林曉彬

摘 要：我國征地補償制度存在多方面的缺陷，并在實際征地中引發(fā)一系列社會法律問題。對這種制度的改革，除單純提高補償標準之外，更需關注土地的可增值性，關注被征地農民的社會保障問題。立足國內征地補償標準現狀，嘗試將原本的土地物質產出轉化為長遠的財產性收益，并借助國內相關的試點、有關學者的理論，最終確定土地的未來利益應作為征地補償的標準之一。

關鍵詞：征地補償；未來性；可增值性

中圖分類號：D913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0126-02

一、我國征地補償制度存在的問題

目前我國征地補償制度存在多方面的缺陷，并在實際征地中引發(fā)一系列社會法律問題。這里以廣州大學城的興建為例。

廣州大學城的興建，被認為是廣東省教育事業(yè)發(fā)展的一個新的里程碑。然而，在發(fā)展教育的背后，卻是以摧毀耕地和驅逐原住民為代價，而一度的強拆強遷事件更是鬧得滿城皆知。然則近年來，大學城多塊土地被拍賣，皆被開發(fā)者高價取得，此事件更是引起軒然大波?！稄V州市番禺區(qū)廣州大學城項目征地拆遷補償安置辦法》規(guī)定，“按房屋類型，補償標準從400元到850元/平方米。村民們獲補償款項的雖按照征用耕地補償標準的最高限計算，但每戶拆遷補償亦不過10.92萬元，按時搬遷拆房獎勵10.08萬元，人頭獎勵6.66萬元，加起來每戶可得的拆遷補償款僅為27.66萬元左右?！盵1]然而，征收后的土地政府以空閑為由，將多塊土地進行出賣，拍賣價格竟為征收價格的近10倍，達到每平方米價格7 000多元的高價。而今，大學城商業(yè)南區(qū)于2012年7月拆除，建設空氣質量監(jiān)測站。作為一個公共利益需要的設施，竟然要拆除原有的商業(yè)中心以得到空地建設；更諷刺的是，在即將拆除的商業(yè)中心旁邊，就是拍賣出去的土地，正在建設中的商品房。

廣州大學城被拆遷后，如今只剩下4個保留村，已無耕地。在這種情況下，被征地的農民除少部分加入學校的物業(yè)管理工作中，其余大多數人卻不得不遠走他鄉(xiāng)，外出另謀生路，長遠生計成其最大問題。以公共利益興辦教育為幌子，以補償性的價格征收土地，而后通過出讓，轉手天價拍賣大學城土地；大學城具有的優(yōu)越配套設施和濃厚人文氛圍，這正是開發(fā)商所看重的。如此“低買高賣”之舉，甚至有人將之表述為，“以大學城建設帶動房地產發(fā)展”。

無論是借著公共利益的名頭進行征地，又或是確實為公共利益征地而后變?yōu)樯虡I(yè)用地的，在我國這類情況屢見不鮮。之所以出現這種情況，是由于我國目前對土地用途并沒有做出具體明確的區(qū)分，這樣就導致了在征地與土地出讓二者之間價格的不均衡，存在著巨額的利潤空間，從而使得政府與開發(fā)商聯手，共同獲取利益。然則作為土地使用者的農民卻只是獲得極少的補償款。

二、我國目前征地補償的現狀

按照《土地管理法》的規(guī)定，集體土地被國家征用后，相關補償費用則包括耕地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。“其中征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。需要安置的農業(yè)人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍?！钡牵懊抗暠徽魇崭氐陌仓醚a助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”

有些學者對這種人為降低補償標準的做法大為批評，認為應該按照等價交換的原理來計算補償費用，目前的補償費并不能體現土地的真正價值；而農民作為土地的使用者，卻僅僅是獲得了一些最基本的補償，“按照我國東部地區(qū)一般耕地年產值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬元，僅相當于普通公務員一年的工資收入，根本不能體現土地的實際價值，損害了原土地所有人的經濟利益……改革開放以來低價征用農民的土地，至少使農民蒙受了2萬億元的損失”。

我國集體土地征用補償制度采用的是一次性貨幣補償制度。這種一次性補償方式沒有考慮到土地對于被征地農民的長期作用與保障功能，沒有考慮到土地未來的可能增值空間。因此，如何完善征地補償標準制度，體現土地的實際價值與預期價值，確保被征地農民的未來生計，就成為了一個重大而復雜的問題。

對此，有些學者將此問題用土地補償標準的“未來性”[2]來加以概括，筆者也將使用未來性一詞。

三、征地補償標準的未來性概述

征地補償標準的未來性，應該與土地現有價值和補償的一次性相對應的一個概念。其含義是土地征用的補償標準不應僅僅衡量被征土地的現有價值，還應充分考慮土地未來的可增值空間，體現出土地的未來價值。但未來性一詞涉及的又不僅僅是土地可預期的未來價值，還包括因此引起的一系列問題，如被征地農民的未來生活保障問題。

