多年來，教育投入一直是全國“兩會”關注的熱點話題。

2013年“兩會”，教育界代表委員在政府工作報告中看到：國家財政性教育經(jīng)費支出五年累計7.79萬億元，年均增長21.58%，2012年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%。這一結果令他們倍感振奮和鼓舞的同時，一場圍繞“后4%時代”的新討論也由此展開……

經(jīng)過幾十年的不懈努力，在克服重重困難后，我國終于在2012年首次實現(xiàn)教育財政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標。

4%實現(xiàn)了，但是“后4%時代”，圍繞教育經(jīng)費的話題卻并不輕松。今年“兩會”上，實現(xiàn)4%后，中國教育特別是高等教育到底發(fā)生了哪些變化；如何把錢管好、用好；下一步該怎樣健全制度，保障并不斷擴大教育財政性投入，成為教育界代表委員關注的重點。

落實投入：部屬高校與地方高校差距大

2012年“兩會”，在政府提出即將兌現(xiàn)4%的承諾后，眾多來自高校的代表委員呼吁，應提高高等教育的生均撥款。那么，在實現(xiàn)4%后，過去一年高校經(jīng)費投入情況到底如何？生均撥款是否有所變化呢？

華中師范大學是教育部直屬重點綜合性師范大學。全國政協(xié)委員、華中師范大學黨委書記馬敏高興地告訴本刊記者，實現(xiàn)4%后，他們明顯感到投入增加了。“現(xiàn)在我們的生均撥款每年大概是12000元，原來是8000元。不僅如此，碩士、博士都有撥款?！痹趯ｍ椊?jīng)費上，“我們自主科研經(jīng)費一年有一千多萬。”

和馬敏一樣，來自部屬高校的代表委員明顯感受到了“后4%時代”給學校帶來的變化。但與由中央財政撥款的部屬高校相比，一些地方高校的日子就沒有那么好過了。

在3月5日下午政協(xié)教育界小組討論會上，面對同組中眾多部屬高校的書記、校長、教授，全國政協(xié)委員、湖南財政經(jīng)濟學院院長伍中信的發(fā)言引起記者關注。

“我知道在座部屬高校的委員比較多，也不怕得罪你們?？赡苣銈儾涣私獾胤礁咝Ｅc你們的差距。我這里有一組數(shù)據(jù)，部屬高校在2011年的生均撥款是1.93萬，再加其他專項，合計是3.94萬；到2012年，生均撥款提高到2.88萬，再加其他專項，合計是4.68萬。這表示，部屬高校的生均撥款已經(jīng)達到兩三萬。與部屬高校相比，我們湖南省地方高校的情況是怎樣的呢？沒有變化，還是幾千塊錢。在地方，為了實現(xiàn)4%，把基本專項的經(jīng)費、教師的社保基金等等統(tǒng)統(tǒng)計算為教育投入。就連地方政府在學校周邊修一條路都算作教育投入。”伍中信有些無奈，也有些心酸：“從地方高校的角度看，你們部屬高校富裕了，但如此大的差異，是不是很合適？”

伍中信的發(fā)言引發(fā)了同組廣西大學校長趙艷林的共鳴。廣西大學是教育部和廣西壯族自治區(qū)共建高校，但不屬于部屬高校，教育部只對廣西大學建設提供指導、幫助。“2012年實現(xiàn)4%，但我們地方高校事實上沒有拿到錢，所以也確實感受不到政府那么大的投入?！本科湓?，趙艷林說，這是因為地方有各種各樣的計算方法。

全國政協(xié)委員、廣東外經(jīng)貿(mào)大學副校長顧也力在接受本刊記者采訪時也表示：實現(xiàn)4%之后，廣東外經(jīng)貿(mào)大學的經(jīng)費沒有增加。據(jù)他了解，廣東省其他地方高校的情況也差不多。

全國政協(xié)委員、河北工業(yè)大學副校長檀潤華也反映：“高等教育毛入學率達到30%，重任落在了地方高校身上，但事實上，我們對地方高校投入?yún)s很少。”

