山棟明　范靖靖

作為當代政府的內在價值取向，公共服務理念已在政府管理實踐中達成共識。近年來，在這一理念的支撐下，政府管理模式和行為邏輯都在漸進轉變。上海市無線電管理局以此為契機，積極建立物業(yè)服務行業(yè)公用頻率對講機告知承諾制度，著力探索變革之道，把職能轉變和行政審批制度改革作為重要突破口，激發(fā)內生動力，讓相關服務變得更加透明、高效。

行政審批是政府職能部門對市場監(jiān)管與服務的有效手段，也是依法行政的重要組成部分。上海市一直致力于實現(xiàn)建成“行政效率最高、透明度最高、收費最少”的“兩高一少”行政區(qū)目標，市委、市政府領導也屢次提出要加快推進行政審批制度改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用、社會力量在管理社會事務中的積極作用，著力優(yōu)化審批流程，完善批后監(jiān)管，從源頭上預防和治理腐敗。

背 景

近幾年來，在上海市委、市政府、市行政審批制度改革工作領導小組辦公室的領導下，市政府各部門針對行政審批事項不斷開展大刀闊斧的深化改革和創(chuàng)新試點，從逐批分次的大規(guī)模清理行政審批事項，到行政審批專項評審評估的清理，從試點推行網(wǎng)上無紙化審批，到通過編制審批業(yè)務手冊和辦事指南實現(xiàn)標準化審批。

隨著對于政府職能轉變和行政審批制度改革要求的不斷深化，上海市無線電管理局根據(jù)國家法律法規(guī)，對地方無線電管理機構的行政審批事項進行認真梳理，明確了所承擔的無線電頻率指配、無線電臺（站）設置審批等6項行政審批職能；理清了行政審批材料和專項評估評審材料范圍，取消了一批原需提交材料，通過行政履職的方式完成審查，無論從經(jīng)濟負擔和申請程序上都減輕了行政相對人的義務；籌建了一門式受理服務大廳，完成受理窗口的標準化、便民化建設，啟動依法行政手冊、辦事指南等告知性文件材料的編印，不斷從提升辦事便捷度與強化信息公開等方面進行改進。

2012年，為進一步優(yōu)化上海市行政審批程序，完善管理方式、提高行政效率，市政府印發(fā)了《上海市行政審批告知承諾辦法》，明確了采用告知承諾制度進行行政審批的具體要求。所謂告知承諾，是指公民、法人或者其他組織提出行政審批申請，行政審批機關一次告知其審批條件和需要提交的材料，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，并能夠按照承諾，在規(guī)定期限內提交材料，由行政審批機關做出行政審批決定的方式。簡單來說，只要申請人簽訂了“告知承諾”格式文本，當場就發(fā)給許可證（照），但審批機關做出行政審批決定后2個月內，必須對被審批人是否符合其承諾內容進行檢查，把工作轉移到事后監(jiān)管上，其特點是“先上車，后買票”，能夠有效緩解審批排隊、“重審批、輕監(jiān)管”等弊病。

長期以來，較之于事中監(jiān)管和事后評估，無線電管理領域更多關注于頻率臺站設置的事前審批。在無線電管理領域內探索實施告知承諾，是上海市無線電管理局對新形勢下轉變政府職能，實施頻率臺站全生命周期管理的重要嘗試。

成 因

根據(jù)《上海市行政審批告知承諾辦法》，經(jīng)充分調研論證，市無線電管理局從2013年伊始就提出了在本市物業(yè)服務行業(yè)推行公用頻率對講機告知承諾行政審批制度的設想。

上海市物業(yè)服務企業(yè)共有2500多家，分布在各個行政區(qū)域，企業(yè)規(guī)模不盡相同，無線電通信需求也大小不一，大型物業(yè)企業(yè)項目遍布全市，其無線電對講機設備可能成百上千，而微型物業(yè)企業(yè)最少只需2臺對講機設備就能實現(xiàn)管理目標。實際工作中，大多數(shù)物業(yè)服務企業(yè)在申請設置使用公用頻率對講機時是瞞報漏報的，如某大型物業(yè)服務企業(yè)在市無線電管理局臺站數(shù)據(jù)庫中顯示的申請使用公用頻率對講機設備只有80臺，但在年度設備定檢工作中卻發(fā)現(xiàn)有500多臺對講機設備，對于誠信至上的大型企業(yè)亦是如此，整個物業(yè)服務行業(yè)可見一斑了。

