劉超
最近,在情報(bào)部門截獲了針對駐也門美使館的襲擊威脅之后,美國政府決定關(guān)閉駐中東、非洲和南亞地區(qū)的部分大使館和領(lǐng)事館,并撤離駐在也門的使館工作人員。在去年班加西的恐怖襲擊余波未了,在4位美國外交官員不幸遇難的陰影籠罩下,美國總統(tǒng)奧巴馬作出關(guān)閉使館的決定,并在國會獲得了兩黨的一致支持。然而一些資深外交官和分析人士則認(rèn)為,美國政府必須重新審視安全和外交之間的平衡。美國前駐也門大使羅納德·諾伊曼評價(jià)外交工作越來越害怕風(fēng)險(xiǎn),并警告說,即使是暫時(shí)關(guān)閉使館,也要付出外交上的代價(jià):少數(shù)極端分子毫不費(fèi)力就可以使美國外交陷于癱瘓。
班加西襲擊之后
20世紀(jì)70年代初,當(dāng)羅納德·諾伊曼(Ronald Neumann )開始他的外交生涯時(shí),他會隨身攜帶一把手槍來保護(hù)自己。這是一個(gè)合理的防范措施。在那段日子里,美國外交官們可沒有防爆墻或安全顧問的保護(hù),即使在局勢動蕩的國家,領(lǐng)事館也只是設(shè)在公寓的一樓,樓上則居住著當(dāng)?shù)仄矫?。諾依曼當(dāng)時(shí)享受的自由度是今天許多外交官無法想象的,他可以去任何地方,和任何人說話。在80年代早期,擔(dān)任美國駐也門大使的諾伊曼聽到風(fēng)聲,有人威脅要燒毀美國在首都薩那的使館。當(dāng)時(shí),以色列剛剛?cè)肭掷璋湍?,持續(xù)數(shù)月的暴力沖突使得整個(gè)阿拉伯世界動蕩不安。大部分的怒火沖著美國人,而美國大使館當(dāng)時(shí)設(shè)在一個(gè)居民區(qū)內(nèi),毫不設(shè)防,隨便一個(gè)路人都可以自由進(jìn)出,但諾伊曼沒有關(guān)閉它。然后,事情變得更加嚴(yán)重,有傳言說,憤怒的巴勒斯坦人計(jì)劃襲擊諾依曼的住所。作為一名沉默寡言的越戰(zhàn)老兵,諾依曼泰然處之。 他說:“我從使館帶了把獵槍回家,并且把大門鎖好,我的妻子問我,還要準(zhǔn)備什么東西,我告訴她不用了?!庇谑牵钠拮硬换挪幻Φ匾贿呄创昂熑チ?。
過去的三十年,諾依曼曾在三個(gè)國家擔(dān)任大使,在回顧自己的外交生涯時(shí),他作出了這樣的感嘆:“外交工作變得更危險(xiǎn),但變化更大的是心理層面,我們的政治領(lǐng)導(dǎo)人越來越不愿意接受風(fēng)險(xiǎn),我們的使館變得越來越像個(gè)堡壘。”
去年9月11日班加西的恐怖襲擊中,美國駐利比亞大使克里斯托弗·史蒂文斯(J. Christopher Stevens) 的不幸喪生更是為美國外交人員敲響了警鐘。史蒂文斯是一個(gè)勇敢而親民的外交官,像諾依曼一樣,他喜歡與當(dāng)?shù)仄胀ㄈ舜虺梢黄恢皇谴粼诮鋫渖瓏?yán)的使館里。然而,他的死仍被視為一個(gè)丑聞并掀起了一場政治風(fēng)暴,世界各地的美國外交官看來要過上一段束手束腳的日子。