對此，馬敏十分理解。他說，地方高校確實存在這樣的問題?！霸诮?jīng)費投入上，部屬高校的增加很明顯，因為是中央財政直接撥款，但到了地方，會把各種各樣費用算到4%里。很多是在專項里，專項經(jīng)費往往有嚴格的規(guī)定，是很難拿到的?！?/p>

在民進中央《關于提升教育經(jīng)費使用效率和效益》的提案中，記者看到了這樣一組數(shù)據(jù)：2010年各級教育生均預算內(nèi)教育事業(yè)費的差距仍然很明顯。其中，普通高校中，最高的北京（34546.43元），是最低的河南（4276.64元）的8.08倍。

從這組數(shù)據(jù)不難看出，各地方高校在投入上差距很大。同時它也透露出另一個信息：北京市屬高校獲得的教育投入可能比一些部屬高校還要高。全國政協(xié)委員、上海交通大學黨委書記馬德秀也指出：在上海，地方高校也比當?shù)夭繉俑咝５纳鶕芸罡摺?/p>

全國人大代表、江蘇省教育廳廳長沈健在接受本刊記者采訪時表示，2012年，江蘇省地方普通高校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費14836元，比上年增加2793元，增長23.19%；地方普通高校生均預算內(nèi)公用經(jīng)費7893元，比上年增加696元，比上年增長了9.67%。

顯然，4%雖然實現(xiàn)了，但多寡不均，有些高校的經(jīng)費增加了，有些高校的日子卻依舊不好過。

記者也了解到，我國的高校經(jīng)費劃撥主要依據(jù)高校的行政隸屬關系，部屬高校由中央財政提供經(jīng)費，地方高校由地方財政提供經(jīng)費。由于部屬高校的財力較為雄厚但地理分布不均衡，加之地方財力存在的區(qū)域差異，最終導致了高等教育財政投入的區(qū)域差異不斷擴大。

對此，伍中信呼吁，部屬高校和地方高校之間不應存在較大差距，應公平對待。伍中信說，中央財政應在部屬院校和省屬院校之間統(tǒng)籌分配，增加對貧困省份教育的直接投入。

全國政協(xié)委員、北京外國語大學黨委書記楊學義建議合理分配國家財政性教育經(jīng)費。適當向高等教育領域傾斜，在照顧重點大學建設的基礎上，兼顧其他大學和弱勢群體。教育經(jīng)費要在增量上做文章。

趙艷林則希望，“中央出臺一個細則，規(guī)定地方政府怎樣計算，只有這樣才能保證4%真正投入?！?/p>

全國政協(xié)委員、北京大學教授高文也認為，現(xiàn)行教育投入4%中存在虛的成分，地方轉(zhuǎn)移支付方面比較模糊，應從制度化的層面研究如何加強監(jiān)督，將其做實。

民進中央建議，應明確政府財政預算中財政性教育支出的數(shù)量指標并規(guī)定最低限額，加強對政府教育經(jīng)費投入行為的監(jiān)督，確保教育經(jīng)費的投入水平、教育經(jīng)費的落實到位、教育經(jīng)費的投向與效益。

教育經(jīng)費：管理與使用存在脫節(jié)

管與用脫節(jié)，導致教育經(jīng)費不能發(fā)揮高效能也是教育界代表委員反映的一個問題。

“4%達到了，但錢也得能花，這個錢不能花也不行，我們現(xiàn)在感覺到，有的時候不能花?！痹谌珖f(xié)教育界小組討論時，全國政協(xié)委員、北京理工大學黨委書記郭大成直言：目前，我們整個財政體制和財政政策還是以行政經(jīng)費或者政府機關的財政辦法來管理教育財政。他以結算時間點舉例：“政府部門是以自然年的方式核算，每年的12月底截止，但是對高校來說，是按照學年計算。到了這個結算點，給你的經(jīng)費花不完，就給你收回，這造成一些學校重復購置，不花白不花，因此達不到效益。”郭大成說，對學校財務管理絕不能照搬行政部門和政府機關，而是應該按照教育的規(guī)律來進行經(jīng)費管理。

馬敏也反映：“專項經(jīng)費不是年初撥給學校，往往是到年底才會撥下來，還限制幾個月用完，那怎么能用完呢？用不完就得收回。這直接導致有些學校做假賬。”

