王子君

摘 要：BOT項(xiàng)目法律結(jié)構(gòu)是相當(dāng)復(fù)雜的，因此只有在法律制度健全的國(guó)家里BOT的運(yùn)作才能夠得到保障。我國(guó)自1994年起，開(kāi)始引進(jìn)BOT的融資模式，到現(xiàn)在BOT的發(fā)展已具備了一定的規(guī)模，但是到現(xiàn)在還無(wú)已成型的類(lèi)似法律，從而導(dǎo)致許多法律a問(wèn)題在該模式運(yùn)作下產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：BOT；協(xié)議爭(zhēng)端；法律制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）05-0133-02

BOT可謂民間參與公共建設(shè)的代名詞，在中國(guó)舉世矚目的奧運(yùn)主體體育場(chǎng)項(xiàng)目、約30多個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館中的近2/3、2004年底北京亦莊天然氣項(xiàng)目和北京地鐵5號(hào)線、北苑污水處理廠項(xiàng)目、京承三期等高速公路項(xiàng)目、房山城關(guān)污水處理廠和大興天堂河污水處理廠項(xiàng)目以及2008年總投資達(dá)230多億的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的大多數(shù)等都將以BOT特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行，它的精神在于“伙伴關(guān)系”，即政府、民間投資者和民眾共創(chuàng)三贏局面。BOT源自歐美先進(jìn)國(guó)家，他們?cè)?980年持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利后，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)出現(xiàn)問(wèn)題，而公共a建設(shè)又不能停頓，就借助民間的財(cái)力與管理優(yōu)勢(shì)。它可依興建（Build）、擁有（Own）、營(yíng)運(yùn)（Operate）、轉(zhuǎn)移（Transfer）、擴(kuò)整建（Rehabilitate）等項(xiàng)目，在“因案制宜”，組成各種BOT、BTO、ROT、BT、OT、BOO等不同模式。涉及土地、環(huán)境、融資、市場(chǎng)、營(yíng)運(yùn)、移轉(zhuǎn)及法律、財(cái)務(wù)、技術(shù)、特許條件、風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。從以上的概念得出BOT有以下幾個(gè)特征：私營(yíng)企業(yè)基于許可取得通常由政府部門(mén)承擔(dān)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施的專(zhuān)營(yíng)權(quán)；在特許權(quán)期限內(nèi)，該私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及償還貸款，回收投資和取得利潤(rùn)；特許權(quán)期屆滿時(shí)，項(xiàng)目公司須無(wú)償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交政府。

一、BOT在我國(guó)的現(xiàn)狀

目前在我國(guó)，對(duì)BOT的界定很模糊。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的起飛是基于改革開(kāi)放，而改革開(kāi)放的主要政策是對(duì)外開(kāi)放，但隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了內(nèi)資BOT。目前我國(guó)關(guān)于BOT的獎(jiǎng)勵(lì)政策和法律規(guī)定都是以外商為政策制定對(duì)象以及法律實(shí)施對(duì)象的，而對(duì)于國(guó)內(nèi)民間資本參與公共建設(shè)的政策以及法律規(guī)定幾乎是空白，所以當(dāng)內(nèi)資BOT項(xiàng)目碰到問(wèn)題是依據(jù)什么法律來(lái)解決不得而知，而外資BOT的政策是否適用于內(nèi)資BOT也無(wú)明確規(guī)定。同時(shí)法律位階太低，目前存在的關(guān)于BOT實(shí)施的規(guī)定均為國(guó)務(wù)院或是地方政府所發(fā)布的公文，其性質(zhì)是屬于行政規(guī)章或是地方法規(guī)，沒(méi)有具體的立法。這就造成了當(dāng)BOT規(guī)章制度沖突于上位法律時(shí)，BOT的特殊性無(wú)法顯示出來(lái)。

不同的規(guī)章之間條文有所沖突，如：兩《通知》（《關(guān)于以BOT方式吸進(jìn)外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》及《關(guān)于以BOT方式吸進(jìn)外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》）與《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的內(nèi)容相互抵觸，如：外經(jīng)貿(mào)部《通知》第三條“政府機(jī)構(gòu)不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)?；虺兄Z外匯兌換擔(dān)保，貸款擔(dān)?！钡钟|于“三部委”《通知》“對(duì)于項(xiàng)目公司償還貸款本金，利息和紅利匯出所需的外匯，國(guó)家保證兌換和匯出境外”。而“三部委”《通知》規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有特許權(quán)項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)”即對(duì)項(xiàng)目設(shè)施擁有處分權(quán)，而建設(shè)部《辦法》規(guī)定：“設(shè)施的權(quán)屬由特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，項(xiàng)目公司擅自將項(xiàng)目資產(chǎn)抵押的，將可能被取消經(jīng)營(yíng)權(quán)。”顯而易見(jiàn)兩相矛盾。

