張銳

輝煌、鼎盛、暗淡、衰敗——擁有312年城市歷史的美國底特律終于沒能扛住龐大債務(wù)包袱的壓力而走上了破產(chǎn)申請保護(hù)之路。這座馳名全球的“汽車之城”曾因被視為美國重工業(yè)的風(fēng)向標(biāo)而受世人追捧和尊敬，同時(shí)也讓美國人酣暢淋漓地體驗(yàn)到了“車輪上國家”的驕傲與自豪。然而，種族血拼的傾軋，金融危機(jī)的摧殘以及管理戰(zhàn)略的偏失，日漸叢生與聚合的內(nèi)外負(fù)面力量總在不間斷地消耗與損傷著底特律的孱孱元?dú)?，直至人們今天看到一個(gè)骨瘦如柴般的城市之軀奄然倒下。

亨利·福特于1896年在底特律建造福特汽車制造公司應(yīng)當(dāng)是底特律具有轉(zhuǎn)折意義的歷史背書。從廠房的籌建到生產(chǎn)線的安裝，福特公司花費(fèi)了5年多時(shí)間，而在正式投產(chǎn)的3年之后，福特推出了人們可以購買的第一款機(jī)型車。隨后，通用、克萊斯勒和阿美利加等美國汽車公司的總部紛紛落戶底特律，底特律從此成為了美國乃至全球汽車工業(yè)中心，并且贏得了“汽車之城”的美譽(yù)。據(jù)悉，在20世紀(jì)漫長的時(shí)間里，美國的汽車產(chǎn)業(yè)在全球一直獨(dú)占鰲頭，而底特律的汽車吞吐量占了全美汽車產(chǎn)銷量的27%。汽車制造業(yè)的興起帶動(dòng)了鋼材、儀表等零部件生產(chǎn)的發(fā)展，底特律的城市與人口規(guī)模迅速擴(kuò)容。

受到汽車工業(yè)和一度繁榮的航運(yùn)業(yè)所驅(qū)動(dòng)，底特律建造了大量鍍金時(shí)代的建筑，由此也曾贏得了“美國的巴黎”以及“音樂之都”的美名。

底特律的輝煌從1960年代中后期后開始消褪，而且在進(jìn)入20世紀(jì)80年代后底特律實(shí)際已經(jīng)喪失全美重工業(yè)制造中心的地位。雖然在接下來的20多年時(shí)間中，底特律管理當(dāng)局試圖通過固定資產(chǎn)的擴(kuò)張以及城市市容的改造喚回昨日的繁華與喧鬧，但依然未能讓“汽車之城”重放光彩。而在城市自我新陳代謝動(dòng)能弱化和外部手術(shù)近乎失效的情況下，底特律只能沿著固有的軌道線路一步步滑落下去，貧困程度日漸加劇，惡性犯罪不斷蔓延，公共服務(wù)極度匱乏，城市資產(chǎn)嚴(yán)重貶值。

據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道，一名中國投機(jī)商在底特律一共買了363處房產(chǎn)，最大的一筆開支只花1.2萬美元，就買下了曾經(jīng)價(jià)值170萬美元的房產(chǎn)；最小的一套房子只花了500美元，而這甚至買不到一雙高檔皮鞋。

50年的苦苦煎熬

底特律的破產(chǎn)不是美國城市破產(chǎn)的首案，在此之前，加利福利亞州的斯托克頓市、羅得島州的中央瀑布市先后向當(dāng)?shù)氐胤椒ㄔ哼f交了破產(chǎn)保護(hù)申請。然而，相比于這些沒有產(chǎn)業(yè)支撐的中小城市而言，有著汽車產(chǎn)業(yè)背景的底特律走到傾家蕩產(chǎn)的地步卻值得深思。