對此，趙艷林也有切身感受。趙艷林說，教育經(jīng)費的投入或早給或晚給，這樣對教育是很不利的，造成很多項目流失?！昂芏嗟胤礁咝Ｗ鲆恍┦虑榇掖颐γ?，申請要錢的時候沒錢，有錢的時候馬上要你做，根本沒辦法。”

除了撥款時間外，還有一種現(xiàn)象也讓高校的管理者感到頭疼，他們形象地將這種現(xiàn)象稱為“打醬油的錢不能買醋”。

全國人大代表、北京市常務副市長吉林參加北京團分組審議時表示：“教育不是缺錢的問題，是花不出去，因為打醬油的錢不能買醋。”

郭大成說，學校知道哪塊需要錢，但是需要的錢不給，給了的錢又不能花。

全國政協(xié)委員、天津大學黨委書記劉建平也有同感。劉建平無奈地表示：“學校購買設備，一般是以三四年為一個周期，從開始申報到等到最后拿到設備已經(jīng)是第4年了，更新?lián)Q代的設備已經(jīng)出來了?！?/p>

趙艷林也反映，由于教育經(jīng)費管理得太死，很容易造成重復購置，但真正需要投入的地方卻沒有投入。

全國政協(xié)委員、四川省教育廳副廳長王康在大會發(fā)言中就提到，教育經(jīng)費安排的預見性還有待增強?！澳壳?，仍有一些項目的經(jīng)費是過了6月或到年底前才突擊下?lián)?，并且一旦下?lián)芫鸵罅⒓从猛?，搞得基層疲于奔命，也大大降低了資金的使用效率。”

“提高效率，重要的是要讓資金投入更好地適應教育規(guī)律?！比珖舜蟠怼⒛祥_大學校長龔克呼吁：行政管理部門應更多地放權，從大量管審批改為審計監(jiān)督，進一步提升資金的使用效率。

“大學的科研項目投入，不能按照工業(yè)項目等的操作辦法，說到什么時候就要完成多少任務量，科研成果的獲取是沒辦法預料的?！焙柙圃诮邮苊襟w采訪時表示：“應該針對教育自身的規(guī)律，提出一個適合教育特殊規(guī)律的財政撥款方式。減少項目撥款，杜絕教育領域中‘跑部錢進的現(xiàn)象?！?/p>

“科研經(jīng)費的項目審批制，確實造成了一部分浪費和造假。到了財政部要求的時間節(jié)點，給你的上一年預算沒有花完，就要趕緊想辦法用掉，不然下一年就不批了?！比珖f(xié)委員、中央財經(jīng)大學校長王廣謙說，“所以到了時候，各學校都在想辦法怎么通過審批，而不是扎扎實實去想到底要做什么、怎么做?！?/p>

在生均費用固定的前提下，最大限度地獲得項目立項是各大學獲取經(jīng)費的主要辦法。上海交通大學教授熊丙奇在一篇文章中對這一問題進行了深入分析。

按項目開支進行撥款，這是我國教育撥款中十分常見的做法，被認為有利于財務管理，提高資金使用效率，同時避免經(jīng)費被挪用、擠占。但在實踐中，這種“項目式”管理卻時常出現(xiàn)沒有提高效率，反而被浪費，還“逼迫”有的單位和個人進行擠占與挪用的情況。

教育事業(yè)經(jīng)費專門用于核定的項目，即便其過剩，而其他地方資金短缺，但不能把這部分經(jīng)費用于資金短缺的地方。因為按照教育事業(yè)費的管理規(guī)定，財政部門根據(jù)學校（單位）用款需要，按進度及時把專項經(jīng)費撥給教育主管部門。凡經(jīng)核定的項目，學校（單位）不得改變資金用途，確需更改資金用途的，必須專題報教育主管部門、財政部門同意方可更改。這種經(jīng)費預算、撥款和使用方式，在教育系統(tǒng)普遍存在，包括高校的科研項目。

熊丙奇認為這種管理方式存在三方面問題：其一，某項經(jīng)費的投入多少不是根據(jù)教育和學術研究實際進行更為科學的預算。其二，學校、人員缺乏財政獨立性，難以根據(jù)具體辦學、教育與學術活動需要，合理調(diào)配使用資金，讓資金用到該用的地方。其三，一些學校、人員按實際需要對經(jīng)費進行調(diào)配，遭遇“制度性陷阱”，面臨擠占、挪用等違規(guī)風險。

