□文/李麗華 朱鳳榮

（石家莊學(xué)院 河北·石家莊）

當前，大量農(nóng)民工涌入城市，他們對推動城市的建設(shè)和發(fā)展做出了積極貢獻；但是，其生存狀況卻令人堪憂，諸如農(nóng)民工居住條件簡陋、子女教育條件受限制、缺乏良好的就業(yè)環(huán)境、民主權(quán)利不能得到很好的保障、難以真正融入城市社會等問題。這些問題深深地困擾著農(nóng)民工，也困擾著政府和社會有識之士。而這些問題的真正解決與農(nóng)民工戶籍有著根本的聯(lián)系，戶籍制度問題已成為新時期城鄉(xiāng)矛盾的集中體現(xiàn)。

一、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的意義

戶籍問題是農(nóng)民工融入城市的重要阻滯因素，農(nóng)民工戶口轉(zhuǎn)移的順利進行具有重要的現(xiàn)實意義和長遠價值。

（一）有利于加快城鎮(zhèn)化進程，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。農(nóng)民工戶籍的穩(wěn)定有序轉(zhuǎn)移，一方面吸納了農(nóng)村剩余勞動力，緩解了農(nóng)村人地緊張的突出矛盾，促進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置；另一方面越來越多的公民獲得社會保障、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，共享改革發(fā)展的成果，增進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，促進了社會的良性運行。

（二）有利于縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共同富裕。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)民的人均資源占有量增加，有利于實現(xiàn)農(nóng)村的規(guī)模種植，提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)民收入，從而縮小城鄉(xiāng)差距，有利于共同富裕的實現(xiàn)。

（三）有利于緩解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會。農(nóng)民工現(xiàn)象的長期存在，導(dǎo)致一些社會問題的產(chǎn)生，如農(nóng)村的空巢老人、留守兒童、年輕夫妻長期兩地分居等問題，這些社會問題已成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移有利于上述問題的解決，從而緩解社會矛盾。

二、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的基本原則

（一）根據(jù)各地區(qū)具體情況，遵循漸進轉(zhuǎn)移的原則。由于我國城市教育、醫(yī)療、住房等資源配置相對有限，加之目前我國正處在經(jīng)濟、政治、社會變革的關(guān)鍵時期，戶籍制度改革又滲透到社會的方方面面，因此，應(yīng)以社會穩(wěn)定為改革目標。有計劃、有步驟地區(qū)分不同發(fā)達程度的城市、不同人群，漸進有梯度地進行農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移；另外，還要根據(jù)不同發(fā)達程度城鎮(zhèn)的實際容納能力和承受能力來確定農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的政策，對于有穩(wěn)定收入、固定住所、學(xué)歷高的人群優(yōu)先實現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)移，這樣可以實現(xiàn)人口遷移的科學(xué)化、合理化和規(guī)范化。

（二）堅持以人為本，尊重自愿原則。在農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移、退地等各個環(huán)節(jié)應(yīng)充分尊重群眾意愿，在自愿的基礎(chǔ)上依法辦理，這既防止因農(nóng)民工在城鎮(zhèn)根基不牢的情況下，宅基地和承包地退出損害農(nóng)民利益，出現(xiàn)農(nóng)民流離失所的狀況，又有效防止在宅基地和承包地退出后，在城鎮(zhèn)無穩(wěn)定職業(yè)、無固定合法住所，從而出現(xiàn)“城市貧民窟”的現(xiàn)象。

（三）堅持公平正義原則。構(gòu)建社會主義和諧社會的目標是實現(xiàn)公平正義。由于城鄉(xiāng)戶籍“二元”結(jié)構(gòu)的制約，本來收入并不高的農(nóng)民工，不得不支付大量隱性成本，比如每年往返老家的交通費、房租費等。我國傳統(tǒng)的戶籍制度使得農(nóng)村人口在公民權(quán)利行使方面實際上處于弱勢與虛置狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民社會待遇不對等，農(nóng)民工自然不可能產(chǎn)生什么歸屬感。美國政治學(xué)家、倫理學(xué)家羅爾斯在其名著《正義論》中曾指出，正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不追求正義，就必須加以改造或者廢除。因此，農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移應(yīng)在社會公正的價值目標下，充分尊重個人權(quán)利，實現(xiàn)每個人發(fā)展的機會均等。

