黃厚衡

(中國(guó)海監(jiān)第十支隊(duì) ?？?570311)

1 前言

測(cè)繪，漢語(yǔ)《辭?！返尼屃x是:“測(cè)量和地圖制圖的總稱，運(yùn)用各種測(cè)量手段，測(cè)定地面點(diǎn)的平面位置和高程，描繪地球表面的形態(tài)，編繪和印制各種測(cè)量成果和地圖資料，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)和科學(xué)研究服務(wù)”。《測(cè)繪法》對(duì)測(cè)繪的定義是指對(duì)自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測(cè)定、采集、表述以及對(duì)獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進(jìn)行處理和提供的活動(dòng)。測(cè)繪按專業(yè)范圍可分為:大地測(cè)量、測(cè)繪航空攝影、攝影測(cè)量與遙感、工程測(cè)量、地籍測(cè)繪、房產(chǎn)測(cè)繪、行政區(qū)域界線測(cè)繪、地理信息系統(tǒng)工程、地圖編制、海洋測(cè)繪等。海洋測(cè)繪是以海洋水體和海底為對(duì)象，測(cè)定海洋大地水準(zhǔn)面和平均海面、海底和海面地形、海洋重力以及海洋磁力、海洋環(huán)境等自然和社會(huì)信息的地理分布及其編制各種海圖，為艦船航行安全、海洋工程建設(shè)提供保障。海洋測(cè)繪作為基礎(chǔ)性的技術(shù)支撐手段，為海域海島的使用提供準(zhǔn)確、科學(xué)的數(shù)據(jù)，為海洋行政主管部門審查許可和行政執(zhí)法提供依據(jù)和監(jiān)督管理信息，維護(hù)國(guó)家海域海島使用權(quán)和海域海島使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域、海島的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。

2 海洋測(cè)繪及其在海洋行政執(zhí)法中的應(yīng)用

根據(jù)《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》等法律規(guī)定，海洋測(cè)繪在海域海島行政審批和執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，貫穿了用海用島預(yù)審、海域海島使用論證、行政許可、確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)管等各個(gè)層面。下面就海洋測(cè)繪在海域海島執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用，從海洋測(cè)繪資質(zhì)、測(cè)繪系統(tǒng)、測(cè)繪儀器設(shè)備及人員、海域海島測(cè)量、測(cè)繪成果等方面進(jìn)行論述與分析。

2.1 海洋測(cè)繪資質(zhì)

資質(zhì)是指在某行業(yè)具備專業(yè)的知識(shí)并且取得了本行業(yè)主管機(jī)構(gòu)或者本行業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)頒發(fā)的執(zhí)業(yè)許可證，即具有“專業(yè)資質(zhì)”，具備向社會(huì)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的資格。《測(cè)繪法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)從事測(cè)繪活動(dòng)的單位實(shí)行測(cè)繪資質(zhì)管理制度，依法取得相應(yīng)等級(jí)測(cè)繪資質(zhì)證書的單位方可從事測(cè)繪活動(dòng)，測(cè)繪單位不得超越其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍從事測(cè)繪活動(dòng)或者以其他測(cè)繪單位的名義從事測(cè)繪活動(dòng)，并不得允許其他單位以本單位的名義從事測(cè)繪活動(dòng)。測(cè)繪資質(zhì)分為甲、乙、丙、丁四級(jí)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國(guó)家測(cè)繪地理信息局負(fù)責(zé)甲級(jí)測(cè)繪資質(zhì)審查、發(fā)放資質(zhì)證書，省級(jí)測(cè)繪地理信息局負(fù)責(zé)乙、丙、丁三級(jí)測(cè)繪資質(zhì)審查、發(fā)放資質(zhì)證書。依據(jù)《測(cè)繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)規(guī)定，持有甲 (特)級(jí)測(cè)繪資質(zhì)的單位和持有海洋測(cè)繪專業(yè)甲、乙或丙級(jí)測(cè)繪資質(zhì)的單位方可從事海洋測(cè)繪工作。