（一）有關學者的觀點

我國從20世紀90年代開始，就有很多學者對征地實踐中存在的問題進行多角度、多層次的探索研究，力圖為征地制度改革提供理論依據并據此構建新的土地征用制度，以變解決征地過程中遇到的各種問題。其中，征地補償的問題是眾多問題中的關鍵點，有很多學者就此發(fā)表過不同的意見，特別是就土地的未來價值或預期收益來衡量補償標準這一問題上，更是眾說紛紜。

黃賢金等認為，“隨著市場經濟的發(fā)展，客觀上要求土地作為商品，其價值由市場來確定?！盵3]由此，征地補償費應參照被征土地的市場價格來確定；應改變國家現有按被征土地原用途確定補償標準的制度，而按土地的預期收益來確定。

鐘水映等學者也認為，現行補償標準沒有體現土地的真正價值，不能體現農民對土地的長期收益，也不能全面體現“土地產權關系”，從而造成征地過程中的經濟利益分配不均衡，從而引發(fā)各種社會矛盾；其建議在征地時應按照等價交換的市場原則進行，體現土地的可增值性，從而確定征地補償標準[4]。

當然，也有學者對此持有不同的觀點。

以周誠代表的學者就不認同，其認為，以土地的市場價值進行補償不盡合理，理由是土地增值區(qū)分為自力增值和外力增值兩種情況。“農地轉非后的土地增值屬于外力增值，不是原土地所有者或使用者對土地進行投資的結果，而是來源于整個社會，那么增值應該歸公。”[5]就此，征地補償只能按土地的原用途進行補償。

孫計川認為，“征地補償標準應當是按照原有條件使用土地本來可以獲得、由于征地而失去的收益?！盵6]即認為征地補償應立足于土地原用途，而不應包括土地未來可能的收益。

在上述兩種觀點中，筆者贊同第一種觀點，即征地補償應當體現土地的未來預期收益，即具有未來性。本文將從理論和實踐兩個方面分別進行論述。

（二）理論基礎及其現實依據

1.公平補償的原則

在實踐中，政府在征用農民的土地后，就通過劃撥和出讓的方式轉讓給使用方，在這一過程產生的巨額利益，都將歸征地方所有，而農民作為土地原本的使用者卻只僅僅獲得低額的補償款。如上述提到的大學城的“地王”；滬寧高速的土地補償費僅為8 000元/畝，而其在香港的上市的土地市值高達20萬元/畝。農村集體土地在被征收后，土地的性質將發(fā)生轉變，這過程產生的增值利益全部被政府取得；在某種意義上，征地成了政府獲利的工具。這實際上是剝奪了農民對其土地享有的預期利益，違背了公平原則。因此，應確定征地補償標準的未來性，立足于土地的預期利益，通過某種制度的設計使被征地的農民也能夠分享到這一可期待的利益，對被征地農民進行公平合理的補償。

2.保障農民的可期待利益

土地由于其所具有的特殊屬性，其收益是長期可持續(xù)的。在正常的環(huán)境下，農民可以在這塊土地上不斷獲得收益。而一旦土地被國家征收，即使農民得到了一部分的補償，但并不能真正填補其對土地的預期收益。如《土地管理法》中提到的征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，這里我們可否理解為只補償了農民6到10年的可期待利益。那10年后的耕地利益就這樣被國家剝奪了嗎？而當農民在投入大量精力與金錢對土地進行改良后，預期利益與補償費的反差將尤為強烈。因此目前這種補償標準并不能彌補農民對土地未來持續(xù)收益的預期，應通過制度的設計來保障農民的可預期利益。

3.土地的社會保障功能

在我國，集體土地尤其是耕地有一個顯著特點：承載了農村的社會保障功能。在目前農村社會保障體系尚未完善的前提下，耕地所產生的糧食就成了就直接的社會保障。我國農民的心態(tài)其實很簡單，只要有飯吃，將生活地很安穩(wěn)。而土地被征用之后，雖然可以得到一次性的貨幣補償款，但面臨著其他眾多的問題。如何重新謀生，如何重新安穩(wěn)的生活；而一旦大量的農民涌入城市，又將導致其他的社會問題。立足土地的未來利益，充分考慮這一現實問題，保障被征地農民的未來生計，體現原有的土地保障功能，這都必須在新的征地制度中體現出來。

4.國外的相關立法

世界上的一些國家在規(guī)定土地補償標準時，其關注的不只是土地的現有價值，還包括未來預期的增值。如美國在征地補償方面采用的是公正補償原則，其補償標準則是以征用時的市場價格為計算標準：包括被征用土地現有的價值和土地可預期、可預見的未來價值；除此之外，還補償相鄰土地所有者因征收所受到的損失。法國采用的是公平補償原則，簡單地說，其要求的是被征收者并不因為征收而受到損失，也沒有因為補償而獲利。