三、農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移對策探討

農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移是一項系統(tǒng)工程，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，政府應(yīng)在農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移前、轉(zhuǎn)移中、轉(zhuǎn)移后不同階段采取相關(guān)對策。

（一）戶籍轉(zhuǎn)移前農(nóng)民工狀況的核查。政府應(yīng)通過實地走訪、問卷調(diào)查等方式，掌握農(nóng)民工的基本狀況，如戶籍轉(zhuǎn)移的意愿、工作狀況、收入狀況、居住狀況、戶籍對農(nóng)民工的制約、希望政府提供的服務(wù)等等。在對農(nóng)民工基本狀況廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，了解農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的意愿，對愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工根據(jù)其工作年限、工作及收入狀況、有無合法固定住所等來確定農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的先后順序。如石家莊市對于優(yōu)秀農(nóng)民工，可不受“有無合法固定住所”的限制，允許本人及其配偶和未成年子女在該市落戶。優(yōu)秀農(nóng)民工是指：具有市級以上勞動模范稱號、在系統(tǒng)內(nèi)連續(xù)3年被評為年度先進工作者、為石家莊經(jīng)濟建設(shè)做出突出貢獻并得到市級以上政府表彰的或具有國家承認的高級技工、技師資格的農(nóng)民工。事實上，有相當一部分農(nóng)民是非常理性的，尤其是大中城市周邊郊縣的農(nóng)民，考慮到就業(yè)、住房及生活成本問題、對家鄉(xiāng)土地增值的預(yù)期、城市公共政策的保障以及自身生存退路等問題，他們沒有將戶籍轉(zhuǎn)移到城市，存在事實上的人戶分離，并未徹底移居城市。

（二）戶籍轉(zhuǎn)移中改革成本的分擔(dān)。由于我國實行城鄉(xiāng)分隔的社會管理體制，城鄉(xiāng)社會保障水平等方面存在較大差別，如根據(jù)2008年的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的人均保費分別為3，476元和920元，而農(nóng)村試點地區(qū)居民的這兩項保費是66元和30～50元。農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移所帶來的資金缺口如何解決，為此應(yīng)積極探索農(nóng)民工市民化過程中中央政府、農(nóng)民工輸入地（城市）、來源地（鄉(xiāng)村）、企業(yè)和農(nóng)民工自身五個主體的成本分擔(dān)機制。從國家角度講，應(yīng)加大農(nóng)民工子女教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)幫助以及住房保障等方面的財政補貼與支出。并且要以常住人口而不是以戶籍人口作為財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，完善相關(guān)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。從“誰受益、誰承擔(dān)”的經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，基于城市公共服務(wù)均等化發(fā)展目標實現(xiàn)的考量，政府特別是流入地政府在成本分擔(dān)中應(yīng)扮演最重要的角色。城市為居民包括新增城市人口提供基本的公共資源，如基本的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基本住房等基本社會資源，而對于優(yōu)質(zhì)公共資源如更高的養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)則由個人進行商業(yè)支付。此外，對于農(nóng)民流出地來講，土地的收益仍歸流出地所有，同時對流入地來說又有失公平。因此，既可通過二者之間的土地置換，也可以由農(nóng)民流出地支付一定的經(jīng)濟補償?shù)姆椒▉韰f(xié)調(diào)農(nóng)民流出地和農(nóng)民工輸入地之間的利益關(guān)系，化解二者之間的矛盾。

（三）政府要著力思考和解決戶籍轉(zhuǎn)移后公共服務(wù)的跟進、城市管理的完善等多方面問題

1、積極探索農(nóng)民進城后，自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等相關(guān)政策。對于有穩(wěn)定就業(yè)崗位、穩(wěn)定收入和固定居所的農(nóng)民，在其自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵其退出宅基地和承包地，為了解決進城農(nóng)民初期可能面臨的不確定風(fēng)險以及對其退出的宅基地和承包地給予一定補償?shù)目紤]，可使進城農(nóng)民繼續(xù)擁有退出土地10年或更長時間的土地收益。對于那些沒有穩(wěn)定就業(yè)崗位和穩(wěn)定收入來源的進城落戶農(nóng)民，又不愿退出土地承包的，應(yīng)嚴厲禁止強迫他們退出其所承包的土地和宅基地。針對這部分土地資源，可采用土地出租或有條件轉(zhuǎn)讓的方式，實現(xiàn)土地一定程度的規(guī)模經(jīng)營，提供農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，這樣，既使進城農(nóng)民得到一定的經(jīng)濟補償，又防止土地資源的閑置和非法改變用途。

