，發(fā)端于丁日昌、李鴻章等人的倡議。由于他們持續(xù)不斷的倡議，才獲清政府的重視。雖費(fèi)盡周折，但其建議最終得以采納。李鴻章在光緒六年（1880年）上奏清廷道：“臣于上年（1879年）十月復(fù)陳海防折內(nèi)聲明南北洋口岸叢雜，不能處處設(shè)防，必購(gòu)置鐵甲等船，練成數(shù)軍，決勝海上，乃能以戰(zhàn)為守。擬擇其與中國(guó)海面最相宜者，酌量訂購(gòu)，荷蒙諭旨許為要論?！盵2](p440)顯然，清廷已同意了李鴻章購(gòu)置鐵甲船的建議，這一舉措連李氏自己都有些自鳴得意。同折中李鴻章還提及自己與晚清中央決策的核心部門之一——總理衙門函商從英國(guó)轉(zhuǎn)買鐵甲船的詳細(xì)情形：“臣與總理衙門往復(fù)函商，意見(jiàn)相同。一面由電信復(fù)李鳳苞，囑其與英海部切實(shí)商訂，如何分期兌付，詳細(xì)驗(yàn)收，再行專函商辦。”[2](p441)可見(jiàn)，北洋大臣兼直隸總督李鴻章在北洋水師主戰(zhàn)艦艇引進(jìn)中發(fā)揮了巨大作用。他憑借自己與總理衙門奕?、文祥等人的密切關(guān)系，加上自己掌握海防建設(shè)的特殊身份，在海軍重大決策中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用，對(duì)清政府的海防決策具有重要影響。

其他地方督撫也在清政府的引導(dǎo)下，共商國(guó)是。他們通過(guò)向朝廷陳述己見(jiàn)來(lái)影響清政府決策。但凡海防大事，清政府都放手讓沿江沿海督撫參與討論，在傾聽(tīng)多方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上折中處理和決策。如前所述，1874年11月總理衙門和丁日昌向清廷呈上海防折后，清廷將他們的意見(jiàn)交給沿江沿海的督撫詳細(xì)籌議，并限一月覆奏。1874年底，各督撫都呈上了覆奏，形成了“海防”和“塞防”的爭(zhēng)論。而“塞防”派“海戰(zhàn)斷不可恃，鐵甲船徒滋靡費(fèi)”之類的主張，影響了清廷對(duì)海軍建設(shè)的決策，導(dǎo)致了李鴻章等人購(gòu)置鐵甲船建議的擱淺。在北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)中，清廷也認(rèn)真汲取沿江沿海督撫的意見(jiàn)。兩廣總督劉坤一光緒五年（1879年）十二月上奏清廷的奏折寫道：“竊臣等于光緒五年十一月二十日接奉軍機(jī)大臣密寄，十月二十九日奉上諭：“李鴻章奏籌議海防購(gòu)船選將各節(jié)，并請(qǐng)催解經(jīng)費(fèi)各摺片”等因欽此。……直隸總督臣李鴻章請(qǐng)購(gòu)鐵甲戰(zhàn)艦，自屬計(jì)出萬(wàn)全，臣等猶以為不宜在續(xù)購(gòu)快船之后也。惟外洋雖以鐵甲船稱雄，亦須木殼兵輪以為之輔。中國(guó)即能購(gòu)備鐵甲船二號(hào)，以南北洋二面之寬，尚覺(jué)其力單薄。所有福建船政局及江南制造局所造輪船，仍應(yīng)稟遵本年五月十七日諭旨，勤加操演，并酌抽招商輪船改配兵勇訓(xùn)練成軍，以為鐵甲船之助?！盵2](p432-433)