如何改變這一現(xiàn)象？全國政協(xié)委員、中國教育學會會長鐘秉林表達了自己的觀點。2012年“兩會”期間鐘秉林就曾提出，對于高校而言，經(jīng)費增加之后，首先應該大幅度增加生均撥款經(jīng)費，使學校能有充分的自主權，根據(jù)學校的情況來使用這些經(jīng)費。今年在接受本刊記者采訪時，他仍舊表示，專項是“一個蘿卜一個坑”，都是定死的，而生均撥款，學?？梢愿鶕?jù)自己的發(fā)展戰(zhàn)略自主支配?！艾F(xiàn)在我們呼吁提高高校辦學自主權，是不是能夠進一步增加生均撥款，讓大學按照教育規(guī)律和學校的實際發(fā)展情況合理使用經(jīng)費?！?/p>

給學校財政獨立空間，這不但關系到經(jīng)費的合理使用，更關系到學校的辦學自主權和教育、學術研究的自主性——沒有財政獨立性，辦學自主權、教育與學術自主空間，就無從談起。

面臨挑戰(zhàn)：如何保持教育投入持續(xù)增加？

4%實現(xiàn)后，教育經(jīng)費的投入如何能夠確保增加成為隨之而來的挑戰(zhàn)。

政府工作報告中提出：“目前我國年度財政性教育經(jīng)費支出總額已經(jīng)超過2萬億元，今后還要繼續(xù)增加?！?/p>

“對這個‘增加，我認為還需要進一步明確，是維持4%的比例不變，教育經(jīng)費隨著GDP基數(shù)增長而增加，還是占GDP的比例再提高？”鐘秉林有所擔憂，他進而表示，確保4%逐年實現(xiàn)的體制機制問題，必須引起高度重視?！艾F(xiàn)在GDP的增速已經(jīng)從兩位數(shù)時代回落到了一位數(shù)時代，GDP增速放緩，預計2013年將增長7.5%，這些都給未來教育經(jīng)費投入帶來了不確定性?！?/p>

在上屆政府努力實現(xiàn)4%目標的進程中，年均21.58%的國家財政性教育經(jīng)費支出增速，無疑顯現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。而這五年中的最后一年，更是實現(xiàn)了28.3%的高增幅。這一年，隨著我國GDP基數(shù)的持續(xù)上揚，2012年全國財政性教育支出比2011年增加了4667億元。

對于這種的增長速度，教育部教科文司司長趙路解釋，財政性教育經(jīng)費約有96.5%來自公共財政，3%來自政府性基金）包括增值稅、營業(yè)稅、土地出讓收益等中的教育基金）。另有0.5%持續(xù)萎縮的部分，是校辦企業(yè)返還的一些利潤和國有企業(yè)辦學經(jīng)費。趙路強調(diào)：“為了達到這個數(shù)字，許多省2011年、2012年的教育經(jīng)費以30%、40%甚至50%的速度躥升?！?/p>

聽完趙路的解釋后，全國政協(xié)委員、北京大學原黨委書記閔維方有些焦急，他擔心在這種“超常規(guī)”的增長之后4%能否持久?！斑@兩年用超常規(guī)的方式實現(xiàn)4%，財政部門做了很大努力，政府還專門成立了4%辦公室，但今后能不能繼續(xù)以這種超常規(guī)的方式維持住4%的教育投入？”

趙路的回答是，“教育是法定增長，只能往上加磚頭?！?/p>

全國人大代表、華中師范大學教授周洪宇認為，中國的教育投入問題，不僅要立足當前，更要著眼長遠，特別是要解決投入的長效機制問題?！叭粢獫M足教育的發(fā)展性需求，必須在充足的基礎上進一步提高教育投入的基本標準。首先要守住4%，適時確定一個新的投入比例，2020年至少要達到占GDP的4.5%?！敝芎橛钫f，要實現(xiàn)這一短期目標，關鍵是強化政府責任，以生均教育經(jīng)費與人均GDP之比啟用“生均經(jīng)費指數(shù)”，考核地方政府的投資行為，以此約束某些地區(qū)人均GDP大幅增長、排位靠前，但各級教育生均經(jīng)費長期排位靠后的現(xiàn)象。

