■陽永恒 博士生（1、中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院 長(zhǎng)沙 410004 2、中南大學(xué) 長(zhǎng)沙 410083）

我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的法治理念探索

■陽永恒1、2博士生（1、中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院 長(zhǎng)沙 410004 2、中南大學(xué) 長(zhǎng)沙 410083）

宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵行獨(dú)立化運(yùn)行理念和協(xié)調(diào)化運(yùn)行理念。但現(xiàn)實(shí)中獨(dú)立化運(yùn)行理念和協(xié)調(diào)化運(yùn)行理念可能存在沖突，沖突的化解之道在于科學(xué)制定宏觀調(diào)控基本法。宏觀調(diào)控基本法應(yīng)當(dāng)使央行的貨幣調(diào)控權(quán)進(jìn)一步獨(dú)立化，加強(qiáng)財(cái)稅手段與貨幣政策的協(xié)調(diào)，同時(shí)增加程序上的透明度及其責(zé)任保障機(jī)制，賦予地方一定的宏觀調(diào)控權(quán)，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)。

宏觀調(diào)控 獨(dú)立化 協(xié)調(diào)化法治理念

宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立化運(yùn)行理念與協(xié)調(diào)化運(yùn)行理念

所謂宏觀調(diào)控權(quán)的獨(dú)立化運(yùn)行理念，是指宏觀調(diào)控主體依法行使宏觀調(diào)控權(quán)時(shí)具有獨(dú)立判斷權(quán)力，不受外部和內(nèi)部各種因素的非法干涉。具體來說，宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立化運(yùn)行理念反映在：其一，在調(diào)控主體與非調(diào)控主體的關(guān)系上，只有調(diào)控主體才享有宏觀調(diào)控權(quán)，除此之外的任何組織和個(gè)人都不得享有這項(xiàng)權(quán)力。這些非調(diào)控主體可能是群眾組織和個(gè)人，可能是中央和地方行政機(jī)關(guān)，還可能是特定的權(quán)力機(jī)關(guān)。一句話，只要是沒有依法取得宏觀調(diào)控權(quán)的，都屬于非調(diào)控主體的范圍。這些組織和個(gè)人就既無宏觀調(diào)控權(quán)，也不能非法干涉調(diào)控主體合法正常的調(diào)控活動(dòng)；其二，在同級(jí)調(diào)控主體之間的關(guān)系上，各調(diào)控主體依法享有獨(dú)立的宏觀調(diào)控權(quán)；其三，在上下級(jí)調(diào)控主體之間的關(guān)系上，上下級(jí)調(diào)控主體相互不受對(duì)方的非法干涉，調(diào)控主體按集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的原則，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)依法獨(dú)立行使職權(quán)。上級(jí)調(diào)控主體不能越俎代皰，下級(jí)調(diào)控主體不能架空上級(jí)調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)力。

宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行除遵守獨(dú)立化理念以外，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)遵守協(xié)調(diào)化運(yùn)行理念。協(xié)調(diào)化運(yùn)行理念是指各具體宏觀調(diào)控權(quán)行使時(shí)，相互之間要協(xié)調(diào)，同時(shí)國(guó)家的宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制作為兩種資源配置的基本方式彼此要協(xié)調(diào)。此即內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)問題。就內(nèi)部協(xié)調(diào)來說，它具體又包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是各具體宏觀調(diào)控權(quán)行使目標(biāo)上的協(xié)調(diào)。各具體目標(biāo)要服從總體目標(biāo)即國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總量平衡與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，并最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康地發(fā)展。二是各具體宏觀調(diào)控權(quán)行使方式上的協(xié)調(diào)。諸種宏觀調(diào)控權(quán)行使方式中，它們因各自特點(diǎn)的不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用也有相當(dāng)大差異。它們起作用的猛烈程度不同，時(shí)滯效應(yīng)不一樣，在實(shí)施過程中遇到的阻力也有很大差別。由于宏觀調(diào)控權(quán)行使方式上的特點(diǎn)和差異，使它們?cè)诮?jīng)濟(jì)調(diào)控上各有優(yōu)越性和局限性，單獨(dú)使用某一種方式難以擔(dān)當(dāng)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重任。相反，如果協(xié)調(diào)使用這些調(diào)控方式，適時(shí)操作，力度適當(dāng)，就能充分發(fā)揮其互補(bǔ)功能和組合優(yōu)勢(shì)。