在海域海島執(zhí)法監(jiān)管委托測(cè)量時(shí)，執(zhí)法單位應(yīng)審查擬委托方持有的《測(cè)繪資質(zhì)證書》等級(jí)、有效期、業(yè)務(wù)范圍等是否符合相關(guān)規(guī)定，同時(shí)為避免行政相對(duì)人的不必要質(zhì)疑，增強(qiáng)測(cè)繪結(jié)論的證明力，國(guó)家海監(jiān)支隊(duì)的委托測(cè)量應(yīng)盡可能委托國(guó)家海洋局系統(tǒng)以外的海洋測(cè)繪單位。測(cè)量鑒定委托書要明確委托事項(xiàng)和要求，如測(cè)繪依據(jù)的國(guó)家法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)繪內(nèi)容、測(cè)繪人員和儀器設(shè)備及測(cè)繪質(zhì)量要求、測(cè)量報(bào)告和圖件的提交期限等。

2.2 海洋測(cè)繪系統(tǒng)

國(guó)家建立全國(guó)統(tǒng)一的大地坐標(biāo)系統(tǒng)、平面坐標(biāo)系統(tǒng)、高程系統(tǒng)，從事測(cè)繪活動(dòng)應(yīng)當(dāng)使用國(guó)家規(guī)定的測(cè)繪系統(tǒng)。目前，國(guó)家的高程系統(tǒng)為1985國(guó)家高程基準(zhǔn)，即以黃海 (青島)1952—1979年潮汐觀測(cè)資料計(jì)算出的多年平均海平面作為全國(guó)統(tǒng)一的高程基面，高程測(cè)繪在海洋行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用不多。在海域海島、海洋工程測(cè)繪中常用的坐標(biāo)系為1954年北京坐標(biāo)系、1980年西安大地坐標(biāo)系、WGS－84世界大地坐標(biāo)系，部分地區(qū)采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系，上述每種坐標(biāo)系均有大地坐標(biāo)值 (度分秒)和平面坐標(biāo)值 (m)。因建設(shè)、城市規(guī)劃和科學(xué)研究的需要，部分地區(qū)經(jīng)測(cè)繪行政主管部門批準(zhǔn)建立相對(duì)獨(dú)立的平面坐標(biāo)系統(tǒng)，如在海南省，建立了海南平面坐標(biāo)系、洋浦平面坐標(biāo)系、清瀾平面坐標(biāo)系等，獨(dú)立平面坐標(biāo)系與國(guó)家坐標(biāo)系有相應(yīng)參數(shù)進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換。

坐標(biāo)系之間的轉(zhuǎn)換采用七參數(shù)方法或四參數(shù)方法，坐標(biāo)系不同、地域不同，其轉(zhuǎn)換參數(shù)也不同。各地區(qū)各坐標(biāo)系的坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換參數(shù)屬于國(guó)家機(jī)密資料，由國(guó)家、省級(jí)測(cè)繪行政主管部門管理，需進(jìn)行坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換時(shí)，向主管部門提出書面申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后由其提供轉(zhuǎn)換后的坐標(biāo)成果，轉(zhuǎn)換精度一般為±0.5m。直接利用網(wǎng)絡(luò)各種坐標(biāo)轉(zhuǎn)換軟件進(jìn)行的坐標(biāo)值轉(zhuǎn)換，由于轉(zhuǎn)換參數(shù)不完善，其誤差值可達(dá)幾十米，故不能在執(zhí)法實(shí)踐中采用。

《海籍調(diào)查規(guī)范》(HY/T124－2009)規(guī)定記載項(xiàng)目用海的位置、界址等采用WGS－84世界大地坐標(biāo)系;國(guó)家海洋局2011年6月9日印發(fā)的《無(wú)居民海島使用測(cè)量規(guī)范》規(guī)定了無(wú)居民海島使用權(quán)界址坐標(biāo)、用島區(qū)塊面積、用島面積、建筑物和設(shè)施占島面積等測(cè)繪采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系 (CGCS2000)。海域海島執(zhí)法監(jiān)管測(cè)量時(shí)，要求測(cè)繪單位提供的測(cè)繪成果須采用《海籍調(diào)查規(guī)范》《無(wú)居民海島使用測(cè)量規(guī)范》規(guī)定的坐標(biāo)系，以達(dá)到統(tǒng)一且具有可比性。

