邸 曉 星

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300384)

論我國高校防止利益沖突的外部行為限制制度

邸 曉 星

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300384)

近年來，黨和政府在加大對高校腐敗行為查處力度的同時，更加注重防止腐敗行為發(fā)生的制度建設(shè)，其中重要的一項就是對高校公職人員的外部行為進行限制，以避免個人利益與公共利益之間發(fā)生沖突而引發(fā)腐敗行為。這一制度的實行在一定范圍內(nèi)有效阻斷了以公權(quán)謀取私利的渠道，對我國高校廉政建設(shè)起到了重要作用。但隨著形勢的發(fā)展變化，已有的外部行為限制制度在針對性、具體操作性及懲處的威懾性等方面都顯現(xiàn)出一定的局限性，因此，針對具有教育行業(yè)特點的重點領(lǐng)域及重點崗位進行限制，推行高校問責(zé)制度，綜合運用多種處罰方式等，是制度完善中需要特別注意的。

高校；行為限制；重點崗位；問責(zé)制；懲處

在防止高校腐敗行為的制度建設(shè)中，外部行為限制是其中一項重要的內(nèi)容，即為了防止公職人員利用自己手中的權(quán)力謀求私利，而對其在擔(dān)任公職期間收受禮品、饋贈財物，或者以兼職的形式獲取報酬等行為進行限制與約束，以期對高校中的腐敗行為能夠起到預(yù)防性作用。這一制度設(shè)計，既是防止個人利益與公共利益之間發(fā)生沖突、促使國家公職人員廉潔從政的必要手段，也是提高政府公信力的重要保障。

一、我國高校外部行為限制制度的建立及取得的成效

從改革開放初期到20世紀末是我國對領(lǐng)導(dǎo)干部外部行為進行監(jiān)控的初始階段。這一階段，市場經(jīng)濟剛剛起步，權(quán)力尋租現(xiàn)象還不多見，腐敗的形式也較為單一。具體到高校，在招生、建設(shè)等方面的權(quán)力自由度并不大，腐敗現(xiàn)象相對較少，因此也沒有專門針對高校腐敗治理的相關(guān)文件，大多是從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的角度同國家工作人員一起進行約束。這一時期，有關(guān)政策規(guī)定大多針對專項事件進行專項處理，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》(1984)、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于黨政機關(guān)干部不兼任經(jīng)濟實體職務(wù)的補充通知》(1985)、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動中接受和贈送禮金、有價證券的通知》(1993)、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》(1997)等。這些規(guī)定在短時間內(nèi)有效治理了收受禮品禮金、兼職、經(jīng)商等問題，對于遏制當(dāng)時的不正之風(fēng)起到了積極作用。但總體來看，由于這一時期所表現(xiàn)出來的違規(guī)行為方式相對簡單，多為直接收受禮金、有價證券，或者直接從事經(jīng)營活動等，因此，這些法規(guī)文件具有較強的針對性，規(guī)范內(nèi)容也表現(xiàn)出單一性的特點。

進入21世紀，隨著改革的持續(xù)深入和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在教育行業(yè)也發(fā)生了一些新的變化，如教育資金投入逐年加大，高校在招生、教學(xué)管理等方面的自主權(quán)也逐漸擴大。在此情況下，具有教育行業(yè)特點的利益沖突問題大量出現(xiàn)，并表現(xiàn)在高校提供教育服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，如招生、基建、物資采購、后勤服務(wù)、內(nèi)部財務(wù)、人事、兼職等，都成為容易發(fā)生利益沖突，進而引發(fā)腐敗的重點領(lǐng)域。在意識到教育行業(yè)腐敗問題的嚴重性之后，黨和政府相繼出臺了多項專門針對高校的規(guī)定，以對高校中的腐敗高發(fā)人群進行外部行為限制。如《關(guān)于部直屬高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的“六不準(zhǔn)”規(guī)定》(2004)、《中共中央紀委 教育部 監(jiān)察部關(guān)于加強高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》(2008)等，以對高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬收受禮品禮金、經(jīng)商，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在外兼職、干預(yù)基建工程招標(biāo)的行為以及采購活動等進行明確禁止或做出規(guī)定。但這些規(guī)定多是一些較簡單的原則規(guī)定，并未對具體的違規(guī)行為進行列舉或詳細說明。隨著問題的出現(xiàn)，一系列更加具體的規(guī)定相繼出臺，如《直屬高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“十不準(zhǔn)”》(2010)，不僅在限制范圍上涵蓋廣泛，包括了學(xué)?；üこ?、物資采購、資金借貸、重大項目投資、招生、錄取、職務(wù)評聘、科研項目評審、在校內(nèi)外經(jīng)濟實體中兼職、從事有償中介活動、收受禮金、有價證券、支付憑證等財物、從事有悖學(xué)術(shù)道德、職業(yè)道德的活動等多個領(lǐng)域，更是對違規(guī)行為的方式進行了解釋及細化，使該規(guī)定更具有現(xiàn)實操作性。《中共教育部黨組關(guān)于進一步加強直屬高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職管理的通知》(2011)，更是專門針對兼職問題，對高等院校領(lǐng)導(dǎo)干部能否兼職、在何種條件下可以兼職、兼職申請的審批機構(gòu)以及對于兼職的監(jiān)督與管理都作出了較為詳細的說明。