可見(jiàn)，劉坤一是依據(jù)清廷諭旨要求對(duì)李鴻章海防購(gòu)船等內(nèi)容進(jìn)行覆奏的。清廷將李鴻章奏折內(nèi)容抄寄各地督撫要求他們各抒己見(jiàn)，以集思廣益，做出有效決策。而劉坤一也針對(duì)相關(guān)內(nèi)容，據(jù)實(shí)陳奏。他不但同意李鴻章購(gòu)買鐵甲船，而且建議應(yīng)急速購(gòu)買，不應(yīng)在購(gòu)買快船之后。因?yàn)楫?dāng)時(shí)李鴻章受英國(guó)人赫德蠱惑，主張先購(gòu)可破壞鐵甲船之快船（即新式巡洋艦），等籌到充足經(jīng)費(fèi)再購(gòu)鐵甲船。劉坤一還建議朝廷應(yīng)加緊對(duì)中國(guó)自制兵輪勤加操練，以輔佐鐵甲船發(fā)揮威力。清廷正是在與地方督撫的往復(fù)商討中，最終做出急速購(gòu)買鐵甲船的決定?！岸ㄟh(yuǎn)”和“鎮(zhèn)遠(yuǎn)”兩艦也在這些地方督撫的支持中得以入華。

2.中央決策。

由于晚清中央權(quán)力軟化，加之慈禧作為女流之輩執(zhí)掌朝政，導(dǎo)致晚清中央決策形式的變化。這主要表現(xiàn)在慈禧作為最高統(tǒng)治者很少親批奏折，“乾綱獨(dú)斷”，往往將問(wèn)題下發(fā)總理衙門合議，然后做出決策；對(duì)于一些重大問(wèn)題，慈禧還常讓總理衙門牽頭，讓相關(guān)地方督撫對(duì)問(wèn)題充分討論，在討論基礎(chǔ)上再做決定。

總理衙門是晚清洋務(wù)決策的中樞機(jī)構(gòu)之一。該衙門成立于第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，是清政府為總理外國(guó)事務(wù)專設(shè)的?？偫硌瞄T設(shè)立后，職權(quán)范圍十分廣泛，“不僅為各國(guó)交涉而已，凡策我國(guó)之富強(qiáng)者，要皆于該衙門為總匯之地，而事較繁于六部者也。夫銓敘之政，吏部主之，今則出洋大臣期滿，專由該衙門請(qǐng)旨，海關(guān)道記名，專保該衙門章京，而吏部?jī)H司注冊(cè)而已。出納之令，戶部掌之，今則指撥海關(guān)稅項(xiàng)，存儲(chǔ)出洋公費(fèi)，悉由該衙門主持，而戶部?jī)H司銷核而已?；ナ幸詠?lái)，各國(guó)公使聯(lián)翩駐京，租界約章之議，燕勞賚賜之繁，皆該衙門任之，而禮部主客之儀如虛設(shè)矣。海防事起，力求振作，采購(gòu)戰(zhàn)艦軍械，創(chuàng)設(shè)電報(bào)郵政，皆該衙門主之，而兵部武庫(kù)、車駕之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各國(guó)以公法相持，凡交涉詞訟之曲直，悉憑律師以為斷，甚或教案一出，教士多方袒護(hù)，畸輕畸重，皆向該衙門論理，而刑部初未與聞也。制造本隸于工部，自各國(guó)船堅(jiān)械利，耀武海濱，勢(shì)不得不修船政、鐵政，以資防御，迄今開(kāi)辦鐵路，工作益繁，該衙門已設(shè)有鐵路、礦務(wù)總局矣，而工部未遑兼顧也。是則總理衙門之事，固不獨(dú)繁于六部，而實(shí)兼綜乎六部矣。”[8](卷一一八)可見(jiàn)總理衙門不愧為“洋務(wù)總匯”?？偫硌瞄T所以能成為晚清洋務(wù)決策的中樞機(jī)構(gòu)，是由于總理大臣們的特殊身份和地位。本來(lái)，雍正以后清代中央決策中樞是軍機(jī)處。但在19世紀(jì)60年代至80年代，總理大臣大都由軍機(jī)大臣兼任，奕?、文祥等人既是軍機(jī)大臣又是總理大臣。尤其是恭親王奕?是議政王兼首席軍機(jī)大臣，主持朝政。他的親信紛紛進(jìn)入軍機(jī)處，使總理衙門與軍機(jī)處在人事上幾乎重疊，總理衙門權(quán)勢(shì)顯赫，由此在19世紀(jì)60年代至80年代一定程度上取代了軍機(jī)處的部分決策功能，在海防、外交等洋務(wù)事務(wù)上成為晚清決策的中樞機(jī)構(gòu)之一。新式海軍的建設(shè)是晚清洋務(wù)活動(dòng)的重頭戲，總理衙門也責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起北洋水師成軍的重任。