2.3 海洋測(cè)繪儀器設(shè)備及人員

海域、海島測(cè)量使用的儀器設(shè)備主要有GPS(RTK、DGPS)、測(cè)距儀、經(jīng)緯儀、全站儀、水準(zhǔn)儀、皮尺等。測(cè)量?jī)x器設(shè)備的性能指標(biāo)應(yīng)能滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的測(cè)量精度要求，應(yīng)按國(guó)家規(guī)定進(jìn)行計(jì)量檢定或校準(zhǔn)，以保證量值準(zhǔn)確可靠，檢定或校準(zhǔn)合格后且在有效期內(nèi)的測(cè)量?jī)x器方能應(yīng)用于海域海島測(cè)量工作中。

在海域海島測(cè)繪中使用較為頻繁的儀器設(shè)備是GPS，其單機(jī)單點(diǎn)定位精度±3～15m，采用差分定位精度可達(dá)亞米級(jí)。隨著測(cè)繪科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，RTK(載波相位動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)差分)作為一種新的常用的GPS測(cè)量方法，近年來(lái)發(fā)展比較迅速，能夠在野外實(shí)時(shí)得到厘米級(jí)定位精度，在測(cè)量實(shí)踐中誤差在±2～5cm，定位結(jié)果歷時(shí)不足1s，效率極高。RTK在各種控制測(cè)量、地形測(cè)圖、工程選線及工程放樣中應(yīng)用廣泛，與常規(guī)儀器相比非常明顯地提高了作業(yè)效率和作業(yè)精度。2011年7月1日海南省建成CORS系統(tǒng)，極大地提高了RTK的測(cè)量范圍，在數(shù)據(jù)傳輸方面也有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，由原先的電臺(tái)傳輸發(fā)展到現(xiàn)在的GPRS和GSM網(wǎng)絡(luò)傳輸，大大提高了數(shù)據(jù)的傳輸效率，擴(kuò)大了范圍，儀器更容易操作。測(cè)繪圖件編輯軟件版本也不斷得到更新，編輯功能更強(qiáng)大。為提高測(cè)量精度，在海監(jiān)執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)要求受托的測(cè)繪單位盡可能使用RTK儀器進(jìn)行界址點(diǎn)的測(cè)量。

海域海島測(cè)量人員應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)測(cè)量知識(shí)，并經(jīng)測(cè)繪行政主管部門或其委托單位組織的培訓(xùn)、考核，考核合格后持證上崗。在執(zhí)法測(cè)量中，測(cè)繪人員應(yīng)當(dāng)持有測(cè)繪行政主管部門頒發(fā)的測(cè)繪作業(yè)證，如暫時(shí)沒有測(cè)繪作業(yè)證也可用測(cè)量人員測(cè)繪專業(yè)任職資格證書替代。測(cè)量人員是否具有專門的知識(shí)、技能，不屬于委托方實(shí)質(zhì)審查的范圍，委托方的判斷，僅依據(jù)測(cè)量人員是否具備測(cè)繪行政主管部門授予的執(zhí)業(yè)資格證書這一外觀形式。

2.4 海域海島測(cè)量

(1)測(cè)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法。用海用島測(cè)繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要有《工程測(cè)量規(guī)范》(GB50026－2007)、《海籍調(diào)查規(guī)范》 (HY/T124－2009)、《無(wú)居民海島使用測(cè)量規(guī)范》(國(guó)家海洋局2011年6月9日印發(fā))、《海域使用分類》 (HY/T 123－2009)、《海域使用面積測(cè)量規(guī)范》 (HY 070－2003)、《1∶500、1∶1000、1∶2000地形圖圖式》(GB/T20257.1－2007)等，一般采用信標(biāo)差分GPS(RBN－DGPS)或載波相位GPS(RTK)定位法來(lái)測(cè)量用海用島的拐點(diǎn)坐標(biāo)值，然后計(jì)算其面積。

