王希釗

(1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233000;2.安徽省阜陽(yáng)市市容管理局，安徽 阜陽(yáng) 236000)

房地產(chǎn)業(yè)近年來(lái)的快速發(fā)展，在改善居民住房條件的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了顯著的拉動(dòng)作用。但是房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)熱同樣引發(fā)了一些嚴(yán)重的問(wèn)題，特別是房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲，房?jī)r(jià)收入比遠(yuǎn)超正常水平，人民群眾對(duì)此意見(jiàn)很大。為遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快現(xiàn)象，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展，2011年上海、重慶作為我國(guó)首批試點(diǎn)城市開(kāi)始征收個(gè)人住宅房產(chǎn)稅，試圖在實(shí)踐過(guò)程中探索符合中國(guó)國(guó)情的個(gè)人住房房產(chǎn)稅法律制度。

一、現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)主要不足

個(gè)人住房房產(chǎn)稅，又稱(chēng)非營(yíng)業(yè)性房產(chǎn)稅，是指國(guó)家以個(gè)人自住用途的房產(chǎn)為征稅對(duì)象，向擁有住房的個(gè)人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。我國(guó)目前的個(gè)人住房房產(chǎn)稅法源于1986年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》)，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，現(xiàn)行房產(chǎn)稅暴露出越來(lái)越多的缺陷。

1.立法層次偏低

改革開(kāi)放之初稅收法制建設(shè)任務(wù)繁重、復(fù)雜、迫切，考慮到當(dāng)時(shí)的立法技術(shù)和條件還不夠成熟，全國(guó)人大通過(guò)兩次授權(quán)，將設(shè)立稅收的權(quán)力授權(quán)于當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院。因此目前我國(guó)房產(chǎn)稅所依據(jù)的《暫行條例》是由國(guó)務(wù)院被授權(quán)制定并以暫行條例的形式頒布實(shí)施的行政法規(guī)。2011年上海、重慶兩市開(kāi)始試點(diǎn)征收部分個(gè)人住房房產(chǎn)稅的依據(jù)也僅僅是上海、重慶兩市政府規(guī)章。這種由行政機(jī)關(guān)自定章程自己執(zhí)行的立法模式，往往缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，稅收立法的權(quán)威性、公正性和公信力得不到保障。

2.征稅范圍狹窄

根據(jù)《暫行條例》第五條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)自用的房產(chǎn)，國(guó)家財(cái)政部門(mén)撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的房產(chǎn)，宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的房產(chǎn)，個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)以及經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)免稅的其他房產(chǎn)免于征收房產(chǎn)稅?！边^(guò)多的減免政策，特別是對(duì)于個(gè)人住房免于征收房產(chǎn)稅，人為造成了我國(guó)房產(chǎn)稅征稅范圍狹窄。既不利于利用房產(chǎn)稅來(lái)調(diào)節(jié)收入分配和房地產(chǎn)市場(chǎng)，還在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中造成了一定的不平等氛圍。

3.計(jì)稅依據(jù)和稅率不夠科學(xué)合理

按照《暫行條例》第三條的規(guī)定，房產(chǎn)稅的計(jì)征采取了從價(jià)計(jì)征和從租計(jì)征兩種方式。從價(jià)計(jì)征依照房產(chǎn)原值一次性減除10%－30%的余值來(lái)計(jì)算繳納。房產(chǎn)原值是指納稅人按照會(huì)記制度，在賬簿“固定資產(chǎn)”科目中記載的房產(chǎn)造價(jià)。這種折余價(jià)值依據(jù)的是歷史成本，在整個(gè)壽命周期內(nèi)稅額基本固定不變，不能充分體現(xiàn)房產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，房產(chǎn)建造時(shí)間越久稅基越小稅負(fù)越低，違背了客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，影響了地方財(cái)政收入。以房屋的歷史成本為計(jì)稅依據(jù)，還容易讓兩塊市場(chǎng)價(jià)值相當(dāng)、帶給購(gòu)房者相似收益的房產(chǎn)，僅僅因購(gòu)買(mǎi)時(shí)間不同而承擔(dān)不一樣的稅收負(fù)擔(dān)，有違稅收公平原則。

在稅率設(shè)計(jì)上，《暫行條例》采取一刀切的方法，并沒(méi)有根據(jù)不同地區(qū)、不同價(jià)值之間的房產(chǎn)而設(shè)置不同的稅率，沒(méi)有體現(xiàn)出稅率的差別化。無(wú)法對(duì)少數(shù)人多占的房產(chǎn)多征稅，既不利于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為，也無(wú)法有效平衡居民收入，縮小貧富差距。

二、征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅的必要性

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是個(gè)人住房制度的改革，住房商品化程度不斷提高，房產(chǎn)擁有主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，個(gè)人成為房產(chǎn)的最大擁有者，征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅愈發(fā)有必要。

1.有利于發(fā)揮稅收對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用

雖然我國(guó)現(xiàn)在圍繞房地產(chǎn)征收的稅費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)幾十種，但這些稅費(fèi)中絕大多數(shù)都集中在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易環(huán)節(jié)，對(duì)于房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)目前僅有上海、重慶兩地進(jìn)行了試點(diǎn)。個(gè)人房產(chǎn)稅的征收，可以有效增加房產(chǎn)的持有成本，減少住房投資者的投資所得，降低住房投機(jī)性需求，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。

