李曉紅

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的共性特征

第一，區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)分割嚴(yán)重。從世界各國(guó)的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，不管是什么形態(tài)、什么性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)體，都表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，交易越活躍。因此，市場(chǎng)發(fā)育狀況既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果反映，又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。而從根本意義上來(lái)講，之所以將某一區(qū)域界定為“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”，是因?yàn)檫@一區(qū)域有著最重要的生產(chǎn)要素——人，對(duì)于無(wú)人居住的地區(qū)，是不需要去界定其發(fā)達(dá)程度的。顯然，只要有人的地方就會(huì)有交易，有交易就會(huì)有市場(chǎng)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)與其他地區(qū)相比，典型地表現(xiàn)為市場(chǎng)的高度分割，即表現(xiàn)為交易半徑短、交易規(guī)模小、交易頻率低、交易品種少等特征。但是，上述特征并不意味著這些地區(qū)缺乏市場(chǎng)交易價(jià)值高的商品，而是市場(chǎng)發(fā)育遲緩、市場(chǎng)分割嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)孛麅?yōu)土特產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

第二，要素集聚能力弱。在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，要素外流成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)“永遠(yuǎn)的痛”，包括投資途徑少導(dǎo)致的資金外流、認(rèn)為沒(méi)有用武之地導(dǎo)致的高素質(zhì)人才外流、資源粗放開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的資源外流等。土地作為重要的生產(chǎn)要素，雖然不能外流，但是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地的低生產(chǎn)率，包括農(nóng)業(yè)用地的低生產(chǎn)率和單位工業(yè)用地的低產(chǎn)出率，都表明稀缺的土地要素在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地租實(shí)現(xiàn)程度極低：而生產(chǎn)技術(shù)作為另一個(gè)重要的生產(chǎn)要素，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，更是稀缺。因此，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，如果一方面已有的生產(chǎn)要素不斷外流，另一方面，不能外流的要素生產(chǎn)率低，或者非常匱乏的話，那么，要加快發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須拉長(zhǎng)“要素集聚”這塊短板。

二、政府在推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展中的重要作用及存在的問(wèn)題

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的共性特征表明：如果政府不加以干預(yù)，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距必然逐漸拉大。由于區(qū)域發(fā)展失衡不僅會(huì)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行產(chǎn)生有害的影響，而且還可能帶來(lái)有害的政治和社會(huì)后果，因此，各國(guó)政府都對(duì)區(qū)域失衡進(jìn)行了積極的干預(yù)。

從各國(guó)推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展的政策實(shí)踐效果來(lái)看，政府在這一過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。為了解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)要素聚集能力差、自我發(fā)展能力弱的問(wèn)題，各國(guó)政府實(shí)施了大體相同的區(qū)域均衡發(fā)展政策。比如以公共投資改善投資和發(fā)展環(huán)境；實(shí)施多樣化的經(jīng)濟(jì)刺激鼓勵(lì)社會(huì)投資，包括投資補(bǔ)貼、稅收減免、土地征收和抵償、技術(shù)援助和培訓(xùn)等；加大轉(zhuǎn)移支付力度弱化財(cái)力不足約束：實(shí)施強(qiáng)制性政府采購(gòu)扶持落后地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，在這些政策的激勵(lì)下，不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了后發(fā)趕超。

但是，這并不意味著政府在實(shí)施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，不存在任何問(wèn)題。相反，由于一些后發(fā)趕超案例的激勵(lì)，往往導(dǎo)致一些地區(qū)政府在干預(yù)區(qū)域失衡發(fā)展問(wèn)題時(shí)，出現(xiàn)政府越位、錯(cuò)位與缺位現(xiàn)象并存，加大了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行成本，反而不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的追趕發(fā)展。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超，必須切切實(shí)實(shí)降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本，提升要素集聚能力。

三、降低三大成本匯聚要素，推進(jìn)改革進(jìn)程形成發(fā)展合力

第一，提升服務(wù)，降低交易成本。要全面提升政府服務(wù)能力，至少需要處理好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