(2)控制測(cè)量。在實(shí)測(cè)之前應(yīng)利用測(cè)區(qū)附近、由測(cè)繪行政主管部門提供的GPS控制點(diǎn)，盡可能用C級(jí)及以上控制點(diǎn)，不用工程施工設(shè)置的控制點(diǎn)。采用DGPS測(cè)量時(shí)，申請(qǐng)兩個(gè)控制點(diǎn)，將DGPS接收機(jī)分別置于兩個(gè)控制點(diǎn)各不少于2h進(jìn)行比對(duì)校核，以校正可能存在的系統(tǒng)誤差;采用RTK測(cè)量時(shí)，申請(qǐng)3個(gè)控制點(diǎn)，將移動(dòng)站分別置于控制點(diǎn)上求算轉(zhuǎn)換參數(shù)和高程擬合參數(shù)，并利用第3個(gè)控制點(diǎn)核驗(yàn)平面定位和高程測(cè)量精度。如已有控制點(diǎn)距測(cè)區(qū)較遠(yuǎn)，則應(yīng)通過靜態(tài)測(cè)量新建適當(dāng)?shù)募用芸刂泣c(diǎn)，以保證測(cè)量精度?！逗＜{(diào)查規(guī)范》規(guī)定平面控制點(diǎn)的定位誤差應(yīng)不超過±0.05cm。

(3)測(cè)區(qū)施測(cè)。在保證測(cè)量?jī)x器設(shè)備性能和衛(wèi)星接收信號(hào)良好的情況下，輸入正確的中央子午線經(jīng)度，按照測(cè)繪技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)用海 (用島)范圍各拐點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，凡有曲折度的頂點(diǎn)均進(jìn)行測(cè)量，形成一個(gè)獨(dú)立的封閉線。在測(cè)量過程中應(yīng)逐項(xiàng)填寫相關(guān)作業(yè)表格，當(dāng)所規(guī)定的作業(yè)項(xiàng)目全部完成，記錄資料完整、無(wú)誤，并符合技術(shù)設(shè)計(jì)有關(guān)內(nèi)容要求時(shí)，方可結(jié)束作業(yè)?！逗＜{(diào)查規(guī)范》規(guī)定位于人工海岸、構(gòu)筑物及其他固定標(biāo)志物上的用海拐點(diǎn)或標(biāo)志點(diǎn)，其測(cè)量誤差應(yīng)不超過的±0.1m;《無(wú)居民海島使用測(cè)量規(guī)范》規(guī)定用島區(qū)塊頂點(diǎn)坐標(biāo)誤差不超過±0.5m。

2.5 海洋測(cè)繪成果

海域海島外業(yè)測(cè)量結(jié)束后，測(cè)量工作應(yīng)轉(zhuǎn)入內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理和測(cè)繪報(bào)告出具階段。內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理時(shí)應(yīng)對(duì)測(cè)區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，修正測(cè)量結(jié)果，根據(jù)實(shí)測(cè)拐點(diǎn)和標(biāo)志點(diǎn)坐標(biāo)，依據(jù)拐點(diǎn)與標(biāo)志點(diǎn)的位置關(guān)系，推算其他拐點(diǎn)的坐標(biāo)，進(jìn)而形成封閉的用海用島范圍拐點(diǎn)線，計(jì)算用海面積。測(cè)量?jī)?nèi)業(yè)工作完成后測(cè)繪單位應(yīng)編制測(cè)量報(bào)告并按時(shí)向委托方提交。測(cè)量報(bào)告應(yīng)包含如下內(nèi)容:測(cè)量任務(wù)來(lái)源及項(xiàng)目概況，測(cè)量單位簡(jiǎn)介及資質(zhì)證明，測(cè)量方案(包括測(cè)量方法、測(cè)量?jī)x器型號(hào)等)，坐標(biāo)系、投影方式、中央子午線經(jīng)度，平面控制測(cè)量及精度，面積計(jì)算方法與結(jié)果，報(bào)告后附用海(用島)區(qū)域位置圖、用海 (用島)范圍圖、各拐點(diǎn)坐標(biāo)值、測(cè)量委托書、儀器設(shè)備檢定 (校準(zhǔn))證書、測(cè)量人員測(cè)繪作業(yè)證 (測(cè)繪專業(yè)任職資格證)及相關(guān)測(cè)量記錄表等，鑒定測(cè)量報(bào)告應(yīng)有測(cè)量人員的簽名和測(cè)量單位的蓋章。