四、土地的未來利益作為征地補償標準的實現——以現實存在的做法為依據

總體來看，要在征地補償標準中加入未來性的制度設計，就必須拋棄現有的一次性貨幣補償的做法。在強調公平補償的基礎上，將農民對土地的預期收益轉化成一種新的存在方式，讓農民不會因為土地被征用而失去對土地的可期待利益；而要想實現這種轉化，必須采取新的土地征用補償方式。

近年來，各地在征地實踐試點中都采取了一些新的補償方式，并取得了一些較為成功的經驗。這些補償方式，都較為成功地將農民對土地的長期收益轉化為新的方式，保障著農民的生活水平不因征地而有所降低。筆者對有關試點進行歸類總結，記述如下。

（一）股權補償

股權補償，指的是農民的土地在被征用的時候，并不直接支付補償款，而是將該土地補償款參與入股經營，以每年的經營收益進行分紅。這種模式直接將土地的預期收益轉化為每年的分紅，從一定程度上看，農民并沒有因為征地而失去其長期利益，有效地保障了農民（下轉130頁）（上接127頁）的根本利益。

最具代表性的則是江蘇省兩地采取的做法。其一，吳中區(qū)青口鎮(zhèn)的土地合作社，其對本鎮(zhèn)內被征收的土地進行量化處理，“以每畝一股不低于1萬元折價入股”，每年進行分紅。其二，泰州海陵區(qū)則是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了專門的管理機構——鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體資產管理辦公室，負責管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征地補償費。在發(fā)展程度不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別采取不同的做法。大致可分為以下三種情況：一是在生產較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取的做法是：由管理辦公室統(tǒng)一把補償費存入銀行，后每年將利息分給被征地農民。二是工業(yè)生產較為成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，補償費則統(tǒng)一由資產管理辦公室管理，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展再生產，再進行分紅。三是而位于城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由農村集體資產管理辦公室從征地補償費中拿出資金，發(fā)展生產，進行投資，年底進行收益分紅[7]。

（二）留地安置

留地安置是按照約定的一定比例設置留用地，供被征地農民按城市規(guī)劃要求開發(fā)、經營。留用地經營所得收入，只能用于發(fā)展集體經濟和改善農民生活。

江蘇省蘇州市政府發(fā)布了《蘇州市征用土地暫行辦法》，其中規(guī)定了留地安置的做法，留用地作為征地后政府對集體經濟組織的補償方式之一。留用地的面積也在《暫行辦法》中有具體的規(guī)定“在規(guī)劃確定的建設用地范圍內，根據需安置的農業(yè)人口中，按照留用地所在地的土地級差收益和人均年收入1 000元標準，核發(fā)留用地指標?！痹谠撧k法中，還強調留用只能用于發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟建設，或由村民進行生產經營。

（三）社會保障機制

社會保障機制的補償方式，即是為被征地的農民購買社保，并規(guī)定在有條件的城鎮(zhèn)需將其納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。這對于被征地農民來說，相當于以土地的預期收入變換成社會保險。目前，不少地方應采取此種做法。即從征地補償費和政府土地招標拍賣出讓取得的收益中取出一定比例，用于為被征地農民辦理養(yǎng)老與醫(yī)療保險。

浙江省在《關于加快建立被征地農民社會保障制度的通知》中，規(guī)定了這種補償方式，具體做法為：一般應先實行基本生活保障方式；也可采用基本生活保障與社會保障相結合實行的辦法；少數有條件的地方，還應該直接將被征地農民的社會保障納入城鎮(zhèn)社保體系。同時規(guī)定：“被征地農民參加基本生活保障和基本養(yǎng)老保險所需資金由政府、村（組）集體經濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%，村（組）集體經濟組織和個人承擔70%，從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交。”

參考文獻：

[1]廣州大學城高標準補償征地[EB/OL].廣州城市建設檔案館，http：//www.gzuda.gov.cn/news/view.asp？id=XW20030619

1134373607&fdID;=CL200303051534051295&tbColor;=&tr;

Color=&publishtime;=1&KeyWord.;

[2]梅林.淺析集體土地征用補償標準的未來性[J].法制與經濟，2006，（8）.

[3]黃賢金，等.中國農村土地市場運行機理分析[J].農業(yè)經濟學，2001，（9）.

[4]鐘水映.熱問題冷思考——農地征用二題[J].中國土地，2005，（2）.

[5]周誠.農地征用中的公正補償[J].中國土地，2004，（Z1）.

[6]孫計川.土地征收中的五個爭議性問題[J].中國房地產，2010，（9）.

[7]葉紅玲.在實踐中探索[N].國土資源報，2003-01-22.