如前所述，在1874年日本侵臺(tái)事件發(fā)生后，總理衙門首先向朝廷提出了加強(qiáng)海防的奏折，且主持了地方督撫關(guān)于海防的大討論。隨后又奏請(qǐng)?jiān)谕⑼醮蟪肌巴⒆h”（即百官會(huì)議）。后來(lái)，總理衙門根據(jù)地方督撫討論和“廷議”的結(jié)果，綜合各方意見(jiàn)擬出建議上奏慈禧，等待最后裁決。慈禧也唯恐朝政處置失措，一般依議而行?？梢?jiàn)，晚清中央決策雖有百官會(huì)議的合議和慈禧的獨(dú)裁，但總理衙門在中央決策中的特殊地位顯而易見(jiàn)。正是在總理衙門的努力下，清廷任命李鴻章、沈葆楨分別督辦北洋、南洋海防，撥付巨額海防經(jīng)費(fèi)，并確定了優(yōu)先發(fā)展北洋水師的戰(zhàn)略方針。此舉為北洋水師快速成軍奠定了良好基礎(chǔ)。

特別在北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)中，總理衙門深中肯綮的奏章深深打動(dòng)了清廷最高決策者的心，促使其果斷決策，依議而行。1879年，奕?受琉球事件刺激，再次向慈禧奏道：“查東西洋各國(guó)向練水師，其講求船械無(wú)不精益求精，并延通曉輪船戰(zhàn)守之人時(shí)常教練，庶能爭(zhēng)雄海上，壯厥兵威?，F(xiàn)既籌辦海防，勢(shì)須參用西法，李鴻章、沈葆楨均以應(yīng)置鐵甲船為言。第鐵甲船價(jià)較巨，計(jì)一鐵甲之需，可置蚊船、碰船數(shù)只。近聞德國(guó)有土耳其所定之八角臺(tái)鐵甲船兩只，制而未用，擬欲出售，業(yè)由臣衙門趕發(fā)電信，轉(zhuǎn)致出使德國(guó)大臣李鳳苞，就近查明，如尚未出售，而價(jià)不甚昂，自應(yīng)購(gòu)備，否則只可另籌。惟海防關(guān)系極重，無(wú)論能否置辦鐵甲，總未便稍從緩辦。”[2](p426-427)

奕?由外而內(nèi)，深刻剖析局勢(shì)的緊迫與無(wú)奈，句句在理，終于促使清廷痛下決心，不惜一切代價(jià)購(gòu)買鐵甲船，促成了北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)。

可見(jiàn)，晚清軍事變革中的決策運(yùn)行的是中央決策和地方督撫決策的雙層體制。雖有地方督撫參與決策，但中央決策才是核心，因?yàn)橹挥兄醒胝ㄓ绕涫谴褥螅┎艙碛凶罱K的決定權(quán)。在中央決策機(jī)制中，雖然有皇帝（慈禧太后垂簾聽(tīng)政）、總理衙門和百官會(huì)議決策三個(gè)層次，但總理衙門由于大臣們的特殊身份及其分管洋務(wù)的特殊性，承擔(dān)著決策與執(zhí)行的雙重職責(zé)，因此在晚清軍事變革的決策中舉足輕重，其地位和作用別具一格。

三、晚清軍事變革中決策機(jī)制之評(píng)介

雖然，晚清軍事變革距離我們當(dāng)今已有一百多年，但歷史的煙塵掩蓋不了這場(chǎng)軍事變革中決策機(jī)制在中國(guó)近代海軍建設(shè)中所發(fā)揮的效能，總結(jié)其中的得失成敗，對(duì)于我們當(dāng)代海軍建設(shè)極有教益。