究其成因，在原先的公用頻率對講機設置申請程序中規(guī)定，物業(yè)服務企業(yè)除了需要填寫提交2張專業(yè)技術資料表之外，還需要進行設備檢測，取得檢測合格報告并繳納100元/臺的無線電頻率占用費。這其中就存在三個問題：一是物業(yè)服務企業(yè)辦理對講機的工作人員往往不熟悉無線電通信相關技術，在填表時遇到專業(yè)技術性較強時，或者瞎填一氣、或者干脆留白，導致了臺站數(shù)據(jù)庫缺項或數(shù)據(jù)明顯錯誤，不利于支撐整個無線電管理的基礎數(shù)據(jù)庫建設；二是在設備檢測環(huán)節(jié)，雖然是免費檢測，但是行政相對人常常將100元/臺的頻率占用費誤認為設備檢測費，導致了不必要的誤解；三是隨著物業(yè)管理服務質量越來越高，現(xiàn)代物業(yè)管理的區(qū)域間、工種間的快速反應要求也不斷提升，對講機承載的無線通信確是必不可少的，但是在物業(yè)服務企業(yè)向業(yè)主收取的物業(yè)管理費中，并沒有無線電通信這一類別的列支，所以物業(yè)服務企業(yè)對于即使為數(shù)不多的100元/臺頻率占用費也覺得無從列支。據(jù)查，在市無線電管理局臺站數(shù)據(jù)庫中，申請設置使用公用頻率對講機的數(shù)量僅為4100余臺，分攤到每家物業(yè)服務企業(yè)只有1.6臺，明顯與實際情況不符，而對講機設備數(shù)量真實“家底”的不掌握，這就對職能部門后續(xù)監(jiān)管可能產(chǎn)生的重大影響，如世博期間，就曾經(jīng)發(fā)生過某小區(qū)物業(yè)不當使用對講機干擾了軍用頻率的重大事件。

舉 措

為了將物業(yè)服務企業(yè)公用頻率對講機設備納入監(jiān)管，同時也減輕企業(yè)負擔，做好服務，市無線電管理局正會同市住房保障房屋管理局、市物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會，積極開展物業(yè)服務行業(yè)公用頻率對講機告知承諾行政審批制度的相關工作部署，將從2013年8月起正式在全市范圍內施行。在本次推行的物業(yè)服務企業(yè)公用頻率對講機告知承諾行政審批制度中，市無線電管理局主要提出了以下創(chuàng)新舉措：首先，化繁為簡，將原先需要提交的專業(yè)技術資料表調整濃縮為一張表式，方便行政相對人填寫申請材料；其次，化整為零，取消了公用頻率對講機在設置初始的集中檢測環(huán)節(jié)，取而代之以告知承諾之后2個月內對批次對講機進行抽檢，既節(jié)約了行政成本，也在一定程度上杜絕了首次檢測后擅自改頻等違法行為的發(fā)生；最后，縮減成本，對于原先100元/臺的頻率占用費給予免除，大大減少了物業(yè)服務企業(yè)，尤其是小微企業(yè)的運行成本。也就是說，今后物業(yè)服務企業(yè)因物業(yè)服務需要設置使用公用頻率對講機的，除了設備購置費之外，將實現(xiàn)行政審批申請“零成本”。

通過上述做法，上海市物業(yè)服務行業(yè)無線電管理將實現(xiàn)重大改觀：物業(yè)服務企業(yè)違規(guī)使用公用頻率對講機的情況將有望得到明顯改善，電磁環(huán)境秩序得到改良；由于行政程序便捷，行政費用免單，物業(yè)服務企業(yè)的公用頻率對講機設備預計將有90%以上納入監(jiān)管；管理效率將得到極大提高，借助行業(yè)管理，全力營造一個倡導自律、監(jiān)管落地的氛圍。

啟 示

告知承諾的推進需要厘清政府和社會的關系，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在政府職能轉變中的作用。在物業(yè)服務行業(yè)的無線電管理告知承諾事項中，市無線電管理局、市住房保障和房屋管理局以及市物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會各司其職，形成合力，使得該項告知承諾實現(xiàn)了管理對象的全覆蓋、管理流程的全透明。尤其是物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會發(fā)揮了橋梁紐帶作用，在告知承諾方案設計、頻率使用管理規(guī)定以及組織實施步驟等方面充分參與，并組織會員單位召開座談會專題聽取意見，使得告知承諾方案更能集中體現(xiàn)大部分物業(yè)服務企業(yè)的意志，增強了方案的可操作性，提升了覆蓋面。

告知承諾的推進需要試點突破，穩(wěn)步推進。無線電管理工作尤其是頻率管理和臺站管理專業(yè)性強、行業(yè)應用廣的特點，決定了無線電管理告知承諾工作不能“一哄而上”，搞“一刀切”，否則會直接影響到上海市總體電磁環(huán)境的安全。選擇社會受眾面廣、專業(yè)難度較低、頻率資源可控的物業(yè)服務行業(yè)試點先行，一方面化解了長期以來由于相關企業(yè)無序用頻導致的電磁環(huán)境惡化的矛盾，另一方面通過專項頻率資源使用方案的頂層設計，為物業(yè)服務企業(yè)廣泛采用無線電技術提升物業(yè)服務水平和效率創(chuàng)造了條件。

告知承諾的推進需要強化批后監(jiān)管作為保障。告知承諾決不是一放了之，告知承諾制度下的無線電全生命周期管理更加需要強化批后監(jiān)管，探索建立告知承諾制度的基本前提就是建立并強化全新的批后監(jiān)管模式。要建立以行政許可事項為導向的批后監(jiān)管制度性設計，做到“一許可一安排”；要完善以行業(yè)為導向的批后監(jiān)管策略，針對不同行業(yè)實施不同的策略建議；要倡導以誠信為導向的行業(yè)自律機制，逐步建立、完善告知承諾相對人的誠信記錄檔案，并在此基礎上進一步探索建立免檢的“白名單”制度。