作為當(dāng)時(shí)一個(gè)新型的工業(yè)城市，底特律人口主要由外來居民所構(gòu)成，其中一部分是從南部地區(qū)遷進(jìn)來的黑人。由于當(dāng)時(shí)的種族隔離依然明顯，黑人與白人的矛盾在底特律異常尖銳，并最終釀成1960年代中期的大規(guī)模城市暴亂與流血沖突。作為這場暴亂的沉重經(jīng)濟(jì)代價(jià)，三大汽車業(yè)巨頭全部停工停產(chǎn)，數(shù)千家小生意永久性地關(guān)閉，城市稅基受到空前削弱。不僅如此，暴亂之后，作為中產(chǎn)階級主體的白人開始撤離底特律，而白人恰恰又是當(dāng)時(shí)底特律的中流砥柱，其選擇性逃離不僅加劇了稅源的流失，而且顯著拉下了底特律的人口素質(zhì)和城市軟性競爭力。資料顯示，直到現(xiàn)在，底特律的黑人占82.7%，但88%的市民沒有大學(xué)學(xué)歷，該比例位居全美之首。

屋漏偏遇連陰雨。種族血刃未盡，1970年代的“石油危機(jī)”不期而至。對于底特律而言，這場資源性劫難帶來的不僅是產(chǎn)業(yè)成本的放大之痛，而且還有市場的無情流失與萎縮。歷史資料表明，在石油危機(jī)前，底特律的汽車銷售以年均23%的速度遞增，但危機(jī)之后就沒能看到如此盛況的再現(xiàn)。令底特律沒有想到的是，“石油危機(jī)”之后日本等新興汽車大國迅速崛起，汽車產(chǎn)業(yè)的國際化競爭空前加劇，面對著對手的正面交鋒，底特律本不強(qiáng)大的競爭優(yōu)勢日趨式微，汽車業(yè)對政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)出現(xiàn)掉頭向下的拐點(diǎn)。

實(shí)際上，在遭遇到外部產(chǎn)業(yè)同類化競爭與沖擊的同時(shí)，底特律所承受的來自美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)差異化的壓力也與日俱增。追蹤發(fā)現(xiàn)，從1980年代末期開始，除了以信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的美國新經(jīng)濟(jì)在硅谷崛起外，以航天航空、新材料為構(gòu)架的新的工業(yè)中心也在美國沿海港口城市地帶鋪展開來。新興產(chǎn)業(yè)的興起不僅驅(qū)動(dòng)著物態(tài)資源向產(chǎn)業(yè)高地聚集，也強(qiáng)力吸引著高素質(zhì)的人力資本。資料顯示，自2000年以后的10年時(shí)間中，底特律人口銳減了25%，而且這也是底特律歷史上的第二次人口大流失。

次貸危機(jī)和隨后而來的金融危機(jī)給了體態(tài)虛弱的底特律致命一擊。在危機(jī)中，克萊斯勒和通用相繼宣布破產(chǎn)，三大汽車公司共計(jì)裁員14萬人。受此影響，作為底特律市財(cái)政主要收入來源的汽車企業(yè)經(jīng)營所得稅開始銳減。不僅如此，隨著許多人失去工作和其住房還貸能力的喪失，成千上萬的房屋被銀行收回拍賣，而且房屋的加速貶值也使得整個(gè)房地產(chǎn)交易市場陷入停滯，原先作為政府稅收來源的房產(chǎn)稅也每況愈下。據(jù)《底特律新聞》報(bào)道，2012年，底特律有一半的房產(chǎn)業(yè)主沒有繳納房產(chǎn)稅，金額高達(dá)1.31億美元，相當(dāng)于市府12%的財(cái)政收入。

稅收收入減少的直接后果是政府公共支出能力的空前削弱。資料顯示，與10年前相比，底特律2012年度在醫(yī)療、教育、公共環(huán)境和文化建設(shè)等民生項(xiàng)目的支出上大幅萎縮50%。而最為關(guān)鍵的是，隨著政府“維穩(wěn)”功能的弱化，底特律的犯罪率開始飆升，焦慮之中的企業(yè)與中產(chǎn)階級開始大批撤離，由此形成底特律歷史上的第三次人口流失。積重難返。數(shù)據(jù)顯示，底特律曾經(jīng)擁有200萬人口，但如今只有不到70萬人。人口流失就是政府稅收的流失。資料表明，與10年前相比，底特律的市政個(gè)人所得稅減少近一億美元，減幅達(dá)1/4。