1.雙重決策機(jī)制既促進(jìn)了晚清決策的優(yōu)化，又延誤了決策的時(shí)效性。

晚清軍事變革中的決策機(jī)制是中央決策和地方督撫決策雙重互補(bǔ)的機(jī)制。這種機(jī)制既有優(yōu)點(diǎn)又有弊端。其優(yōu)點(diǎn)是中央和地方的雙重互補(bǔ)提高了決策的合理性、針對(duì)性和實(shí)效性。由于地方督撫身臨海防一線，他們更能掌握海防實(shí)際狀況，因此提出的建議和對(duì)策更有針對(duì)性。李鴻章等人提出的購(gòu)買鐵甲船建議就是針對(duì)我國(guó)海域遼闊，口岸眾多，不能處處設(shè)防，只有購(gòu)置鐵甲等大型戰(zhàn)艦，才能以戰(zhàn)為守，決勝海疆。這一建議從后來(lái)軍事實(shí)踐來(lái)看，確是有的放矢。倘若清廷在1874年采納了這一建議，北洋水師的成軍就可提前幾年。我國(guó)海軍實(shí)力的大增，可能會(huì)使日本有所忌憚，不敢吞并琉球。后來(lái)我國(guó)擁有了“定遠(yuǎn)”和“鎮(zhèn)遠(yuǎn)”兩鐵甲，日本長(zhǎng)期畏之如虎就是明證。只是后來(lái)“定遠(yuǎn)”和“鎮(zhèn)遠(yuǎn)”逐步落伍，日本海軍實(shí)力驟增才悍然發(fā)動(dòng)甲午戰(zhàn)爭(zhēng)，那已是后話。地方督撫參與決策可充分發(fā)揮決策的民主性，所謂“智者千慮，必有一失；愚者千慮，必有一得”。中央決策建立在富有經(jīng)驗(yàn)的地方督撫的有效建議上，可以比較廣泛地聽(tīng)取多方面意見(jiàn)，合理取舍。因此這種雙層決策機(jī)制具有很大的優(yōu)越性。

但它也有一定弊端。地方督撫各抒己見(jiàn)，議論不齊，容易影響決策的速度和質(zhì)量。1874年開(kāi)始的“海防”大討論，持續(xù)了將近六年，由于議論不齊，妨礙了北洋水師主戰(zhàn)艦艇的迅速引進(jìn)，致使中國(guó)近代海軍發(fā)展遲緩，無(wú)力應(yīng)對(duì)日本和法國(guó)等列強(qiáng)對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)。而且，晚清由于交通落后，要匯集地方督撫的意見(jiàn)往往需要很長(zhǎng)時(shí)間，這致使決策過(guò)程十分冗長(zhǎng)。此外，中央決策層次繁復(fù)，首先要經(jīng)過(guò)總理衙門討論，其次由百官會(huì)議合議，最后匯報(bào)給慈禧太后定奪。這樣一個(gè)決策往往要拖延幾個(gè)月才能做出。如果意見(jiàn)相左，爭(zhēng)辯激烈，一個(gè)正確的決策往往拖延幾年才能敲定。北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)就是這樣。這個(gè)本應(yīng)在1874年即可作出的決定遲至1879年才敲定，白白浪費(fèi)了大量時(shí)間，極大阻礙了中國(guó)海軍近代化的進(jìn)程。

因此，決策機(jī)制一定要優(yōu)化和科學(xué)。既要有自上而下的層次配合，又要區(qū)分不同層次的決策職能。因?yàn)槊總€(gè)決策目標(biāo)都處于目標(biāo)大系統(tǒng)中，不可能由某個(gè)層次單獨(dú)實(shí)現(xiàn)；而每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的精力、時(shí)間和才能又有限，其管理也囿于一定范圍內(nèi)，因此實(shí)行上下統(tǒng)一的分層決策體制是科學(xué)的。就海軍系統(tǒng)的決策機(jī)制而言，海軍中央決策機(jī)構(gòu)與各艦隊(duì)的決策機(jī)構(gòu)分工要合理。中央機(jī)構(gòu)要著眼大局，主管宏觀決策；各艦隊(duì)要著眼一線，主抓微觀決策。中央決策機(jī)構(gòu)與各艦隊(duì)決策機(jī)構(gòu)既明確分工，又相互支持，使海軍系統(tǒng)內(nèi)部的上下決策有機(jī)統(tǒng)一，才能確保決策的正確性和實(shí)效性。

