陳 欽

(福州外語外貿(mào)學院 財經(jīng)學院，福建 福州 350018)

一、存款保險制度概述

(一)存款保險制度的概念

存款保險制度是指存款性金融機構(gòu)(投保人)向存款保險機構(gòu)(保險人)交納保險費，當存款性金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機或破產(chǎn)時，由存款保險機構(gòu)向其提供流動性支持或代替其在保險范圍內(nèi)向存款人支付存款的制度安排。

存款保險制度有廣義與狹義之分。廣義上的存款保險制度包括隱性存款保險制度和顯性存款保險制度。隱性存款保險制度是指沒有專門的存款保險機構(gòu)或明確的制度安排，但是在金融機構(gòu)面臨倒閉時，由國家出面對存款人提供某種形式的保護，從而形成公眾對存款保險的預期。顯性存款保險制度是指國家建立專門的存款保險機構(gòu)和專項的存款保險基金，并通過法律形式對存款保險制度的具體內(nèi)容做出明確規(guī)定。［1］狹義的存款保險制度僅指顯性存款保險制度。

(二)存款保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀

截止2011年底，全球已有111個國家建立存款保險制度，同時，正在建設存款保險制度的國家有8個，而正在研究如何建立存款保險制度的國家則多達33個。

長期以來，我國實際上實行的是隱性存款保險制度。在經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出市場的過程中，往往是由政府和中央銀行承擔債務清償?shù)呢熑?。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和金融體制改革的逐步深化，這種模式的缺陷和弊端也日益顯現(xiàn)出來，它不僅給政府財政帶來沉重負擔，而且還導致中央銀行貨幣政策目標出現(xiàn)扭曲。2007年，全國金融工作會議就明確了要建立存款保險制度。中國人民銀行在召開的2012年工作會議上提出，要進一步做好建立存款保險制度的準備工作。

二、存款保險制度的正面效應

(一)保護存款人的利益，維持金融秩序穩(wěn)定

存款者較金融機構(gòu)而言，由于無法了解金融機構(gòu)如何使用其所存款項，也就不可能對金融機構(gòu)的經(jīng)營策略進行有效的監(jiān)督，因此處于信息劣勢一方。如果有了存款保險，一方面，存款保險機構(gòu)有權(quán)對參保的金融機構(gòu)進行監(jiān)控，做出風險提示;另一方面，當金融機構(gòu)面臨倒閉而不能支付存款人存款時，參保的金融機構(gòu)可從存款保險機構(gòu)那里獲取賠償或取得資金援助，或被接收、兼并，避免因金融機構(gòu)的倒閉而對存款人造成沉重打擊，有效地保護了存款人的利益。當個別金融機構(gòu)出現(xiàn)流動性風險時，存款人因為有了存款保險作保證，在心理上有安全感，不會產(chǎn)生很大的恐懼，同時還能有效防止銀行擠兌風潮的發(fā)生和蔓延，維持金融秩序的穩(wěn)定。

(二)支持利率市場化改革，提高金融監(jiān)管水平

利率市場化是指把利率的決定權(quán)交給市場，由市場主體自主決定利率的過程。利率市場化能帶來一系列的正面影響，同時也會產(chǎn)生一些負面影響，其中最直接的就是由于競爭的加劇而導致金融機構(gòu)的破產(chǎn)。近年來，我國銀行業(yè)利潤豐厚，保持著年均30%左右的增速。因此，市場對利率市場化的呼聲一度高漲。目前我國已開始放寬乃至放開存款利率上限和貸款利率下限。［2］推進利率市場化就必須前瞻性地建立存款保險制度，因為它是降低和分散利率市場化風險的重要保障。

存款保險制度的建立，使存款保險機構(gòu)成為金融機構(gòu)的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，這就要求存款保險機構(gòu)要對金融機構(gòu)的日常經(jīng)營活動進行必要的監(jiān)督和檢查，以確保其穩(wěn)健地經(jīng)營。當金融機構(gòu)管理不善或經(jīng)營非法、風險較大的業(yè)務時，存款保險機構(gòu)可以提出警告，勒令整改，幫助其渡過難關(guān)。存款保險制度的職能不僅在于事后及時補救，更著重于事前防范，因此可作為一國中央銀行進行金融監(jiān)管的補充手段和重要的信息來源，有助于金融監(jiān)管水平的提高。