2.有利于調(diào)節(jié)居民收入分配、縮小貧富差距

有資料顯示，房產(chǎn)占我國(guó)居民總財(cái)產(chǎn)的比例超過(guò)60%，住房的多少已成為衡量居民貧富差距的重要標(biāo)志。如果繼續(xù)按照現(xiàn)有稅制，對(duì)于個(gè)人住房房產(chǎn)稅免征，等于國(guó)家放棄了利用稅收調(diào)節(jié)居民收入分配、縮小貧富差距的手段。對(duì)個(gè)人住房普遍征收房產(chǎn)稅，讓擁有更多房產(chǎn)的居民繳納更多的稅收，能夠?qū)崿F(xiàn)收入的二次分配，增強(qiáng)稅收對(duì)居民收入分配的調(diào)節(jié)功能，減緩貧富差距日益加劇的趨勢(shì)。

3.有利于優(yōu)化稅制、增加地方財(cái)政收入

1994年分稅制改革后，中央財(cái)政收入比重逐年提高，地方政府事權(quán)與財(cái)政收入不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。由于長(zhǎng)期免征個(gè)人住房房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅對(duì)于地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)有限。為解決入不敷出問(wèn)題，地方政府將土地出讓收入作為地方政府增加財(cái)力的來(lái)源。以沈陽(yáng)為例，沈陽(yáng)市2011年土地收入630 億元，而同期一般預(yù)算收入僅為621 億元，還比不上賣(mài)地收入。開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅，有助于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，增加地方財(cái)政收入，幫助地方擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。

三、個(gè)人住房房產(chǎn)稅具體稅制改革建議

我國(guó)現(xiàn)有房產(chǎn)稅法律制度已經(jīng)不適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀，甚至影響我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定，迫切需要加以完善。在此，筆者立足于我國(guó)實(shí)際情況，通過(guò)借鑒部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)征房產(chǎn)稅的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅法律制度的一些建議。

1.提高個(gè)人住房房產(chǎn)稅立法層次

個(gè)人住房房產(chǎn)稅作為重要的財(cái)產(chǎn)稅，是我國(guó)除個(gè)人所得稅外為數(shù)不多的直接面向居民征收的稅種，事關(guān)廣大居民的最切身利益，建議通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式盡快出臺(tái)新的《房產(chǎn)稅法》，提高立法層次。與行政法規(guī)、規(guī)章相比，人大立法具有以下優(yōu)點(diǎn):一是更具權(quán)威性和嚴(yán)肅性。通過(guò)人大進(jìn)行立法，無(wú)論是全國(guó)人大及其常委會(huì)還是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，由于人大立法需要經(jīng)過(guò)許多法定程序，要經(jīng)過(guò)多方利益博弈，其制定出來(lái)的法律相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)比較科學(xué)，更容易被普通民眾所接收;二是更具合法性。全國(guó)人大是由全民進(jìn)行依法授權(quán)的，我們通過(guò)人大立法來(lái)征稅，某種意義上就等于納稅人同意征稅，更具合法性。

2.擴(kuò)大個(gè)人房產(chǎn)稅課稅對(duì)象

從世界各國(guó)來(lái)看，房產(chǎn)稅一般是地方政府最注重的稅收，占到地方財(cái)政收入的七成以上。而我國(guó)在這個(gè)環(huán)節(jié)的稅收在整個(gè)稅收收入中比例極低，中央政府占不到2.5%，地方政府財(cái)政收入中的房地產(chǎn)稅收也不到10%。下一步房產(chǎn)稅改革中，我們有必要擴(kuò)大房產(chǎn)稅課稅對(duì)象，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用。

(1)擴(kuò)大納稅人。今后個(gè)人住房房產(chǎn)稅的納稅人應(yīng)是在我國(guó)境內(nèi)對(duì)個(gè)人自住用途的房產(chǎn)擁有土地使用權(quán)或房屋所有權(quán)的所有單位和個(gè)人，包括存量房和增量房，這樣能更真實(shí)地反映納稅人的實(shí)際稅負(fù)能力，也有助于調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配、縮小貧富差距。

(2)征稅范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)。目前農(nóng)村地區(qū)工副業(yè)有了一定程度上的發(fā)展，尤其是東部部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平甚至超過(guò)中西部地區(qū)的一些小城市。因此，將房產(chǎn)稅的征收范圍擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)是可行的。

3.制定合理的計(jì)稅依據(jù)

筆者建議將房屋的評(píng)估值作為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)較為適宜。以房產(chǎn)的評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)一是有利于真實(shí)反映房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。房產(chǎn)交易行為是市場(chǎng)行為，如果以房產(chǎn)交易價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，當(dāng)事人很容易通過(guò)虛假購(gòu)房合同，人為降低交易價(jià)值，偷稅漏稅;二是有利于發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用。房屋原值反映的是房產(chǎn)的歷史成本，難以體現(xiàn)房?jī)r(jià)的波動(dòng)，在目前房?jī)r(jià)快速上漲的情況下，如按照原值征收很難起到調(diào)控作用。而評(píng)估值能夠及時(shí)反映房產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，有利于調(diào)控的發(fā)揮。

4.實(shí)行靈活房產(chǎn)稅稅率

筆者建議全國(guó)人大統(tǒng)一制定房產(chǎn)稅法規(guī)定一個(gè)稅率幅度，再授權(quán)地方人大根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況靈活確定本地適用的稅率。一是有利于房產(chǎn)稅落到實(shí)處。我國(guó)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，規(guī)定幅度稅率有助于各地因地制宜確定適合當(dāng)?shù)厍闆r的稅率;二是有利于調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富。采用幅度差別比例稅率，可以針對(duì)不同群體、不同房產(chǎn)征收不同稅率，體現(xiàn)了納稅人的實(shí)際稅負(fù)能力，又有助于發(fā)揮房產(chǎn)稅對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)居民合理住房消費(fèi);三是有助于房產(chǎn)稅征收。比例稅率計(jì)算簡(jiǎn)便，有利于房產(chǎn)稅的征收。

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