應(yīng)當(dāng)說，在稅源殘酷流失的生態(tài)下，政府應(yīng)當(dāng)通過其他渠道獲取收益作為補(bǔ)充，然而，除了汽車業(yè)外，底特律再也找不出第二條可以為財(cái)政“輸血”的產(chǎn)業(yè)管道。走投無路之下，底特律市政府只得將希望寄托在公債發(fā)行身上。的確，借助于美國3A級國家信用，過去10年中，底特律地方債的發(fā)行一路綠燈，發(fā)行規(guī)模沖至170多億美元。然而，當(dāng)密歇根州政府在兩年前翻開底特律的財(cái)政賬本時(shí)，該市高達(dá)120億美元的長期債務(wù)令所有審計(jì)人員呆若木雞，聞到腥味的國際評級機(jī)構(gòu)穆迪投資迅速出手，將底特律信用評級降至垃圾級，“汽車之城”的融資通道被迫關(guān)閉。

作為最后的一根“救命稻草”，密歇根州政府在今年3月接管了底特律市財(cái)政，并派出破產(chǎn)重組專家小組進(jìn)駐底特律。3個(gè)月后，重組小組宣布，底特律將停止償還總額高達(dá)185億美元債務(wù)中的部分債務(wù)，然而，由于未能說服包括工會(huì)和養(yǎng)老金委員會(huì)等債權(quán)人作出讓步，密歇根州州長里克·斯奈德只能無奈地宣布，謀求破產(chǎn)保護(hù)是解決底特律市長期積弊的唯一途徑。

對于危機(jī)的駕馭和管控彰顯著一個(gè)城市管理者的戰(zhàn)略水準(zhǔn)與實(shí)戰(zhàn)技能。通過前述分析不難發(fā)現(xiàn)，底特律從盛及衰已經(jīng)延續(xù)了數(shù)十年，這一過程實(shí)際給當(dāng)?shù)貨Q策者預(yù)留出了非常充足的糾偏與更正空間，然而，由于行動(dòng)的遲緩與方向的偏失，底特律的城市姿容沒能在相關(guān)刺激因素的提振之下擺脫疲態(tài)，相反愈發(fā)憔悴，并直至凋零。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的聚集是過去數(shù)十年中底特律始終沒有醫(yī)治的內(nèi)傷。同為美國老工業(yè)城市的匹茲堡，就因?yàn)檎业搅酸t(yī)療、環(huán)保等“綠色經(jīng)濟(jì)”增長點(diǎn)，從昔日“煙城”成功轉(zhuǎn)型為美國“最宜居城市”。無獨(dú)有偶，曾經(jīng)以紡織業(yè)為財(cái)政支柱的芝加哥從20年前就開始向金融服務(wù)轉(zhuǎn)型，并最終喚來了城市的盎然生機(jī)。而與匹茲堡和芝加哥相映襯，人們絲毫看不到底特律市的歷屆政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的積極作為與建樹。

當(dāng)單一的汽車產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊從而不能維系政府的稅收需求時(shí)，當(dāng)?shù)毓芾碚卟⒉皇菑南鳒p負(fù)擔(dān)和強(qiáng)化企業(yè)再生動(dòng)能的角度進(jìn)行刺激與扶持，而是采取了增加稅收這一竭澤而漁的短視政策，進(jìn)而加速了汽車產(chǎn)業(yè)的衰落進(jìn)程。

在城市管理的傳統(tǒng)血液丟失而新的血液不能及時(shí)輸送上來的同時(shí)，底特律的管理者又迷戀上了城市的翻新與改造的“面子工程”，希望通過大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市外貌的更新讓底特律重新復(fù)興。如耗資5700萬美元建造了喬路易斯球館，耗資2億美元建造了一條三英里長的“人民運(yùn)載”線，耗資3.5億美元建造了由7幢大樓組成且樓層高達(dá)73層的文藝復(fù)興中心。然而，如今這些外表華麗的龐然大物不是成為無人出入的空殼，就是運(yùn)營效率極度低下和虧損累累。