國會議員和華盛頓權(quán)威人士指責(zé)政府低估美國人在海外面對的危險(xiǎn),并把史蒂文斯的不幸遇害歸因于安全力量不足。批評者說,恐怖威脅被忽略了,政府似乎對此一無所知,但是事實(shí)上,在整個(gè)大中東地區(qū)的每一個(gè)美國大使館每天都要收到很多威脅,很難辨識真假。然而,大使的死亡不會被看作從事一個(gè)高尚而危險(xiǎn)職業(yè)不得不付出的代價(jià),必須有人要為此承擔(dān)責(zé)任。美國兩黨就誰應(yīng)為此承擔(dān)責(zé)任爭執(zhí)不下,但他們都忽視了一個(gè)本質(zhì)問題:美國的外交政策已經(jīng)在過去的幾十年中發(fā)生了巨大變化,現(xiàn)在的美國使館戒備森嚴(yán)得像一個(gè)堡壘,被荷槍實(shí)彈的警衛(wèi)和車隊(duì)包圍著,難以接近。
如果說,安全保障在過去只是人們的一個(gè)擔(dān)心因素,現(xiàn)在則發(fā)展為美國與其他國家交往的核心議題。班加西襲擊的損失是慘痛的,美國政府面對巨大的國內(nèi)政治壓力,對恐怖襲擊的威脅變得更為敏感,這次關(guān)閉駐部分穆斯林國家的美國大使館可以理解為是這種恐懼心理的表現(xiàn),反映出華盛頓對外交風(fēng)險(xiǎn)的接受度越來越低,而將安全議題擺到了首要位置。
被“安全”困擾的美國大使館
擔(dān)心恐怖襲擊的一個(gè)直接結(jié)果是美國駐外使館采取了更嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn):使館主體建筑要和外墻保持100英尺的安全距離,還要設(shè)路障、防爆材料并對訪客進(jìn)行嚴(yán)格限制。這些使館往往搬到人跡罕至的郊區(qū),遠(yuǎn)離城市中心,這給外交官造成了很多不便。我記得看過一幅阿拉伯漫畫,高聳的堡壘上插著一面美國國旗,大門前站著兩只手指。一只手指問道: “你是怎么進(jìn)入美國大使館的?”另一只手指則回答說:“你不可能進(jìn)入這里,除非你在這里出生。”
隨著使館建筑的加固,大量的安保人員接踵而至,這些人如影隨形陪著美國外交官,告訴他們什么是安全的,哪些是不能做的。安全人員已成為大使館與東道國打交道的必需的組成部分,他們負(fù)責(zé)確定誰可以去哪里以及可以與誰接觸。
在每一個(gè)美國大使館,我們都會發(fā)現(xiàn)熱情周到的美國外交官,他們對東道國深入了解并經(jīng)常走出使館與當(dāng)?shù)鼐用癖3纸佑|。但很多外交官會埋怨,面對這么多安保程序,為了正常開展工作,他們不得不投入更多精力克服障礙。所有大使都說,他們與使館的安全工作人員保持了良好的工作關(guān)系,他們對后者的幫助表示感激。但更多的初級外交官告知,安保人員對他們的決策產(chǎn)生了潛移默化的影響?!耙胨麄兺庖患虑楸鹊翘爝€難,他們生怕為意外事故承擔(dān)責(zé)任,”一位中級外交官說,“我們每天都要為安全的事情糾結(jié)。當(dāng)我聽到克里斯·史蒂文斯遇難的噩耗時(shí),除了悲傷,我的第一反應(yīng)是這下不好,我們以后開展工作會更難”。幾位外交官曾稱,如果安全約束變得更嚴(yán)格,他們將考慮轉(zhuǎn)行。
芭芭拉·博丁(Barbara Bodine)曾是美國駐也門大使,她任內(nèi)的2000年,基地組織襲擊了科爾號驅(qū)逐艦,她認(rèn)為美國外交官出行時(shí)不得不采取的安全防范措施往往起到適得其反的作用。她說:“有這樣一種想法:如果我們投入更多的安全人員,恐怖襲擊就會自行消失。實(shí)際上,護(hù)衛(wèi)你出行的這些龐大的車隊(duì),只是營造一種安全的假象,不是真正的安全。龐大的車隊(duì)只會吸引更多人的注意力,很容易成為襲擊目標(biāo)。更好的辦法還是保持低調(diào)?!?/p>