2、大力增加公共資源配置，加大公共服務(wù)。農(nóng)民工大量涌入城市給城市管理帶來就業(yè)、教育、住房、能源、交通、醫(yī)療保險、社會福利等各方面的壓力，這就要求城市增加公共資源配置，加大公共服務(wù)。具體為：第一，要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其要解決好交通、垃圾處理、環(huán)境保護、供電與供水等基礎(chǔ)設(shè)施；第二，要發(fā)展和完善教育、文化、衛(wèi)生、公共娛樂等社會性公共服務(wù)設(shè)施；第三，要完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，推進公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障、就醫(yī)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

另外，在城市公共資源供給方面，政府是主導(dǎo)，但可吸引民間資本的進入，建立政府供給為主導(dǎo)、民間力量供給為輔的格局，從而緩解城市人口增加與城市公共資源供給不足之間的矛盾。

3、創(chuàng)新城市社會管理方式、方法。隨著人口流動和城市化的快速推進，大量農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，給城市社會管理帶來諸多挑戰(zhàn)。如調(diào)解外來人口與本地人的矛盾，為新增城市人口提供有效的公共服務(wù)，使新增城市人口積極有序地參與城市社會管理，這就要求創(chuàng)新城市社會管理方式方法，形成政府主導(dǎo)、社會組織作用充分發(fā)揮、公眾積極參與的格局。第一，政府要廣泛地宣傳并有效地教育農(nóng)民工和廣大城鎮(zhèn)居民“人人平等”的觀念，使農(nóng)民工深刻認識到自己天生具有的尊嚴和擁有的平等權(quán)利，也使城鎮(zhèn)居民以尊重的心理、平等的心態(tài)接納和對待農(nóng)民工，根除對農(nóng)民工的歧視，更要消除對農(nóng)民工的排斥；第二，政府應(yīng)出臺提高農(nóng)民工文化素養(yǎng)的相關(guān)制度，提高農(nóng)民工的文化素養(yǎng)，使其更快地融入城市。這就要求：應(yīng)將提高農(nóng)民工文化素養(yǎng)相關(guān)計劃納入城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，并成立專門機構(gòu)，設(shè)立專項經(jīng)費，確保農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)文化；第三，政府要充分發(fā)揮居委會作用，廣泛建立社區(qū)服務(wù)中心，為社會居民提供便民利民服務(wù)，協(xié)調(diào)新增城市人口與原住民的人際關(guān)系，從而起到社會穩(wěn)定的積極作用。

農(nóng)民工這一龐大的社會群體，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。當前出現(xiàn)的農(nóng)民工問題，從長遠來看，不僅是農(nóng)民工個人的問題，更是關(guān)系到社會公平、正義，關(guān)系到如何讓社會發(fā)展的成果惠及農(nóng)民工，關(guān)系到如何解決城鄉(xiāng)二元化的社會格局等重大社會問題。而這些問題又集中體現(xiàn)在農(nóng)民工的戶籍問題上，因而研究農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的對策，對于應(yīng)對當前的農(nóng)民工問題有著十分重要的意義。當然，農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移只是解決農(nóng)民工問題的重要一環(huán)，還需要政府制定系統(tǒng)的政策和措施，使得農(nóng)民工能夠真正融入城市。總之，當前研究農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)移的對策，意義重大，必將有利于社會矛盾的解決和整個社會的發(fā)展。

[1]長子中.農(nóng)民工戶籍問題研究.北方經(jīng)濟，2010.11.

[2]重慶市人民政府關(guān)于繼續(xù)推進農(nóng)民工戶籍制度改革的通知.重慶市人民政府公告.2012.2.