其一是要理順行政部門(mén)關(guān)系，提供高質(zhì)量的行政服務(wù)，節(jié)省民眾辦事的交易費(fèi)用。當(dāng)前，隨著國(guó)家層面大部制改革的推進(jìn)，行政部門(mén)的事權(quán)劃分也在相應(yīng)調(diào)整，各級(jí)地方政府為了推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也在國(guó)家行政機(jī)構(gòu)框架下，設(shè)立了大體相同、但是又略有差異的行政體系。雖然現(xiàn)在機(jī)制僵化、因人設(shè)崗的情形已經(jīng)大為改觀，但是行政事權(quán)劃分過(guò)于細(xì)碎、多部門(mén)齊抓共管的現(xiàn)象還是很常見(jiàn)。行政事權(quán)劃分過(guò)于細(xì)碎，意味著民眾辦一件事情需要跑的部門(mén)會(huì)增加，從而增加時(shí)間成本；多部門(mén)齊抓共管往往意味著誰(shuí)都不管，從而增加民眾辦成一件事的協(xié)調(diào)成本。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)提升行政服務(wù)效率，降低民眾辦事的交易成本，應(yīng)該合理劃分事權(quán)，不能過(guò)于細(xì)碎；對(duì)于同一件事情，如果有多個(gè)部門(mén)是責(zé)任單位，必須明確牽頭責(zé)任單位，其他單位則為協(xié)作單位。

其二是要解決政府服務(wù)不到位、甚至缺位的問(wèn)題。世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律表明：在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，政府和市場(chǎng)缺一不可，不管是哪一只手不到位或者缺位，另一只手發(fā)揮起作用來(lái)都會(huì)事倍功半。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于市場(chǎng)發(fā)育遲緩，所以政府往往容易干預(yù)過(guò)度，出現(xiàn)越位或者錯(cuò)位現(xiàn)象，與此同時(shí)，不到位或者缺位的問(wèn)題卻往往被忽視了。比如在以產(chǎn)業(yè)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府往往會(huì)代替生產(chǎn)者（主要是農(nóng)民）做選擇，而在給老百姓提供技術(shù)支持方面卻嚴(yán)重不到位，在提供市場(chǎng)信息、營(yíng)銷(xiāo)培訓(xùn)方面更是基本缺位。同樣，各級(jí)政府非常重視通過(guò)“先修路”來(lái)致富，但是卻在路網(wǎng)信息提供、路標(biāo)及時(shí)更新和規(guī)范標(biāo)識(shí)方面嚴(yán)重缺位。諸如此類(lèi)的例子不勝枚舉。因此，在強(qiáng)調(diào)政府不要越位和錯(cuò)位的同時(shí)，也需要重視政府服務(wù)不到位、甚至缺位的問(wèn)題。

除此之外，提升行政服務(wù)效率需要及時(shí)更新行政管理方式，尤其是將信息技術(shù)運(yùn)用到行政事務(wù)中，有利于大大提高行政效率。貴州國(guó)土面積雖然不算很大，但是也不小。更關(guān)鍵的，由于貴州縣級(jí)以下公路多為環(huán)山公路，彎多坡陡，雖然從地圖上看直線距離很短，但是真要沿著公路開(kāi)到縣城、市州所在地，大多需要2小時(shí)左右甚至更長(zhǎng)時(shí)間的車(chē)程。因此，對(duì)于基層行政人員而言，到縣城、尤其是到市州開(kāi)會(huì)，就成為時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本都很高的行政事務(wù)。而且這種情形在越是落后的地區(qū)就越為明顯。因此，普及電子政務(wù)系統(tǒng)，將視頻會(huì)議覆蓋到最邊遠(yuǎn)山區(qū)，是提升行政服務(wù)能力的重要措施。