奧巴馬的苦惱
奧巴馬面臨著“兩難”的境地:一方面他不想美國人喪命,另一方面他又不想恐怖分子能得逞,“四兩撥千斤”地通過制造威脅來關(guān)閉美國的外交設(shè)施,而且這種示范效應(yīng)造成的惡劣影響可能更嚴(yán)重。對于奧巴馬總統(tǒng)來說,這真的是一個(gè)雙輸?shù)木置妗?/p>
奧巴馬在電視上露面表示:“恐怖威脅的嚴(yán)重性迫使我們必須采取一切可能的預(yù)防措施?!?/p>
當(dāng)被問及是不是因?yàn)槿ツ臧嗉游鞯目植酪u擊做出過度反應(yīng),奧巴馬說:“作為總統(tǒng),我必須要做到不能反應(yīng)過度,但我必須確保,美國人都清楚他們目前所面臨的威脅?!?/p>
其他西方國家如英國、法國和德國,對此次恐怖威脅的反應(yīng)要保守許多,只是關(guān)閉了位于也門的外交設(shè)施。實(shí)際上,奧巴馬關(guān)閉使館的做法與其說是為了美國人的安全著想,不如說是出于國內(nèi)政治的壓力。去年班加西使館遭恐怖襲擊后,美國國會和媒體將此事件政治化以至于奧巴馬政府不得不杯弓蛇影。諾伊曼說:“他必須要考慮國內(nèi)政敵會抓住把柄,所以他才會變得如此謹(jǐn)慎。”
安全恐懼似乎成為了懸在美國外交人員頭上的一把達(dá)摩克利斯之劍,而極端分子則將此視為美國的軟肋。一份來自基地組織的內(nèi)部資料稱:“人員傷亡的增加使得美國人民走上街頭抗議他們政府的外交政策,因此,最好的方法是綁架美國公民,這會在美國造成輿論壓力?!?/p>
也門外交部此前對美國撤離外交人員的決定表示遺憾,并稱此舉只會助長極端分子的氣焰。然而,奧巴馬不同意此說法,辯解稱美國不是要“撤退”,美國永遠(yuǎn)不會被嚇倒。
“安全第一”的代價(jià)
這種外交上的謹(jǐn)慎態(tài)度始于前總統(tǒng)喬治·W.布什,他的許多高級助手包括前國務(wù)卿鮑威爾都有退役軍官或國防部官員的背景。
他們出發(fā)點(diǎn)都是好的,但他們的軍事出身使得他們處處將安全置于第一位,他們的行為模式是:白天出門做事,做完事后躲進(jìn)銅墻鐵壁里面。而外交不應(yīng)該采用這樣的方式。
問題在于,我們不知道威脅何時(shí)會結(jié)束,所以大使館變成了一個(gè)堅(jiān)固的堡壘,恐怖分子望而卻步,使館工作人員的自由也受到禁錮。
外交工作無法正常開展還會產(chǎn)生不良的經(jīng)濟(jì)后果, 諾伊曼說:“外交服務(wù)減少導(dǎo)致很多想來美國旅游的外國人無法辦理簽證,這對我們的旅游業(yè)造成了損失?!?/p>
同時(shí),大使館也是一個(gè)國家的眼睛和耳朵,諾伊曼說:“隨著時(shí)間推移,我們逐漸會脫離當(dāng)?shù)厣鐣绹鳛槲ㄒ坏某壌髧?,我們要更積極地在世界各地發(fā)揮作用,不能將自己封閉起來,此外,我們現(xiàn)在也無法將自己的聲音傳達(dá)出去。最終的贏家只有安全人員,外交官必須要服從他們的限制,否則一旦出事情,沒有人會出來擔(dān)責(zé)任?!?/p>