一般來說，當(dāng)一個(gè)城市的財(cái)政遭遇危機(jī)之后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)采取緊縮手段如裁減政府公務(wù)員、削減福利支出等措施以將城市的財(cái)政運(yùn)行撥回正軌。然而，由于汽車工會(huì)力量過于強(qiáng)等因素大，底特律市政府的積極“瘦身”行動(dòng)并未能最終成行。

中國的警醒與反思

“東方底特律”，“中國底特律”，鑲著金邊的“底特律”這塊金字招牌曾經(jīng)甚至?xí)r至今日引來了中國不少城市的追逐與熱捧，然而，傾聽著從大洋彼岸傳來的底特律破產(chǎn)尖叫聲，國內(nèi)城市的決策者們理應(yīng)觸發(fā)些許的警覺與自省。不僅如此，對比發(fā)現(xiàn)，引致底特律走上破產(chǎn)不歸路的許多病癥其實(shí)在中國不少城市身上已昭然若現(xiàn)，人們不禁發(fā)問：那些試圖復(fù)制底特律歷史奇跡的中國城市是否會(huì)復(fù)制底特律的破產(chǎn)軌跡？

壓垮底特律的“最后一根稻草”無疑是大大超出其償還能力的高額債務(wù)，而在這方面，中國的許多城市有著同樣的內(nèi)傷。據(jù)國家審計(jì)署日前發(fā)布的《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》顯示，在11個(gè)省本級和13個(gè)省會(huì)城市中，有4個(gè)省本級和8個(gè)省會(huì)城市債務(wù)增長率超過20%，另外9個(gè)省會(huì)城市的債務(wù)率超過100%，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。從絕對數(shù)額來看，據(jù)國家審計(jì)署披露的數(shù)據(jù)，目前我國地方政府的債務(wù)高達(dá)近11萬億元，這其中主要表現(xiàn)為城市政府的負(fù)債。更為可怕的是，在中國，政府一向被認(rèn)為具有無限的信用，因此，盡管有的地方政府債臺(tái)高筑或資不抵債，但依然能放開膽子舉債融資，其中僅2013年以來地方政府旗下的投資公司就發(fā)售了3673億元人民幣債券，同比增長一倍之多。倘若加上過去發(fā)售的地方債，其數(shù)量更是驚人。地政府負(fù)債累累，長此以往，許多城市可能因?yàn)樨?cái)力不濟(jì)或不堪債務(wù)之壓而扒下。

如同底特律飽受單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)困擾一樣，中國許多城市也存在著類似的風(fēng)險(xiǎn)煎熬。在內(nèi)蒙古的鄂爾多斯，作為單一產(chǎn)業(yè)的煤炭業(yè)曾經(jīng)使該市創(chuàng)造出人均GDP與香港媲美的奇跡，然而，伴隨著如今煤炭業(yè)的每況日下，鄂爾多斯瞬間陷入財(cái)政困境，甚至連公務(wù)人員的工資也須向企業(yè)“化緣”。無獨(dú)有偶，東北的許多老工業(yè)城市數(shù)十年時(shí)間中所依賴的都是單一的石油或鋼鐵產(chǎn)業(yè)，但隨著資源的逐步枯竭，這些城市從1980年代中后期就開始走下坡路，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入已出現(xiàn)了嚴(yán)重的青黃不接。同樣，在沿海地區(qū)的東莞、溫州等城市，長期以來坐享“三來一補(bǔ)”的紅利，但由于金融危機(jī)后歐美進(jìn)口能力的弱化以及美國實(shí)施“再制造業(yè)戰(zhàn)略”，這些城市的外貿(mào)出口訂單持續(xù)減少，財(cái)政收入狀況也每況愈下。城市與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，某種程度上就是“鐵打的營盤、流水的兵”。企業(yè)在面臨經(jīng)營困難時(shí)可以裁員，可以搬遷，但一座城市如果將希望押注在一個(gè)產(chǎn)業(yè)身上，就會(huì)失去應(yīng)有的靈活性，最后可能陷入覆水難收的死角。