就宏觀調(diào)控運(yùn)行的外部協(xié)調(diào)來說，宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)行必須與市場(chǎng)機(jī)制相機(jī)結(jié)合，始能發(fā)揮出其最佳的調(diào)控效果?？梢哉f，當(dāng)代各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都不可能依賴國(guó)家或市場(chǎng)單獨(dú)來完成，各國(guó)在實(shí)踐中都毫無例外地選擇了國(guó)家調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)制相機(jī)結(jié)合的模式，對(duì)這一問題的解釋可以分為兩個(gè)方面來回答。首先，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行離不開國(guó)家的宏觀調(diào)控。為了減少市場(chǎng)試驗(yàn)過程需要的時(shí)間和付出的代價(jià)，國(guó)家的宏觀調(diào)控就顯得十分必要。其次，國(guó)家的宏觀調(diào)控離不開市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行。市場(chǎng)為國(guó)家的宏觀調(diào)控權(quán)的行使提供了微觀基礎(chǔ)。市場(chǎng)機(jī)制是一個(gè)自律性質(zhì)的機(jī)制，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)單元應(yīng)具有自我利益主張，進(jìn)行自我約束，遵循價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)，只有這些單元進(jìn)入到自律體系以后，價(jià)格等市場(chǎng)供求信號(hào)才會(huì)正常顯示出來，而市場(chǎng)價(jià)格等信號(hào)不能正常顯示的地方，國(guó)家宏觀調(diào)控就會(huì)失去方向，同時(shí)，宏觀調(diào)控的諸多方式最終只有通過市場(chǎng)的中介才能起到較好的調(diào)控效果，所謂間接調(diào)控的道理亦在其中。

宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立化與協(xié)調(diào)化運(yùn)行理念的沖突

在我國(guó)宏觀調(diào)控的實(shí)踐中，此二者關(guān)系有時(shí)并沒有很好理順，出現(xiàn)了兩種理念實(shí)施上的沖突。

首先，在需要堅(jiān)持獨(dú)立化運(yùn)行理念的時(shí)候，卻受到某些政府權(quán)力以協(xié)調(diào)名義不當(dāng)干涉。以中央銀行貨幣調(diào)控權(quán)為例，根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行，中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。并在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。因此可以說中國(guó)人民銀行的貨幣調(diào)控權(quán)是有一定獨(dú)立性的。但從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況看，我國(guó)中央銀行貨幣調(diào)控權(quán)常常受到地方政府部門和中央政府部門的不當(dāng)干預(yù)。在1993年中央加強(qiáng)宏觀調(diào)控以及人民銀行推行大區(qū)制以前，人民銀行的貨幣調(diào)控權(quán)更多地受到了地方政府部門的不當(dāng)干涉，而此后地方政府部門的直接干涉少了一些，相反倒是中央某些部門的干預(yù)突出些。這些干預(yù)通常是打著協(xié)調(diào)的名義，卻行部門利益保護(hù)之實(shí)，由此必然會(huì)損害中央銀行貨幣調(diào)控權(quán)的權(quán)威性和社會(huì)公共利益，不利于金融宏觀監(jiān)督作用的正常發(fā)揮，也不利于順利實(shí)現(xiàn)貨幣政策最終目標(biāo)。

其次，在需要堅(jiān)持協(xié)調(diào)化運(yùn)行理念的時(shí)候，個(gè)別宏觀調(diào)控權(quán)力卻擅自獨(dú)立運(yùn)行。這集中體現(xiàn)在幾個(gè)地方：一是同一宏觀調(diào)控部門行使的具體宏觀調(diào)控權(quán)不能協(xié)調(diào)配合使用。另外是宏觀調(diào)控決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)協(xié)調(diào)不夠理想，這點(diǎn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中表現(xiàn)非常突出。從2006年“國(guó)六條”到近兩年的“國(guó)九條”、“國(guó)十條”、“國(guó)五條”的陸續(xù)出臺(tái)，中央層面的房地產(chǎn)調(diào)控決策十分嚴(yán)厲和堅(jiān)決，但實(shí)際效果卻大打折扣。其中一個(gè)重要原因，就是中央層面的房地產(chǎn)調(diào)控決策權(quán)與地方層面的房地產(chǎn)調(diào)控執(zhí)行權(quán)不夠協(xié)調(diào)，地方政府作為宏觀調(diào)控的執(zhí)行主體，基于地方財(cái)政收入、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素而未能堅(jiān)決執(zhí)行調(diào)控措施。

宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立化與協(xié)調(diào)化運(yùn)行沖突的化解

宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)行除了遵守獨(dú)立化的要求，它還必須滿足協(xié)調(diào)化的要求。獨(dú)立化與協(xié)調(diào)化相輔相成，缺一不可。協(xié)調(diào)化側(cè)重于強(qiáng)調(diào)權(quán)力的合作效應(yīng)，而獨(dú)立化側(cè)重于強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分工和各司其責(zé)。協(xié)調(diào)不是取代和拋棄獨(dú)立的協(xié)調(diào)，而是在權(quán)力獨(dú)立的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)調(diào)；同樣，獨(dú)立不是孤立，不是取代和拋棄協(xié)調(diào)的獨(dú)立，而是在相互協(xié)調(diào)的前提下相對(duì)的獨(dú)立，兩者辯證統(tǒng)一，共同服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控總目標(biāo)。我國(guó)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中出現(xiàn)的上述沖突現(xiàn)象，說到底還是宏觀調(diào)控權(quán)如何獨(dú)立以及如何協(xié)調(diào)問題缺乏法治保障的結(jié)果。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立化與協(xié)調(diào)化運(yùn)行沖突化解的法律對(duì)策，主要是及時(shí)制定《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控基本法》。對(duì)宏觀調(diào)控基本法的作用和意義，有學(xué)者將之概括為四個(gè)方面：它是實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基本法；它是處理重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律依據(jù)；它是解決部門地區(qū)之間利益沖突的法律準(zhǔn)繩；它是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的法律保障。也有學(xué)者將之概括為：它有助于落實(shí)憲法第七條規(guī)定，健全整個(gè)宏觀調(diào)控法律體系；它能夠?qū)⒑暧^調(diào)控納入法治化軌道；它有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體平衡增長(zhǎng)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)；它是我國(guó)融入世界經(jīng)濟(jì)一體化尤其是加入WTO的需要（洪治綱，2002）。

筆者所稱的《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控基本法》，其實(shí)在有的學(xué)者的研究中稱為《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控法》，有的稱為《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)法》（盧炯星，2011），因?yàn)楹暧^調(diào)控必然涉及未來眾多相關(guān)法律和實(shí)施細(xì)則，不是《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控法》所能夠全部規(guī)定和涵蓋的，現(xiàn)在最緊迫的是要制定宏觀調(diào)控的基本規(guī)則。而《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)法》的稱謂雖然國(guó)外也有類似表達(dá)，但它畢竟不能涵蓋宏觀調(diào)控的所有目標(biāo)領(lǐng)域，它的目標(biāo)僅僅鎖定在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與是否增長(zhǎng)兩點(diǎn)上，所以有學(xué)者關(guān)于指望《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)法》盡快出臺(tái)，從而成為經(jīng)濟(jì)法真正的龍頭法的夢(mèng)想也是難以實(shí)現(xiàn)的。筆者認(rèn)為《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控基本法》的稱謂可能更貼切。當(dāng)然《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控基本法》在解決宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立與協(xié)調(diào)關(guān)系問題上必須注意以下三個(gè)側(cè)重點(diǎn)：

其一，央行的貨幣調(diào)控權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步獨(dú)立化。央行的獨(dú)立性改進(jìn)主要在于爭(zhēng)取將其從國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)法律地位中解脫出來，可以直接改為對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。這樣可以使央行貨幣調(diào)控權(quán)的行使少受政府短期經(jīng)濟(jì)政策的束縛，也有助于避免宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方向改變太快，最后變成了投機(jī)性調(diào)控。為此，《人民銀行法》關(guān)于“中國(guó)人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行”之類的規(guī)定就要相應(yīng)修改。