《行政訴訟法》第三十一條第一款第 (六)項(xiàng)規(guī)定鑒定結(jié)論是一種法定的證據(jù)形式，可以依法用于證明案件事實(shí);《海洋行政處罰實(shí)施辦法》第十五條第 (三)項(xiàng)規(guī)定“測(cè)量、監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)或者鑒定等專業(yè)性、技術(shù)性事項(xiàng)，可以委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具報(bào)告，所出具的報(bào)告可以作為證據(jù)”;《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十三條第一款第 (二)項(xiàng)規(guī)定“鑒定結(jié)論、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、勘驗(yàn)筆錄、檔案材料以及經(jīng)過公證或者登記的書證優(yōu)于其他書證、視聽資料和證人證言”。由此可見，測(cè)量報(bào)告不但是一種證據(jù)，而且在諸多證據(jù)當(dāng)中且有較高的證明力。

測(cè)量報(bào)告是測(cè)量人員運(yùn)用測(cè)繪知識(shí)、方法和儀器證明實(shí)際用海 (用島)的范圍、面積，是查明涉嫌違規(guī)用海 (用島)事實(shí)真相非常重要的直接證據(jù)，也是計(jì)算違法用海行政處罰款的直接依據(jù) (國(guó)海辦字〔2012〕666號(hào)文規(guī)定:納入海域使用申請(qǐng)審批管理的涉海涉島項(xiàng)目，涉及利用無(wú)居民海島的部分，統(tǒng)一按海域使用金標(biāo)準(zhǔn)及政策征收海域使用金)。

3 對(duì)策分析思考

(1)法定岸線與自然岸線的差異造成的執(zhí)法問題。在行政管理上，海岸線位置的準(zhǔn)確測(cè)定，使得海域與陸域的分界能夠獲得準(zhǔn)確劃分，從而各自明確分屬海洋主管部門管轄還是國(guó)土主管部門管轄。對(duì)河口地區(qū)海水與淡水的分界有準(zhǔn)確劃分后，能夠明確各自分屬海洋主管部門管轄還是水務(wù)主管部門管轄。海洋工程與海岸工程的劃分也是以工程主體位于海岸線向海一側(cè)還是向陸一側(cè)確定，其工程環(huán)境評(píng)價(jià)分別依據(jù)2個(gè)不同的國(guó)務(wù)院條例，即海洋工程依據(jù)《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境條例》，由海洋主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管;海岸工程依據(jù)《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境條例》，由環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。2008年海南省人民政府以瓊府函〔2008〕164號(hào)文同意全省沿海市、縣海岸線修測(cè)成果，作為全省海域管理的依據(jù)，此即為法定岸線。近些年來(lái)，不少海洋自然岸段由于受到海浪和風(fēng)暴潮影響、海平面趨勢(shì)性上升，特別是人為的不合理開發(fā)活動(dòng)，導(dǎo)致海岸帶泥沙供應(yīng)和海洋動(dòng)力狀況失衡，潮流場(chǎng)的改變影響了附近海域的沖淤環(huán)境，造成不少海岸出現(xiàn)侵蝕、淤積、河口變遷，以海南為例，沙質(zhì)海岸中不少岸段已因侵蝕而后退，個(gè)別地方出現(xiàn)淤積。在實(shí)際測(cè)量中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方自然海岸線與法定岸線位置變化較大，出現(xiàn)侵蝕的地方具有明顯的海洋屬性但卻在法定岸線向陸一側(cè)，出現(xiàn)淤積的地方已失去海洋屬性但位于法定岸線向海一側(cè)。此類法定岸線與自然岸線位置差異矛盾只能通過以后海岸線修測(cè)方式予以解決。在沒有修測(cè)之前，在執(zhí)法實(shí)踐中，如發(fā)現(xiàn)法定岸線與自然岸線位置出入較大時(shí)則分析原因，對(duì)淤積區(qū)域按海域進(jìn)行管理;對(duì)侵蝕岸段，經(jīng)商行政相對(duì)人，依據(jù)《我國(guó)近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)專項(xiàng)海岸線修測(cè)技術(shù)規(guī)程 (試行本)》進(jìn)行實(shí)地重新勘測(cè)，此種海岸線的測(cè)定缺乏法理支持，建議上級(jí)機(jī)關(guān)就此類問題出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)性的政策意見，以便基層執(zhí)法操作。