總體而言,從外部行為限制制度的整個發(fā)展過程來看,改革開放之初，我國將黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部納入制度規(guī)范之內(nèi)，基本未對政府機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等不同組織區(qū)別對待。進入21世紀后，針對教育行業(yè)提出了具有針對性的制度規(guī)范，而且從規(guī)范的內(nèi)容上來看，呈現(xiàn)出逐步科學(xué)化、規(guī)范化的發(fā)展趨勢。在限制性內(nèi)容方面，逐步涵蓋了現(xiàn)實中出現(xiàn)的多種利益形式，既包含禁止收受財物、禮品、房產(chǎn)、有價證券等，也包含禁止以交易、委托理財?shù)刃问街\取不正當(dāng)利益，禁止利用知悉或者掌握的內(nèi)幕信息謀取利益等此類較為隱蔽的獲取利益的形式；對于違規(guī)行為方式的限制，不僅包括一些較為簡單的違規(guī)方式，如直接收受禮金禮品證券、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部本人經(jīng)商等，還包括在實踐中反映出來的多種具有復(fù)雜性、隱蔽性和極強的偽裝性的違規(guī)方式，如贈予、轉(zhuǎn)借、賭博、低于市價的交易、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部子女及配偶經(jīng)商辦企業(yè)，等等；在限制制度的監(jiān)督與執(zhí)行上，實行責(zé)任制與領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，黨政部門與紀檢監(jiān)察機構(gòu)同時發(fā)揮作用，增強了監(jiān)督檢查的實效性。

二、我國高校外部行為限制制度的局限性

盡管黨和政府三令五申禁止公職人員利用職權(quán)收受各種財物，但此種現(xiàn)象仍屢禁不止。通過對相關(guān)規(guī)范文件的梳理和分析，筆者認為，我國防止高校利益沖突的外部行為限制制度存在以下局限性。

首先，對受限制行為主體的設(shè)定不盡全面。從文件規(guī)定來看，針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的約束較多，針對非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)控較少。我國防止高等院校利益沖突的行為限制規(guī)范，主要以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為主，在黨的內(nèi)部以黨規(guī)黨紀的方式進行限制，而對非黨員的高等院校領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)違法行為則缺乏相應(yīng)的管理規(guī)定。從行政級別來看，針對處級、副處級及其以上領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范性文件較多，而針對副處級以下，在招生、基建、采購等容易發(fā)生利益沖突的重點領(lǐng)域具有較大自由裁量權(quán)的部門負責(zé)人的規(guī)定較少。而在實踐中，后者中的很多人直接參與招生、基建、采購等相關(guān)業(yè)務(wù)活動，對具體公務(wù)的處理具有較大的自由裁量權(quán)，如果發(fā)生違規(guī)行為，足以影響相關(guān)工作的合法開展。例如，2004年發(fā)生在河北體育學(xué)院部分領(lǐng)導(dǎo)干部收受賄賂私改高考體育成績的事件，參與人員包括一名招生辦公室普通工作人員、一名副科級干部、兩名副處級干部等，累計受賄金額130余萬元，其中前兩者共收受賄賂就高達百萬[1]，遠遠超過了處級干部。為此，級別較低而處于利益沖突風(fēng)險較高崗位的人員，也有較多機會利用公權(quán)謀取私利，未將這部分人納入行為限制制度的規(guī)范內(nèi)，無疑是行為限制制度的一大漏洞。