2.中央決策層的優(yōu)柔寡斷和被動(dòng)決策延誤了晚清海軍近代化的進(jìn)程。

北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)之所以一波三折，很大程度上是因?yàn)橹醒霙Q策層當(dāng)斷不斷，貽誤時(shí)機(jī)。在1874年的“海防”大討論中，李鴻章等人已提出引進(jìn)鐵甲船的正確建議，但清廷最后決策時(shí)并未將之確定下來(lái)。根據(jù)李鴻章分析，主要原因在于：一是議論不齊，主要是“塞防”派堅(jiān)決反對(duì)。清廷為了調(diào)和“海防”“塞防”的矛盾，只得折中處理，暫緩購(gòu)置。二是國(guó)庫(kù)空虛，缺乏足夠經(jīng)費(fèi)購(gòu)買鐵甲船。三是將才太少，缺乏與鐵甲船配套的設(shè)施和人才。以上種種因素阻礙了鐵甲船的快速引進(jìn)。其實(shí)現(xiàn)在回頭去看，這些因素都不能成為鐵甲船引進(jìn)的障礙。因?yàn)?879年這些因素仍然存在，但清廷在日本挑釁的刺激下，排除萬(wàn)難，毅然決定購(gòu)買鐵甲船，導(dǎo)致“定遠(yuǎn)”“鎮(zhèn)遠(yuǎn)”的引進(jìn)?？梢?jiàn)，妨礙鐵甲船快速引進(jìn)的真正原因在于中央決策層目光短淺，軟弱無(wú)力。由于缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，最高決策層一葉障目，只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，夸大了眼前困難，而不敢迎難而上。由于中央權(quán)力軟化，不得不兼顧地方不同集團(tuán)利益，而不敢果斷決策，堅(jiān)持真理。由此可見(jiàn)，中央決策層的失誤是延緩中國(guó)海軍近代化的根本原因。

其實(shí)，就一個(gè)科學(xué)的決策機(jī)制而言，既應(yīng)有民主，又需有權(quán)威。發(fā)揚(yáng)民主，可集中更多的知識(shí)信息，全方位地考慮問(wèn)題，以減少?zèng)Q策失誤。但倘若只有民主，沒(méi)有集中，決策只是一盤散沙，其結(jié)果不了了之。所以在決策機(jī)制中應(yīng)樹(shù)立權(quán)威，尤其是中央的權(quán)威。權(quán)威是團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，是統(tǒng)一目標(biāo)下協(xié)調(diào)決策機(jī)制行動(dòng)的保證。只有在權(quán)威的約束下，才能發(fā)揮決策機(jī)制的整體效應(yīng)。因此，在現(xiàn)代海軍決策機(jī)構(gòu)中.我們應(yīng)建立堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。這一核心是海軍重大決策的最終裁決者。倘若他們能高瞻遠(yuǎn)矚、堅(jiān)強(qiáng)有力，就能面對(duì)復(fù)雜局勢(shì)，從眾多意見(jiàn)中擇善而從，作出大膽英明的決策，推動(dòng)海軍現(xiàn)代化建設(shè)的跨越式發(fā)展。而不是瞻前顧后，畏手畏腳，喪失海軍在國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期快速發(fā)展的大好時(shí)機(jī)?？傊F(xiàn)代海軍決策機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)權(quán)威與民主的統(tǒng)一，才能保證決策機(jī)構(gòu)的可控、可調(diào)及良好的協(xié)同配合，才能促使海軍建設(shè)在世界新軍事變革中突飛猛進(jìn)。