(三)營造公平競爭環(huán)境，提高金融效率

建立適應市場經(jīng)濟要求的各種金融機構(gòu)并存的商業(yè)銀行體系是我國金融體系改革的重要目標。四大國有商業(yè)銀行以國家為后盾，在金融業(yè)占有壟斷地位，使得中小金融機構(gòu)的經(jīng)營環(huán)境嚴峻，從而造成他們在市場競爭中的信譽不平等。存款保險有利于營造一個公平競爭的環(huán)境，淡化國有商業(yè)銀行的信譽優(yōu)勢。建立存款保險制度，一方面，使存款人意識到自身的存款是由建立起來的存款保險進行賠償?shù)模皇怯蓢襾硖峁┤~保障;另一方面，使存款人也意識到國有商業(yè)銀行與中小金融機構(gòu)在風險上是一致的。存款人在對其存款投放時更多的是考慮金融機構(gòu)的經(jīng)濟實力與服務質(zhì)量。存款保險在一定程度上打破了國有商業(yè)銀行的壟斷地位，為其他中小金融機構(gòu)提供了公平、公正的發(fā)展平臺，從而促進了金融效率的提高。［3］

(四)建立金融機構(gòu)退出機制，減輕國家財政負擔

優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。讓經(jīng)營不善、到期債務無法支付的金融機構(gòu)實施市場退出，這是市場競爭的必然結(jié)果，也是提高金融機構(gòu)運行效率和優(yōu)化資源配置的必由之路。目前，我國還沒有建立有效的金融機構(gòu)退出機制。我國在處理發(fā)生清償危機的金融機構(gòu)時，通常有兩種方法，一種是借助財政撥款，這樣產(chǎn)生的弊端是:一方面用財政性資金彌補金融機構(gòu)的支付缺口有失公平，另一方面造成金融機構(gòu)對政府過份依賴而滋生道德風險。另一種是由中央銀行充當最后貸款人的角色，對其進行再貸款，這樣產(chǎn)生的后果是:一方面加大了維持幣值穩(wěn)定的成本，另一方面影響貨幣政策實施的有效性。存款保險是建立金融機構(gòu)退出機制的重要保障。它通過市場化的風險補償機制，可以使經(jīng)營效率差的金融機構(gòu)順利實現(xiàn)市場退出。存款保險不僅減少了國家財政支出，而且減輕了金融機構(gòu)對中央銀行的資金需求壓力。一定程度上緩解了金融機構(gòu)破產(chǎn)對金融體系的沖擊，大大降低了其對金融體系的負面影響。

三、存款保險制度的負面效應

(一)道德風險

道德風險是指從事經(jīng)濟活動的人在最大限度地增進自身效用時，做出不利于他人的行為。存款保險制度建立后，當金融機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機時，存款人可以從存款保險機構(gòu)那獲得全部或部分存款的賠償，這樣一來，存款人就降低了“自我保護”意識，放松了對金融機構(gòu)經(jīng)營狀況的監(jiān)督;同樣，參保的金融機構(gòu)也可以從存款保險機構(gòu)那獲得賠償或救助，使其傾向于選擇風險更高，利潤更豐厚的業(yè)務，最終導致整個金融體系風險增加;對監(jiān)管機構(gòu)而言，存款保險制度雖然在一定程度上起到維護金融秩序穩(wěn)定的作用，但是，由于其過度地依賴金融機構(gòu)而延誤了對存在問題的金融機構(gòu)的處理，違背了優(yōu)勝劣汰的市場競爭原則。

(二)逆向選擇

在存款保險制度中，逆向選擇是指參保金融機構(gòu)和存款保險機構(gòu)之間存在著信息不對稱，經(jīng)營狀況差、風險大的金融機構(gòu)更愿意加入存款保險體系，而經(jīng)營穩(wěn)健的金融機構(gòu)則逐漸退出存款保險體系。在實行自愿參保和統(tǒng)一費率的情況下，經(jīng)營不善的金融機構(gòu)可能會接受這一費率，積極參保;而經(jīng)營穩(wěn)健的金融機構(gòu)可能不會接受這一費率，拒絕參保。由于經(jīng)營不善的金融機構(gòu)不斷增多，而經(jīng)營穩(wěn)健的金融機構(gòu)不斷減少，導致賠償概率越來越大，存款保險機構(gòu)不得不提高費率，這樣又導致經(jīng)營較好的金融機構(gòu)退出存款保險體系，于是形成一個惡性的循環(huán)，最終留在存款保險體系中的全是經(jīng)營不善的金融機構(gòu)，直至其瓦解。