其次，對于兼職行為限制的規(guī)定缺乏科學(xué)性?！吨泄步逃奎h組關(guān)于進一步加強直屬高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職管理的通知》(2011)，是針對高等院校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼職行為而專門制定的限制性文件，該通知規(guī)定：“直屬高校校級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部原則上不得在經(jīng)濟實體及社會團體等單位中兼職，因工作需要確需兼職的，須經(jīng)學(xué)校黨委(常委)會批準(zhǔn)，并報相關(guān)部門備案，但要求不得在兼職單位領(lǐng)取任何報酬?！盵2]這一規(guī)定雖然原則上不允許高等院校領(lǐng)導(dǎo)干部在校內(nèi)外經(jīng)濟實體中兼職，但在禁止性規(guī)定之下又留出了一些空間，如果確實出于“工作需要”，可以以不領(lǐng)取報酬的方式在高校資產(chǎn)管理中兼職。這一規(guī)定實際上為一些腐敗行為打開了方便之門，因為僅僅以不取報酬作為兼職的限定條件是不嚴謹?shù)?。雖然公職人員兼職期間不取酬勞，不能直接從兼職行為中得到經(jīng)濟利益，但并不能避免他們在執(zhí)行公務(wù)過程中或事后獲取“變相”的利益。兼職人員的利益獲得實際上很難認定，兼職的合法與否并不在于是否直接獲取報酬。同時，由于規(guī)定對于兼職的時間與精力，業(yè)務(wù)與公務(wù)之間是否會發(fā)生沖突、兼職的管理方法、限制兼職的領(lǐng)域、兼職的監(jiān)督等問題都沒有作出較為詳細的規(guī)定，從而使兼職限制在實際工作中流于形式。此外，該文件還要求，直屬高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的情況，學(xué)校應(yīng)在一定范圍內(nèi)公開、公示，接受師生的監(jiān)督，而對于文中所指的“一定范圍內(nèi)”卻沒有作進一步的解釋，公開范圍在很大程度上影響著廣大師生監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的實際效果，公開范圍陳述不清，公開條例就會形同虛設(shè)，影響公開工作的實際操作。

最后，違規(guī)責(zé)任界定過輕。要保障外部行為限制能夠起到理想的效果，一方面要加強相關(guān)文件的可操作性，制定嚴格的程序要求，另一方面要通過對違規(guī)行為的處罰達到“以儆效尤”的效果。違規(guī)責(zé)任作為一種違規(guī)成本，只有當(dāng)其高于違規(guī)所得時，才能起到懲戒的作用，而如果懲戒過輕、違規(guī)成本較低，則不足以對違規(guī)行為形成威懾，進而影響整個限制制度的實施效果。從目前我國現(xiàn)行相關(guān)制度的規(guī)定來看，對于違規(guī)行為的處罰還不夠嚴厲，違規(guī)成本偏低也是導(dǎo)致外部行為限制制度未能取得良好實施效果的重要因素。

我國對于高等院校領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)行為的處罰，大多以黨紀政紀、經(jīng)濟懲處及組織處理為主，處理的嚴肅程度視違規(guī)情節(jié)嚴重程度予以確定。如《中共教育部黨組關(guān)于進一步加強直屬高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職管理的通知》對違規(guī)行為的處罰為：參照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，視情節(jié)嚴重程度給予“警告或者嚴重警告處分、撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分、開除黨籍”[3]，并規(guī)定“兼職的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)辭去本職或者兼任的職務(wù)。所收取的報酬(包括各種經(jīng)濟利益)應(yīng)當(dāng)收繳”[2]。從該規(guī)定可以看出，一方面 “情節(jié)嚴重程度”缺乏具體量化，降低了規(guī)定的可操作性，致使對于違規(guī)行為的處理存在很大的任意性。另一方面，從處罰內(nèi)容上看，經(jīng)濟處罰以收繳違規(guī)行為所獲得的經(jīng)濟利益為主，但現(xiàn)實中違規(guī)行為不僅為個人謀取利益，有時還為他人謀取利益，而且違規(guī)所得利益不僅僅包括經(jīng)濟利益，還有聲譽、人情等利益形式，簡單的收繳違規(guī)行為所獲的經(jīng)濟利益不能彌補違規(guī)所造成的損失。如此的處罰方式顯然不能觸及違規(guī)行為發(fā)生的根本，無法形成足夠的威懾力量。