借助于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的啟動(dòng)，在城鎮(zhèn)化等于房地產(chǎn)化思維的驅(qū)動(dòng)下，中國地方政府做大城市規(guī)模的決心與意念與底特律市政府相比可以說有過之無不及。以鄂爾多斯為例，當(dāng)?shù)卣钚写筚Y金、大建設(shè)、大投資的模式，一個(gè)人口不足6萬人康巴什新城竟然創(chuàng)造了人均固定資產(chǎn)投資值高達(dá)30余億元的罕見奇跡，最終的結(jié)果是新房空置率高達(dá)97%，以致美國《時(shí)代》周刊將康巴什描繪為一座“鬼城”。據(jù)媒體報(bào)道，像鄂爾多斯那樣的“鬼城”在中國共有12座，其折射出的是地方政府貪大求快、急功近利的傳統(tǒng)GDP思維。然而，城市從來不是建造出來的，如果沒有產(chǎn)業(yè)和人支撐，即便聘請最一流的設(shè)計(jì)師，建造最好的大樓和別墅，也不過是一座“鬼城”。特別是當(dāng)城市已經(jīng)衰敗、空間剩余時(shí)，試圖用進(jìn)一步的建造和城市更新來將它激活，導(dǎo)致的不過是更多空間的閑置、更多土地以及基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)，留下來的也只有一個(gè)債臺(tái)高筑的政府。

作為一座城市，底特律的破產(chǎn)雖然映襯的是當(dāng)?shù)刎?cái)務(wù)狀況的惡化以及物態(tài)資產(chǎn)的貶值，但其實(shí)質(zhì)是美國產(chǎn)業(yè)更替的寫照與標(biāo)尺。過去30年中，受制于高成本與能源資源稟賦約束的美國制造業(yè)由盛及衰，而且金融危機(jī)加速了像底特律這類傳統(tǒng)工業(yè)城市的破產(chǎn)進(jìn)程。但觀察發(fā)現(xiàn)，美國政府并沒有因?yàn)榈滋芈傻瘸鞘械钠飘a(chǎn)而大驚失色或者亂了方寸，其沉著的底氣主要來源于在本國制造業(yè)衰退過程中同時(shí)展開的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級。如今，雖然美國有底特律等老工業(yè)城市形成的“生銹地帶”，但更有海岸地區(qū)生機(jī)勃勃的“陽光地帶”。從這個(gè)意義而言，底特律破產(chǎn)更像是美國經(jīng)濟(jì)調(diào)整的產(chǎn)物。同樣，伴隨著中國的勞動(dòng)力等要素成本優(yōu)勢的喪失以及外圍競爭壓力的增大，中國制造業(yè)正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，在這種情況下，沖破破固守制造業(yè)的思維窠臼，尋找新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)同時(shí)驅(qū)動(dòng)制造業(yè)的升級應(yīng)當(dāng)成為中國經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)脈。

種族隔離與仇殺無疑是底特律歷史的經(jīng)久之痛。雖然我們慶幸中國城市沒有種族沖突，但必須承認(rèn)觀念與事實(shí)上的群體歧視和隔閡已在中國大小城市廣泛存在。統(tǒng)計(jì)表明，目前約2億人外來人口無法在城市落戶，農(nóng)民工不僅長期被工具性地加以使用，而且遭遇著市民的蔑視與白眼?？陀^上的歧視和不公所積壓的憤懣已經(jīng)使得一些地方本地人與外地人的矛盾越來越尖銳，并開始以城市暴亂的形式爆發(fā)出來，如廣東增城新塘事件、潮州古巷事件和浙江湖州織里事件等。值得關(guān)注的是，隨著中國城鎮(zhèn)化步伐的加快，將有更多的人口進(jìn)入城市，因此，解決好族群融合應(yīng)當(dāng)成為中國城市公共治理的核心命題。

（作者系廣東外語外貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）