沈健認為，教育投入是教育發(fā)展的重要課題，4%目標實現(xiàn)后，教育投入的保障機制要盡快提上日程。全國政協(xié)委員、山西省教育廳廳長李東福建議：國家財政性教育經(jīng)費占GDP比例達到4%后，要考慮繼續(xù)鞏固并逐年提高，建立長效機制。

馬敏則呼吁通過教育立法的形式來保障經(jīng)費投入。

在全國政協(xié)教育界聯(lián)組會上，全國政協(xié)委員、南京師范大學校長宋永忠建議，建立教育投入長效機制，規(guī)定地方政府要繼續(xù)重點增加財政性教育經(jīng)費支出，做到“一保證，兩增長”。宋永忠解釋說，“一保證”是指每年的教育支出增長要高于財政收入增長的幅度。“兩增長”一個增長是指教育支出占公共財政支出的比例要增長，另一個增長是指教育支出占GDP比例在現(xiàn)在4%的基礎上，從明年開始每年增長0.1個百分點。這樣到2020年基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的時候達到4.7%?！拔覀兤诖乱粚谜畬Υ四軌蛴兴鳛?，有大的作為?！彼斡乐艺f。

從長遠來看，要保障教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施和增加政府對教育的投入，需要建立健全教育財政制度，以制度保障政府教育投入。據(jù)了解，2013年已被確定為“教育經(jīng)費管理年”，并從四個方面著手：建立和完善制度體系，確保管理工作有章可循，有法可依；加強和落實監(jiān)管體系，確保監(jiān)管工作有權威、有實效；加大信息公開力度，確保經(jīng)費從分配、使用到評價都在陽光下運行；加強專業(yè)化建設，全面提升經(jīng)費管理水平。

經(jīng)費投入到位后，如何用好這筆錢也是委員們討論的一個焦點話題。在趙路看來：“某種程度上，用好、管理好資金的任務比實現(xiàn)4%還難?！?/p>

教育部部長袁貴仁在出席全國政協(xié)教育界聯(lián)組會時表示，今后，要保證教育經(jīng)費的可持續(xù)增長，同時要監(jiān)管好教育經(jīng)費的使用，把錢用在刀刃上。

民進中央為此提交了一份提案——《關于建立財政性教育經(jīng)費公開并接受監(jiān)督》。提案建議建立教育經(jīng)費信息公開制度。具體的公開項目應包括：一是財政性教育經(jīng)費的來源，包括地方政府財政性教育經(jīng)費收入渠道及其數(shù)額、上級財政性教育轉(zhuǎn)移支付項目及其數(shù)額。二是財政性教育經(jīng)費占當年可用財力的比例，要按照財政決算計算，并在投入總量中扣除上級轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。三是教育經(jīng)費支出結構，包括教師工資水平及其支出總額、各級各類教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比例及其數(shù)額、各級各類學校公用經(jīng)費標準及其總額，以及校舍建設與維修經(jīng)費、大型設備購置經(jīng)費數(shù)額，等等。四是當年主要教育專項經(jīng)費，包括投入項目和數(shù)額，等等。

將教育經(jīng)費的收支依法納入人民代表大會監(jiān)督制度，制定科學的教育投入預算，向同級人民代表大會及其常委會匯報，經(jīng)人民代表大會及其常委會批準后方可執(zhí)行。每個財政年度結束以及教育投入重大項目完成，必須向人民代表大會及其常委會匯報和說明，并接受人大代表的詢問和質(zhì)詢。如果問題重大，人民代表大會及其常委會可以行使否決權和問責制，以增強教育經(jīng)費使用的嚴肅性、有效性和預決算監(jiān)督的權威性，并嚴格防范財政風險，杜絕決策失誤，提高財政性教育經(jīng)費的使用績效。

如何縮減高等教育財政的地區(qū)差異、提高教育經(jīng)費的使用效率，保障政府教育投入，等等。站在“后4%時代”的起點上，教育投入仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，可謂任重而道遠！