(三)代理問題

由存款保險制度引發(fā)的代理問題是指在信息不對稱的情況下，作為代理人的存款保險機構(gòu)在處理與政府部門、參保的金融機構(gòu)和存款人的關(guān)系過程中，總是最大限度地追求個人利益，而不是委托人利益。存款保險機構(gòu)可能受參保金融機構(gòu)左右，對無法清償?shù)狡趥鶆盏慕鹑跈C構(gòu)提供援助，造成其正常經(jīng)營的假象，損害了存款人的利益。存款保險機構(gòu)也可能受到政府部門的干預，對經(jīng)營情況無望好轉(zhuǎn)的金融機構(gòu)仍然提供資金援助或拖延關(guān)閉有問題的金融機構(gòu)。這種代理問題的存在降低了存款保險機構(gòu)的運行效率，產(chǎn)生大量的尋租行為，使得存款保險制度的初衷無法實現(xiàn)。

四、建立適合我國國情的存款保險制度框架的具體構(gòu)想

(一)選擇混合型存款保險機構(gòu)組織模式

通過對各國存款保險制度的研究，存款保險機構(gòu)根據(jù)出資方式的不同，其組織形式大致分為三種:一是由政府主導設立并負責管理運作的存款保險機構(gòu)，即官方模式，英國、加拿大等屬于該種模式;二是由金融機構(gòu)出資設立行業(yè)性的存款保險機構(gòu)，即非官方模式，德國、法國等采取的這一模式;三是由政府和金融機構(gòu)共同出資設立并運營的存款保險機構(gòu)，即混合型模式，日本是混合型的主要代表。［4］

一些學者認為采用官方模式，政府可以提供強大的信譽與支持，增加存款人的信心，并能有效地防范金融風險從而保護存款人的利益，促進金融市場的穩(wěn)定。另外一些學者則認為非官方模式在監(jiān)督和控制保險標的時具有更多的靈活性，而且不會受到政府的強制管理，減少了政治壓力的影響。從我國金融業(yè)現(xiàn)在的處境以及國家對金融組織體系建立的目標來看，較好的選擇是由政府和金融機構(gòu)共同出資創(chuàng)辦。政府和中央銀行可以通過出資入股的方式，對存款保險機構(gòu)進行一定的指導和扶持。參保的金融機構(gòu)也應認購一定股份，共同組建存款保險機構(gòu)。這種模式既能增強存款保險機構(gòu)的資金實力，又有利于其更好地防范風險和保護存款人的利益。

(二)形成存款保險機構(gòu)的復合職能

從世界各國存款保險機構(gòu)的職能看，存款保險機構(gòu)的職能分為單一職能和復合職能。單一職能是指負責向金融機構(gòu)收取保費，并對保險基金進行籌集和管理，以及在金融機構(gòu)發(fā)生危機時對存款人進行賠償。復合職能則不僅包括履行“付款箱”職責，還包括對投保的金融機構(gòu)實行檢查和監(jiān)管。

我國存款保險機構(gòu)的職能除基本保險職能外，也應具備一些其他職能。首先，對參保的金融機構(gòu)的業(yè)務經(jīng)營和財務狀況實行金融檢查和統(tǒng)計報告制度，以便能夠及時了解其經(jīng)營與風險狀況，所得到的信息通過評級系統(tǒng)對參保的金融機構(gòu)進行評級和監(jiān)測，建立早期預警系統(tǒng)，從而在金融機構(gòu)倒閉之前采取行動進行早期干預。其次，對出現(xiàn)經(jīng)營問題的金融機構(gòu)進行注資或提供貸款等資金援助，并對其經(jīng)營活動進行干預和指導。最后，對救助無望的金融機構(gòu)，經(jīng)法律程序宣告破產(chǎn)后，存款保險機構(gòu)作為其清算人，積極參與倒閉金融機構(gòu)的清算、重組、破產(chǎn)等具體程序并處理其剩余資產(chǎn)。