目前我國(guó)關(guān)于BOT的條文粗糙，尚有許多空白。現(xiàn)行的法律法規(guī)不但條文數(shù)量少，而且內(nèi)容簡(jiǎn)單，許多BOT項(xiàng)目進(jìn)行的過(guò)程中所遇到的疑難問(wèn)題都未涉及。如：特許授權(quán)的法律形式問(wèn)題、項(xiàng)目工程風(fēng)險(xiǎn)分析和管理問(wèn)題、社會(huì)事務(wù)管理權(quán)的問(wèn)題等等都存在立法空白。

綜上所述我國(guó)的法律、法規(guī)目前尚不能滿足這些項(xiàng)目開(kāi)發(fā)及貸款的需求。

二、對(duì)BOT專(zhuān)門(mén)立法需要考慮的相關(guān)法律問(wèn)題

在BOT項(xiàng)目進(jìn)行的過(guò)程中將會(huì)涉及以下法律：《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》及其《實(shí)施細(xì)則》，《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》及其《實(shí)施條例》，《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)合同法》中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》《中華人民共和國(guó)公路法》《中華人民共和國(guó)電力法》《中華人民共和國(guó)公司法》。那么在進(jìn)行對(duì)BOT專(zhuān)門(mén)立法的時(shí)候就需考慮到以下幾個(gè)法律問(wèn)題。

1.《公司法》問(wèn)題

第一，目前開(kāi)展BOT融資模式的問(wèn)題集中在《公司法》上，因?yàn)槌司哂泄芾肀O(jiān)督作用的政府之外，BOT項(xiàng)目的其他權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任都集中在項(xiàng)目公司。所以若BOT的專(zhuān)門(mén)立法則需擬定現(xiàn)行《公司法》中不存在的包括有關(guān)建立公司外國(guó)所有權(quán)、公司有限責(zé)任運(yùn)營(yíng)、保護(hù)少數(shù)或出售或轉(zhuǎn)讓股票等方面的條文以及規(guī)定。

第二，解決《公司法》與BOT項(xiàng)目運(yùn)行抵觸的規(guī)定，如BOT項(xiàng)目中成立公司時(shí)采用的是“先登記，后出資”的授權(quán)資本制與我國(guó)的《公司法》的第28、29、30條則有規(guī)定是“先出資，后登記”的法定資本制相矛盾。

2.《合同法》問(wèn)題

第一，可執(zhí)行的協(xié)議是BOT安排的法律基石?！逗贤ā繁仨毚_保BOT各當(dāng)事方之間的長(zhǎng)期協(xié)議在法律上是具有約束力和必須得到執(zhí)行。合同有無(wú)執(zhí)行保證，在法制不健全的國(guó)家就具有特別的重要性。因?yàn)槿魏蜝OT項(xiàng)目的成功均依賴(lài)于復(fù)雜的一整套基本合同安排，發(fā)起人和貸款人可能謀求減少執(zhí)行性風(fēng)險(xiǎn)，要求在合同中載有保護(hù)性規(guī)定和采取其他非法律性措施。

第二，《合同法》的《總則》的第1章第2條規(guī)定：“本法所指的合同是平等主體的自然人、法人和其他組織之間依法設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議”，顯而易見(jiàn)，BOT項(xiàng)目中的一方政府部門(mén)是被排除在民事合同主體之外的，那么對(duì)《合同法》的適用度的問(wèn)題也需要在專(zhuān)門(mén)立法中予以解決。

3.《擔(dān)保法》問(wèn)題

第一，我國(guó)《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”而基于BOT項(xiàng)目的特殊性，通過(guò)制定BOT的專(zhuān)業(yè)法律，并根據(jù)“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于普通法”的原則來(lái)為這一條松綁是很有必要的。

第二，在BOT項(xiàng)目常見(jiàn)的案例中，政府保證主要分為兩大類(lèi)。第一類(lèi)是政府就合同中商業(yè)性條件向投資者所做的承諾，包括貸款擔(dān)保、外匯兌換與匯出保證、后勤服務(wù)保證、不競(jìng)爭(zhēng)保證、最低運(yùn)量保證或最低保證收購(gòu)協(xié)議、最低回報(bào)率保證、優(yōu)惠政策保證、經(jīng)營(yíng)期限保證、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他秘密信息的保證以及放棄豁免權(quán)的保證；第二類(lèi)是政府對(duì)自己法律政策的重申不屬于我國(guó)《擔(dān)保法》所規(guī)定的內(nèi)容，包括法律政策風(fēng)險(xiǎn)的保證以及不實(shí)行國(guó)有化的保證（1990年，海灣戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致伊拉克政府宣布將在科威特對(duì)伊拉克有敵意的國(guó)家的資產(chǎn)國(guó)有化，導(dǎo)致外國(guó)投資者100多億的損失）。