(2)填海造地 (非透水構(gòu)筑物)水下外緣線的確定。《海籍調(diào)查規(guī)范》規(guī)定填海造地測(cè)量岸邊以填海造地前的海岸線為界，水中以圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下的外緣線為界;非透水構(gòu)筑物用海岸邊以海岸線為界，水中以非透水構(gòu)筑物及其防護(hù)設(shè)施的水下外緣線為界;對(duì)于能夠直接測(cè)量界址點(diǎn)的宗海，應(yīng)采用界址點(diǎn)作為實(shí)際測(cè)量點(diǎn);對(duì)于無(wú)法直接測(cè)量界址點(diǎn)的宗海，應(yīng)采用與界址點(diǎn)有明確位置關(guān)系的標(biāo)志點(diǎn)作為實(shí)際測(cè)量點(diǎn)，或根據(jù)相關(guān)資料，如工程設(shè)計(jì)圖、主管部門審批的范圍等，推算獲得界址點(diǎn)坐標(biāo)。

在測(cè)量實(shí)踐中，對(duì)斜坡式防浪堤壩、圍堰、護(hù)岸、擋浪墻等，由于無(wú)法直接測(cè)量回填物傾埋水下的外緣線，一般采用堤壩、圍堰、護(hù)岸、擋浪墻頂面向海側(cè)外沿點(diǎn)作為標(biāo)志點(diǎn)進(jìn)行測(cè)量，然后依據(jù)項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)施工圖紙 (剖面圖)推算水下外緣線;如沒有施工圖紙則采用標(biāo)志點(diǎn)與人工丈量相結(jié)合的方式推算水下外緣線。在圍填海、海上堤壩等海洋工程項(xiàng)目事前介入執(zhí)法監(jiān)管時(shí)，應(yīng)提醒行政相對(duì)人委托施工放樣時(shí)擬建圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下外緣線不能超出宗海界址線范圍。

(3)填海造地方位的合理性偏差。國(guó)家海洋局2007年頒發(fā)的《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》規(guī)定不合理改變批準(zhǔn)范圍或超出面積實(shí)施填海的竣工驗(yàn)收不予通過，但是該《辦法》沒有規(guī)定實(shí)際填海范圍面積與批準(zhǔn)填海界址面積偏差標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中各沿海省、市、自治區(qū)對(duì)此作法不盡一致。浙江省規(guī)定填海界址邊界位移大于5m或面積超出限差1%為驗(yàn)收不合格，實(shí)際填海界址邊界位移5m以內(nèi)、面積超出批準(zhǔn)填海面積1%以內(nèi)，超出面積按規(guī)定補(bǔ)繳海域使用金;海南省則認(rèn)為實(shí)際填海范圍、面積超出批準(zhǔn)的范圍和面積，只要認(rèn)為屬于工程施工的合理偏差，補(bǔ)繳超出批準(zhǔn)填海面積部分海域使用金即可。

實(shí)際填海超出批準(zhǔn)填海范圍有兩種情況:第一種是實(shí)際填海面積超出批準(zhǔn)面積，地理方位超出批準(zhǔn)的界址線范圍 (多占);第二種是實(shí)際填海面積等于或小于批準(zhǔn)面積但地理方位錯(cuò)位超出批準(zhǔn)的界址線范圍 (位移)。在執(zhí)法實(shí)踐中，只要是實(shí)際填海地理方位偏離規(guī)定的界址線，不管實(shí)際填海面積是否達(dá)到批準(zhǔn)的面積，超出批準(zhǔn)填海界址線以外的填海均可定性為無(wú)證用海。在海洋行政主管部門未啟動(dòng)填海造地竣工驗(yàn)收程序之前，對(duì)用海者無(wú)論有意或者無(wú)意的超面積用海行為，都應(yīng)當(dāng)以非法占用海域查處。