(三)選擇自愿與強制相結(jié)合的投保方式

目前，世界上各存款保險制度的投保方式大致分為兩種。第一種模式是自愿式的存款保險模式，即國家沒有通過法律明確規(guī)定所有從事吸收存款業(yè)務的金融機構(gòu)必須參加存款保險，允許各金融機構(gòu)自行決定是否加入存款保險計劃。第二種模式是強制式的存款保險模式，即國家通過相關(guān)法律明確規(guī)定所有從事吸收存款業(yè)務的金融機構(gòu)都必須參加存款保險。

鑒于我國的法律基礎及金融發(fā)展層次，應選擇強制與自愿相結(jié)合的方式，即對于中國境內(nèi)的中資存款性金融機構(gòu)采取強制參保方式，對于中國境內(nèi)的外資存款性金融機構(gòu)和境外的中資存款性金融機構(gòu)采取自愿參保方式。在實行強制存款保險制度時，應考慮差別對待策略，分批次納入存款保險體系。先將經(jīng)營穩(wěn)健，財務狀況良好或在全國范圍內(nèi)影響力較大的已上市的金融機構(gòu)納入存款保險體系，對那些經(jīng)營業(yè)績較差的金融機構(gòu)應該先救助，使之進入良好狀況后再納入存款保險體系。

(四)實行先單一費率后風險厘定費率

存款保險費率一般分為單一費率和風險厘定費率兩種類型。單一費率指存款保險機構(gòu)不區(qū)分參保金融機構(gòu)之間的風險差別，根據(jù)金融機構(gòu)所吸收存款額按統(tǒng)一的保險費率征收保費。風險厘定費率是指存款保險機構(gòu)根據(jù)參保金融機構(gòu)的盈利狀況、清償能力、資產(chǎn)規(guī)模和銀行信用等因素進行風險定級，制定出不同級別的費率。從理論和實踐的角度看，單一費率風險的優(yōu)點是操作簡單，但是實力強的金融機構(gòu)往往吸收的存款額相對較多，按單一費率征收，實力強的金融機構(gòu)繳納的保費就多，但其倒閉的風險性又相對低，這樣容易造成高風險金融機構(gòu)從存款保險體系中獲得更多的補貼。而風險厘定費率則對風險程度高的金融機構(gòu)征收較高的保險費率，強化金融機構(gòu)的內(nèi)部風險約束機制，促使其不斷提高經(jīng)營管理水平，減輕金融機構(gòu)間交叉補貼的問題。

鑒于目前我國的金融市場環(huán)境，對金融機構(gòu)的評級還沒有一個統(tǒng)一的標準和制度。借鑒國際經(jīng)驗，可在存款保險制度實施初期按同一費率收取，待條件成熟后，再根據(jù)投保金融機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率逐步過渡到風險厘定費率。

(五)確立超出限額按比例賠償?shù)馁r償方式

從國外存款保險制度的實踐看，主要存在兩種賠償方式，一種是全額賠償，即賠償存款人的全部存款。實行全額賠償對防止系統(tǒng)性擠兌，維護金融體系的穩(wěn)定是最有效的，但是會削弱存款人對金融機構(gòu)的監(jiān)管力度，也會使參保的金融機構(gòu)更傾向于從事高風險的經(jīng)營活動。另一種是部分賠償，即限定存款人賠償?shù)淖罡呦揞~。它不僅能夠起到保護小額存款人的作用，還能夠增加大額存款人對金融機構(gòu)的外部約束力，降低金融機構(gòu)的道德風險。

根據(jù)我國現(xiàn)階段國情，應該采用限額賠償與比例賠償相結(jié)合的方式。對沒有超出限額的，進行全額賠償;超過限額部分，按比例賠償。這樣設計可控制存款保險機構(gòu)的巨額賠償風險，保護大多數(shù)小額存款人的利益，同時激勵大額存款人參與對金融機構(gòu)的選擇和監(jiān)督。

［1］何德旭，史曉琳，趙靜怡.我國顯性存款保險制度的踐行路徑探析［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2010(10):48－50.［2］陳學民，吳仰儒.中國商業(yè)銀行存款保險定價與模式選擇［J］.財經(jīng)論叢，2012(1):21－23

［3］宣 飛.存款保險制度的中國模式研究［J］.技術(shù)與市場，2011(9):31－33.

［4］袁 笛.淺議我國建立存款保險制度［J］.商場現(xiàn)代化，2011(6):27－29.