三、我國高校外部行為限制制度的完善

針對外部行為限制制度的局限性，可以通過以下幾方面進行完善。

其一，增強相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。法律法規(guī)中的模糊之處，既影響法律法規(guī)的嚴肅性，也降低了現(xiàn)實的可操作性。要想加強相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行效力，就必須對模糊之處進行細化解釋，如通過量化的形式對處罰規(guī)定中的“情節(jié)嚴重程度”進行詳細規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)氐氖杖肭闆r、高校的工資水平等界定收受錢財?shù)膰乐爻潭?，按照不同的錢財范圍劃分為較輕、較重、嚴重、重大等級；對于類似“一定范圍”這樣的概念，以界定的方式確定具體內(nèi)容，以提高法規(guī)的可操作性。另一方面，在黨中央和政府指導(dǎo)性文件的要求下，地方政府與高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的具體情況，制定更加具體詳細的執(zhí)行計劃，通過規(guī)范程序、量化細節(jié)、分工專業(yè)、問責(zé)清晰、監(jiān)督明確的原則制定具體的規(guī)定性文件，以增強規(guī)定的現(xiàn)實操作性。

其二，針對具有教育行業(yè)特點的重點領(lǐng)域及重點崗位進行限制。在外部行為限制主體上，應(yīng)針對教育行業(yè)的特點，重點對財務(wù)、招生、基建與學(xué)術(shù)等腐敗高發(fā)領(lǐng)域的校級領(lǐng)導(dǎo)、各部門負責(zé)人包括副職、學(xué)科帶頭人、科研負責(zé)人等進行限制。在具體限制方式上，可以參照我國公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定，通過明確收受利益的標(biāo)準(zhǔn)、實行利益登記進行規(guī)范，對于違反規(guī)定的，分別給予罰款、限制晉升、降級、開除公職、直至刑事處罰等懲處。其次，對于重點領(lǐng)域、重點崗位的人員的兼職行為，鑒于部分高校人員具有行政性與學(xué)術(shù)性的雙重身份，對此應(yīng)當(dāng)進行區(qū)別對待，高校重點崗位的“純”管理負責(zé)人(不兼學(xué)術(shù)職務(wù))，可以按照公務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)在盈利性組織和非盈利性組織中兼職，不能在本學(xué)校下屬二級學(xué)院或企業(yè)組織兼職。而對于某些兼有學(xué)術(shù)職務(wù)的重點崗位負責(zé)人，可以在社會性非營利性、公益性組織兼職，但其工作情況應(yīng)及時向?qū)W校黨組織匯報，并接受學(xué)校紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。此外，可以在與學(xué)校沒有業(yè)務(wù)聯(lián)系的科研營利性組織兼職，但必須與其自身科研項目、方向有關(guān)，并將其收入及時上報，接受學(xué)校審計部門的審計。最后，針對一些變相賄賂的方式，應(yīng)當(dāng)對重點崗位上的人員進行離職后的行為限制。離職后行為限制最初是作為針對公務(wù)員退休或辭職后下海經(jīng)商的行為所制定，其目的是為了防止公務(wù)員利用原來的權(quán)力影響力、人際關(guān)系網(wǎng)為自己謀取利益。而高校重點崗位的負責(zé)人大多是學(xué)校公共權(quán)力和公共資源的掌控者，同樣具有豐富的人際關(guān)系和影響力，為此，應(yīng)當(dāng)在參考公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上，針對教育行業(yè)特點，對其離職后的行為也進行限制。具體為：高等院校重點崗位負責(zé)人，離職后不能參與高等院校重點領(lǐng)域涉及經(jīng)濟利益的特定事項，如財務(wù)、基建、后勤、采購等；不能以任何形式擔(dān)任院校下屬企業(yè)的負責(zé)人；兩年內(nèi)不能參與同原單位有經(jīng)濟利益的活動等。