第三，我國(guó)的《擔(dān)保法》及司法解釋中只規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)抵押、動(dòng)產(chǎn)抵押及最高額抵押這三種抵押方式，但是這遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了國(guó)際間的擔(dān)保方式的靈活性及多樣性。BOT在許多情況下采用的是浮動(dòng)抵押，即指企業(yè)以其全部資產(chǎn)，包括現(xiàn)在的和將來(lái)可以取得的全部資產(chǎn)為標(biāo)的設(shè)定的抵押。在這一個(gè)方面應(yīng)該有專(zhuān)門(mén)的立法來(lái)填補(bǔ)其空缺。

BOT在本質(zhì)上是政府與私人以公共工程的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)為標(biāo)的的一種合作關(guān)系，作為BOT法律關(guān)系核心的BOT特許協(xié)議實(shí)質(zhì)上是一種國(guó)內(nèi)法上的行政合同。

三、完善BOT立法的途徑

關(guān)于BOT的立法問(wèn)題，可從五個(gè)方面分析。

1.政府立法方面

政府立法方面具體包括特許立法制度問(wèn)題，對(duì)投資者進(jìn)行保護(hù)、提供政府行政優(yōu)惠以及管理等問(wèn)題，還包括稅收管理以及外匯管理問(wèn)題。同時(shí)政府還需保證以下原則的實(shí)行：一是平等互利原則；二是在不損害公共利益的前提下確保投資者的正當(dāng)權(quán)益原則。

2.采購(gòu)立法方面

采購(gòu)立法方面，給予BOT項(xiàng)目的方法各不相同，視若干因素而定。然而，給予項(xiàng)目的過(guò)程必須是合理、有序和有效的，才能保證發(fā)起人參與BOT項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)或談判的公平合理。采購(gòu)立法是促進(jìn)有序、統(tǒng)一和有效采購(gòu)過(guò)程的一種方法。

3.租賃和特許立法方面

在我國(guó)是屬于不允許私人占有基礎(chǔ)設(shè)施的，那么允許甚至對(duì)于像租賃這樣的特別商業(yè)機(jī)制做出基本規(guī)定的立法可能是支持私人參與發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一個(gè)重要手段。項(xiàng)目公司起碼必須有權(quán)租賃或得到契約的許可，在特許期內(nèi)使用和占有進(jìn)行項(xiàng)目所必需的土地，并不受第三方的干涉。

4.環(huán)境立法方面

從我國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放以來(lái)，是飛速發(fā)展，破壞環(huán)境；還是和發(fā)達(dá)國(guó)家一樣保護(hù)環(huán)境的問(wèn)題一直都是大家思考的重點(diǎn)。BOT項(xiàng)目的建設(shè)需要了解適用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)境法律標(biāo)準(zhǔn)和要求以及違反此種規(guī)定的后果。對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人和貸款人至關(guān)重要的是：環(huán)境立法中那種在發(fā)起人開(kāi)始承擔(dān)長(zhǎng)期BOT義務(wù)時(shí)難以預(yù)料的未來(lái)變化是否將適用于BOT項(xiàng)目，如果適用，應(yīng)由誰(shuí)來(lái)支付為遵守這些條例規(guī)定而增加的費(fèi)用。這些都是要在BOT的立法中給予明確規(guī)定的。

5.BOT協(xié)議爭(zhēng)端的解決途徑

到目前為止我國(guó)沒(méi)有任何法律法規(guī)是涉及BOT協(xié)議爭(zhēng)端處理的，BOT項(xiàng)目包括的方方面面，在很大程度上是變化莫測(cè)的，所以也很容易造成爭(zhēng)議，那么BOT的專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)該涵蓋這一部分，以方便日后爭(zhēng)議的解決。

總之，我國(guó)的BOT已令人感受到它的實(shí)際效益，也凸顯出它的需要性，但目前仍處于“交學(xué)費(fèi)”的階段，BOT往往涉及各個(gè)方面的問(wèn)題，一個(gè)完善公平的法律制度是保證其順利進(jìn)行的關(guān)鍵。在今天我國(guó)的BOT法律法規(guī)的完善至今可謂是路漫漫其修遠(yuǎn)兮，需要以后的法學(xué)家們不斷上下而求索。并建議先堅(jiān)守國(guó)際、國(guó)內(nèi)法原則，謹(jǐn)慎執(zhí)行與有效監(jiān)督，才能更好地運(yùn)用BOT這種投資合作方式。從BOT中，我國(guó)能大量吸引外資，投資于基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)，以彌補(bǔ)我國(guó)資金、技術(shù)的不足，并學(xué)習(xí)到外國(guó)私營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的管理技術(shù)與管理流程，所以政府應(yīng)盡可能提供優(yōu)惠，激發(fā)外資的投資積極性，來(lái)更好地建設(shè)我們的國(guó)家。

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