第二，規(guī)范行為，降低投資成本。規(guī)范政府行為首先要依法行政，不能以地方政策替代國(guó)家法律。由于本地資金少，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府普遍重視招商引資。為了以最優(yōu)惠的條件吸引資金，各級(jí)地方政府可謂八仙過(guò)海，各顯神通，而以與法律法規(guī)不吻合、甚至沖突的地方性?xún)?yōu)惠政策吸引投資是比較常用的手段。但是由于這些優(yōu)惠政策沒(méi)有法律或者更高級(jí)別的政策文件支持，往往在落實(shí)過(guò)程中難產(chǎn)，出現(xiàn)“招商不成反傷商”的非預(yù)期結(jié)果。其次是政府要避免以隱性收費(fèi)、罰款增加企業(yè)運(yùn)行費(fèi)用。這種例子也非常多，比如規(guī)范餐飲行業(yè)的運(yùn)營(yíng)，政府部門(mén)不僅是管理者，同時(shí)也是監(jiān)督者。但是，政府在管理監(jiān)督的過(guò)程中，不能夠站在怎樣多收罰款實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的角度展開(kāi)工作，而應(yīng)該站在確保消費(fèi)者享用到安全衛(wèi)生的食品角度展開(kāi)監(jiān)督管理工作。再比如在國(guó)家規(guī)定取消二級(jí)公路收費(fèi)以后，貴州某些市州立刻加大了二級(jí)公路的測(cè)速監(jiān)控?cái)z像頭安裝密度，致使某些路段由收費(fèi)前的2個(gè)攝像頭，增加到收費(fèi)后的20多個(gè)攝像頭，讓行車(chē)者防不勝防，罰不勝罰。最后，規(guī)范政府行為需要控制政府官員行為的隨意性，包括在不了解政策和實(shí)際情況下隨意表態(tài)，致使承諾事件無(wú)法落實(shí)：無(wú)意或者有意泄露相關(guān)政策信息使相關(guān)人員從中牟利，從而增加相關(guān)企業(yè)投資成本等。

第三，改革創(chuàng)新，降低社會(huì)成本。要以改革精神為引領(lǐng)，密切結(jié)合地方實(shí)際，以創(chuàng)新將各項(xiàng)改革措施落實(shí)，降低社會(huì)運(yùn)行成本。

在這一領(lǐng)域，可以推進(jìn)的工作很多，尤其是根據(jù)2012年國(guó)發(fā)2號(hào)文件精神，可以展開(kāi)多項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，探索創(chuàng)新出相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展新路子。比如在城鄉(xiāng)一體發(fā)展的規(guī)劃引領(lǐng)方面，雖然目前貴州是全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的省份，但是正如巴西1957年決定遷都巴西利亞，做出了世界城市規(guī)劃的典范一樣，貴州也可以在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化初期，做出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃藍(lán)本，并以之為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指導(dǎo)性文件。當(dāng)前正值貴州大力推進(jìn)“四化”階段，到貴州各地轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)各地建設(shè)熱情高漲，路橋、園區(qū)、商品房、自建房等施工建設(shè)成為各地共同景觀。進(jìn)一步觀察我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在各中小城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民自建房的比例更高，而且仍然是沿襲傳統(tǒng)——建在公路旁邊。由于國(guó)家逐步提高征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)，所以現(xiàn)在農(nóng)民建房至少是2-3層?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著貴州城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，這些建在城鄉(xiāng)結(jié)合部公路兩邊的房子，少則三五年，多則十來(lái)年，即將面臨被拆遷的宿命。考慮到拆遷不僅增加政府和企業(yè)的成本，而且極易引起社會(huì)糾紛這一客觀事實(shí)，貴州在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，完全可以嘗試以具有科學(xué)性、全局性和前瞻性的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展全過(guò)程。此外，比如在招商引資領(lǐng)域，資源大縣如何創(chuàng)新機(jī)制啟動(dòng)縣域內(nèi)資金，而不是舍近求遠(yuǎn)，致使一方面縣里花大力氣引進(jìn)外資，另一方面本縣資金由于缺乏投資渠道，只好到二、三線城市購(gòu)房，而且一買(mǎi)就是一棟樓這種現(xiàn)象的出現(xiàn)。其他如在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、支農(nóng)資金的使用途徑和機(jī)制等方面，都可以結(jié)合貴州的實(shí)際展開(kāi)改革創(chuàng)新試點(diǎn)。

總之，雖然西部大開(kāi)發(fā)給西部各?。ㄊ?、區(qū)）帶來(lái)了共同的政策機(jī)遇，國(guó)發(fā)[2012]2號(hào)文件給貴州帶來(lái)了獨(dú)有的政策優(yōu)勢(shì)，但是，在當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)育程度東高西低的格局下，在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，如果西部各省（市、區(qū)）各級(jí)地方政府不致力于降低上述各項(xiàng)成本，要素聚集的政策激勵(lì)就難敵要素外流的市場(chǎng)吸引。而如果西部地區(qū)不能改變要素外流現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)要素聚集，形成自我發(fā)展能力就無(wú)從談起。

（作者單位：貴州大學(xué)）