3.晚清決策人員素質(zhì)的低下是影響其軍事決策質(zhì)量不高的重要因素。

“決策是一個(gè)‘過(guò)程’，是一個(gè)為獲得正確的主觀能力及其表現(xiàn)形式——方針、政策、規(guī)劃、目標(biāo)、方向、原則、方法及途徑的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！盵9](p6)這一過(guò)程正是發(fā)揮人的（個(gè)人和集體）聰明才智的過(guò)程。無(wú)論何種決策終究是人做出的，因此人是決策的核心要素。有些人善于從全局看問(wèn)題，有些人只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林；有些人思想開(kāi)放，有些人封閉保守。決策者不同的能力素質(zhì)會(huì)影響他的態(tài)度傾向，甚至很大程度上左右著決策結(jié)果。

在北洋水師主戰(zhàn)艦艇的引進(jìn)中，一些官員思想保守，反對(duì)和害怕新生事物，因此對(duì)于外洋的鐵甲船，他們堅(jiān)決反對(duì)購(gòu)買。1874年“海防”大討論中，通政史于凌辰以“學(xué)洋學(xué)為道以無(wú)恥，既不可購(gòu)買洋船，并不可仿照制造”。[5](p133)大理寺少卿王佳璧也說(shuō)：“鐵甲船有害無(wú)利，并兵輪船、蚊子船、水雷等無(wú)庸購(gòu)買制造”。[5](p133)諸如此類的冥頑之論，連奕?等人也覺(jué)得“與諸議均相隔閡”。[5](p133)而以左宗棠為首的“塞防”派，卻從湘系集團(tuán)利益出發(fā)，堅(jiān)決反對(duì)購(gòu)買鐵甲船。在這些高官的反對(duì)聲中，清廷猶豫不決，不敢果斷決策立即購(gòu)買鐵甲船，以致錯(cuò)失中國(guó)海軍近代化的先機(jī)。可見(jiàn)決策者素質(zhì)在一定程度上決定了決策成敗。一些見(jiàn)識(shí)短淺、思想守舊的官員以他們落后的主張阻礙了正確決策的形成。

因此在現(xiàn)代海軍決策機(jī)制的完善中，要充分重視決策者素質(zhì)。要挑選那些道德品質(zhì)高尚、知識(shí)結(jié)構(gòu)完善、能力素質(zhì)全面的人才擔(dān)任決策者。一般說(shuō)來(lái)，決策者素質(zhì)越高，決策能力越強(qiáng)，所作出的決策越能經(jīng)受實(shí)踐檢驗(yàn)。尤其是中樞決策者，其主要任務(wù)是抉擇決策方案。這既需要他們具有縝密的思維能力，又需具備良好的科學(xué)決斷力。特別是要有大局觀念，方能運(yùn)籌帷幄、決勝千里。古語(yǔ)云：“不謀萬(wàn)世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域?！币粋€(gè)沒(méi)有大局觀念的人往往囿于本集團(tuán)的利益，只顧眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，只顧自己，不顧別人，容易引發(fā)決策失誤，加大決策風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，決策機(jī)制中決策者的素質(zhì)是影響決策質(zhì)量的決定性因素。因此，我們只有將具有真才實(shí)學(xué)的人才安排在決策崗位上，且不斷提高他們的能力素質(zhì)，才能順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，作出科學(xué)的決策。

[1]籌辦夷務(wù)始末（同治朝九十八）[M].上海：上海古籍出版社，2008.

[2]中國(guó)史學(xué)會(huì).洋務(wù)運(yùn)動(dòng)（二）[Z].上海：上海人民出版社，1961.

[3]左宗棠.左文襄公全集：卷五十九[M].臺(tái)北：臺(tái)灣文海出版社，1974.

[4]趙爾巽.清史稿[M].北京：中華書局，2002.

[5]中國(guó)史學(xué)會(huì).洋務(wù)運(yùn)動(dòng)（一）[Z].上海：上海人民出版社，1961.

[6]中國(guó)史學(xué)會(huì).洋務(wù)運(yùn)動(dòng)（五）[Z].上海：上海人民出版社，1961.

[7]林慶元，羅肇前.沈葆楨[M].福州：福建教育出版社，1992.

[8]劉錦藻.清朝續(xù)文獻(xiàn)通考（影印本）[M].杭州：浙江古籍出版社，2002.

[9]司千字.決策學(xué)——決策理論與方法[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002.