其三，推行高校問責(zé)制度，為行為限制制度提供效力保障。“高等教育問責(zé)的目的是通過匯報、解釋、證明等方式，來確保政府部門、社會機構(gòu)或個人對高等學(xué)校的資源使用情況及效果進行監(jiān)督”[4]，是確保高校受限制人員能夠執(zhí)行限制規(guī)定的制度保障，也是高校向政府及社會負責(zé)的一種方式。定期將資源的使用情況進行公布，一方面有利于信息公開，加強社會制約的有效性，另一方面，由于具有了社會的監(jiān)管，當(dāng)個人利益與公共利益發(fā)生沖突，在進行利益選擇時會形成心理壓力，進而促使行為主體作出維護公共利益的行為選擇，達到防止腐敗發(fā)生的目的。為此，高校問責(zé)制度對于促進限制行為制度的有效實行具有重要的作用。我國目前能對高等院校進行問責(zé)的機構(gòu)主要有三類：一是政府及教育行政主管部門；二是中央及地方的教育督導(dǎo)機構(gòu)；三是中央及地方高等教育評估機構(gòu)。然而，僅僅依靠權(quán)力內(nèi)部自上而下的問責(zé)是有一定局限性的，因為上級機構(gòu)一般只與高校中的主要領(lǐng)導(dǎo)或?qū)诓块T進行接觸，而對于高校的其他機構(gòu)或?qū)W院接觸較少，情況了解有限，對于相關(guān)匯報內(nèi)容的真實程度也就無從考證。與之相比，將廣大的高校師生作為問責(zé)主體則具有更大的優(yōu)勢，因為高校腐敗行為對他們的影響最為直接，為此，他們的反腐態(tài)度也最為堅決，而且，他們對學(xué)校內(nèi)部的具體情況更為了解，與外部行為受限人員接觸較為直接和頻繁。因此，將社會力量納入問責(zé)機制中來，通過利益相關(guān)者組成的委員會，如教職工代表大會、學(xué)生會等，才能將“問責(zé)”落到實處。

其四，綜合運用多種處罰方式，增大懲處力度。在處罰內(nèi)容上，可以采用聲譽制裁(如警告、通報批評等方式)、職務(wù)制裁(如調(diào)整工作崗位、免職等處罰方式)進行懲戒。鑒于高校的特殊性，高校領(lǐng)導(dǎo)或部門負責(zé)人等大多具有相應(yīng)的職稱或者形式多樣的專家資格，因此還可以采取資格制裁，即在一定時期內(nèi)，取消其教師身份、職稱資格、各種專家資格等，以此來達到懲處的目的。此外，經(jīng)濟處罰也不能僅僅局限于收繳違規(guī)所得，而應(yīng)當(dāng)采取實質(zhì)性的處罰方式，通過扣除職務(wù)工資、取消補助、收回獎金等方式進行處罰。在處罰方式的選擇上，應(yīng)當(dāng)不管情節(jié)輕重都綜合應(yīng)用多種處罰方式，既從物質(zhì)方面又從名譽方面、心理方面對違規(guī)者進行懲處，以保證處罰的實質(zhì)性和威懾力，從而保證外部行為限制制度的效力。

[1]董智永.王長青私改高考體育測試成績被開除黨籍行政撤職[N].燕趙晚報,2005-12-10.

[2]中共教育部黨組關(guān)于進一步加強直屬高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職"管理的通知[EB/OL].(2011-07-28)[2012-10-26]http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3143/201108/xxgk_123066.html.

[3]中央紀委法規(guī)室.《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》及相關(guān)法規(guī)[M].北京：中國方正出版社,2010:50.

[4]高耀麗.英國高等教育問責(zé)制及其啟示[J].高等教育研究,2005(11).

[責(zé)任編輯孫景峰]

OntheBehaviorLimitiationSystmofPreventingInterestConflictsinChina’sUniversity

DI Xiao-xing

(Tianjin Normal University,Tianjin 300387,China)

In recent years, the Communist Party of China and the government make a great effort to against corruption. At the same time, they pay more attention to the prevention system. To limit some behavior of the workers in university is an important intent of the prevention system. It achieves the purpose of preventing corruption by avoiding conflicts between individual interests and public interests. It played an important roll in building a cleaning university. But when the situation has been a new development, it shows some limitations in pertinence, the specific operation and punishment. In this situation, according to the characteristics of educational system, we should limit some behavior of the persons, who works in the areas of high incidence of corruption, implement the accountability system, and use some methods of punishment synthetically.

university;behavior limitiation;key post;accountability system;punishment

G647

A

1000-2359(2013)04-0177-04

邸曉星(1984-)，女，河北深澤人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士研究生，主要從事政治與行政管理研究。

2012-12-28

教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目(10JDJYIZ01)