其二，在宏觀調(diào)控權(quán)的協(xié)調(diào)方面，加強(qiáng)財(cái)稅政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)是重點(diǎn)。2008年全球金融海嘯，迫使各國(guó)重拾凱恩斯主義，從具體調(diào)控手段和措施來看，基本都是多手段協(xié)同運(yùn)用，且貨幣政策與財(cái)稅政策協(xié)調(diào)運(yùn)用是其中重點(diǎn)。探究其中原因主要在于，此兩種宏觀調(diào)控權(quán)力各自作用的范圍是有限的，各自作用的程度也是有限的，同時(shí)都可能出現(xiàn)“時(shí)滯性”問題，且“時(shí)滯性”問題的具體表現(xiàn)不一樣等。一般財(cái)稅政策的出臺(tái)比較復(fù)雜，但一旦通過法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施起來效果直接有力，而貨幣政策的出臺(tái)相對(duì)靈活簡(jiǎn)單，但它對(duì)市場(chǎng)的影響是間接的甚至是緩慢的（趙文凱，2010）。總之，僅考慮其中一種調(diào)控權(quán)力通常是不夠的。

其三，無論是宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立化還是協(xié)調(diào)化運(yùn)行都需要增加程序上的透明度及其責(zé)任保障機(jī)制。近幾年來，我國(guó)的某些宏觀調(diào)控措施缺乏應(yīng)有的程序上的透明度，比如證券市場(chǎng)面對(duì)股市萎靡降低印花稅或面對(duì)股市泡沫需要提高印花稅時(shí)，常常半夜發(fā)布，被人形象地稱為“半夜雞叫”。這實(shí)質(zhì)上就是宏觀調(diào)控權(quán)沒有以確定透明的程序進(jìn)行。至于宏觀調(diào)控的責(zé)任機(jī)制問題，近些年來經(jīng)濟(jì)法學(xué)界越來越重視本問題研究，但其中一個(gè)重要分歧在于，宏觀調(diào)控責(zé)任是否只有政治責(zé)任，是否宏觀調(diào)控行為具有不可訴性？筆者認(rèn)為宏觀調(diào)控有一般法律責(zé)任與政治責(zé)任兩種，政治責(zé)任不以合法違法為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是以調(diào)控結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的，哪怕是合法程序和方式作出來，只要結(jié)果公眾或上級(jí)不滿意就要承擔(dān)政治責(zé)任。而如果在宏觀調(diào)控過程中出現(xiàn)程序等違法事項(xiàng)，當(dāng)然就可能要承擔(dān)一般的刑事、行政乃至民事責(zé)任，甚至公益訴訟的問題也是可以研究和嘗試的。

其四，要賦予地方一定的宏觀調(diào)控權(quán)，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)。宏觀調(diào)控的獨(dú)立與協(xié)調(diào)運(yùn)行問題還涉及到地方宏觀調(diào)控權(quán)尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)力問題。有論者認(rèn)為，宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，尤其是全國(guó)人大及其常委會(huì)，地方不能享有宏觀調(diào)控權(quán)。這種觀點(diǎn)其實(shí)是與現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)的。從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)看，地方經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化是非常明顯的，宏觀經(jīng)濟(jì)不能僅僅機(jī)械地理解為是全國(guó)范圍的，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)本身也是需要有自身的調(diào)控制度和權(quán)力的，否則如何發(fā)展地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)？從法律需求看，《立法法》規(guī)定有關(guān)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)的基本制度只能制定法律，同時(shí)也還存在授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的情形。但有人據(jù)此就得出地方是沒有宏觀調(diào)控權(quán)的，也有人據(jù)此認(rèn)定宏觀調(diào)控權(quán)主要集中在全國(guó)人大及其常委會(huì)（王全興，2011），這無疑是曲解了上述規(guī)定。因?yàn)樗皇巧婕昂暧^調(diào)控的“基本制度”，沒有說所有宏觀調(diào)控制度都是這樣的。而且它也說明全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有的只是宏觀調(diào)控基本制度的立法權(quán)。所以不能據(jù)此排除地方宏觀調(diào)控權(quán)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)存在的合法性。當(dāng)然，在未來的《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控基本法》中，最好能明確清晰地肯定地方宏觀調(diào)控權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的合法性。這樣可以避免理論與實(shí)踐的誤解，同時(shí)又能滿足宏觀調(diào)控權(quán)獨(dú)立與協(xié)調(diào)辯證統(tǒng)一的法治要求。

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