羅斌

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是重大民生問題，事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全，也是重大經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力、保障農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和居民放心消費(fèi)的重要舉措。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作起步較晚。2001年，在我國加入世貿(mào)組織和食物中毒頻發(fā)的大背景下，國家啟動實(shí)施了“無公害食品行動計(jì)劃”，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作正式納入各級政府和農(nóng)業(yè)部門的重要議事日程。10多年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2003年以來的中央一號文件和中央農(nóng)村工作會議，均對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作提出明確要求，將保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為一項(xiàng)重大任務(wù)進(jìn)行部署，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全總體水平顯著提高。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作成效顯著

近年來，農(nóng)業(yè)部門始終把努力確保不發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件作為重要工作目標(biāo)，不斷健全法律法規(guī)和政策措施，全面強(qiáng)化體系隊(duì)伍建設(shè)，積極開展治理整治、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、檢驗(yàn)監(jiān)測、評估預(yù)警及應(yīng)急處置等工作，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全取得了重大進(jìn)展和積極成效。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平大幅提升。最近3年，蔬菜、畜禽、水產(chǎn)品全國例行監(jiān)測合格率穩(wěn)定保持在96%以上，2012年三類產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率分別達(dá)到97.9%、99.7%和96.9%，比2001年“無公害食品行動計(jì)劃”實(shí)施之前提高了30多個百分點(diǎn)。與此同時，安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品快速發(fā)展，形成了以無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志（簡稱“三品一標(biāo)”）為基本類型的格局，通過“三品一標(biāo)”認(rèn)證登記的農(nóng)產(chǎn)品超過9萬個，占食用農(nóng)產(chǎn)品商品總量的40%以上。

法律法規(guī)和監(jiān)管體系不斷完善。2006年，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》正式頒布實(shí)施，對我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展具有里程碑意義。此后，國家頒布實(shí)施了《食品安全法》和與之相配套的《食品安全法實(shí)施條例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，修改完善了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，發(fā)布了50種農(nóng)藥、47種獸藥以及多種飼料添加劑的禁限令。同時，監(jiān)管體系建設(shè)步伐明顯加快，全國所有省級農(nóng)業(yè)廳局、63%的地市、48%的區(qū)縣、94%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)；貫通各級的“三品一標(biāo)”推進(jìn)體系基本建立。

農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程快速推進(jìn)。一是標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作得到全面加強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)范圍拓展到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)全過程，截至2012年年底，共制定發(fā)布農(nóng)業(yè)國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)7656項(xiàng)，農(nóng)獸藥殘留限量2800多個，檢測方法900多項(xiàng)；二是在國際標(biāo)準(zhǔn)制定方面的話語權(quán)逐步提高，官方評議等國際交流合作不斷深入；三是標(biāo)準(zhǔn)推廣示范力度加大，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范縣（場）591個，規(guī)劃建設(shè)“三園兩場”（標(biāo)準(zhǔn)果茶菜園、畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)?；B(yǎng)殖場、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范場）7288個；四是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平明顯提高，“三品一標(biāo)”產(chǎn)地面積近9.5億畝，約占全國耕地面積的49%。

檢驗(yàn)監(jiān)測不斷深化，風(fēng)險評估正式啟動。自2001年起，我國逐步建立完善了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測、行業(yè)普查和監(jiān)督抽查制度，啟動實(shí)施了農(nóng)藥、獸藥、飼料、水產(chǎn)品藥殘監(jiān)控等監(jiān)控計(jì)劃。通過國家連續(xù)兩個五年規(guī)劃的基本投資建設(shè)，部省地縣四級已建設(shè)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)2273個，執(zhí)法監(jiān)測能力大幅提升。按照法律要求，農(nóng)業(yè)部積極加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估工作，成立了國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估專家委員會，在全國范圍內(nèi)規(guī)劃建立了88家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估實(shí)驗(yàn)室，開展了稻米等8大行業(yè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險隱患摸底排查，實(shí)施了茶葉等21類產(chǎn)品的專項(xiàng)風(fēng)險評估。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢不容樂觀

由于我國所處的發(fā)展階段和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)的客觀實(shí)際，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作難度日益加大，形勢不容樂觀。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，問題隱患多，風(fēng)險防控難。從生產(chǎn)條件看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體小而分散，標(biāo)準(zhǔn)化水平低，生產(chǎn)檔案記錄制度難以落實(shí)，產(chǎn)地準(zhǔn)出和質(zhì)量追溯難以推行，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難度較大。從問題隱患看，農(nóng)產(chǎn)品種類多、生產(chǎn)周期長、產(chǎn)業(yè)鏈條長、生產(chǎn)開放度高、影響因素復(fù)雜，產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過程、采后處理等各環(huán)節(jié)都有可能引入風(fēng)險。目前，種植業(yè)蔬菜施用限用農(nóng)藥、養(yǎng)殖業(yè)使用“瘦肉精”和抗生素、漁業(yè)使用違禁藥物、農(nóng)田重金屬污染等問題依然存在，在個別地區(qū)、個別品種上還比較突出，貯藏保鮮環(huán)節(jié)非法添加等新問題又不斷出現(xiàn)，風(fēng)險防控難度越來越大。

公眾食品安全意識增強(qiáng)，社會關(guān)注度高，事態(tài)控制難。隨著人民群眾生活水平快速提高，對安全、優(yōu)質(zhì)、健康食品的需求越來越強(qiáng)勁，現(xiàn)在不光要吃飽，更要吃得豐富、吃得放心、吃得營養(yǎng)，公眾對食品和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全期待和要求越來越高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作容不得懈怠和閃失。同時，社會輿論對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的敏感度越來越高，容忍度越來越小，加之網(wǎng)絡(luò)、短信、微博等新媒體和傳播技術(shù)的發(fā)展和普及，全民皆能自由、輕易發(fā)表意見，各類信息均能以前所未有的速度和廣度進(jìn)行傳播。一個小的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，處理不好，很容易被放大炒作或持續(xù)“發(fā)酵”，對居民消費(fèi)信心造成嚴(yán)重影響，給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來嚴(yán)重打擊。而在新媒體和新傳播技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，要有效控制好事態(tài)也絕非易事。

監(jiān)管體系隊(duì)伍不健全，工作手段缺乏，執(zhí)法監(jiān)管難。從工作基礎(chǔ)看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作起步晚、底子薄、基礎(chǔ)弱，很難適應(yīng)新的要求，迫切需要在隊(duì)伍和手段等方面予以切實(shí)強(qiáng)化。從監(jiān)管能力看，目前監(jiān)管能力難以滿足監(jiān)管職責(zé)的要求，特別是在縣鄉(xiāng)基層，缺管理機(jī)構(gòu)、缺人員編制、缺執(zhí)法條件的情況十分普遍，且越往基層能力越弱、工作手段越缺乏，急需強(qiáng)化監(jiān)管能力建設(shè)。從保障條件看，有些地方尚未根據(jù)法律要求，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，存在落實(shí)不到位的情況，迫切需要在監(jiān)督抽查、檢驗(yàn)監(jiān)測、執(zhí)法督查、風(fēng)險評估、準(zhǔn)出管理和質(zhì)量追溯等方面加大投入。

加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的對策與建議

經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作取得了顯著成效，但也面臨著一些新的問題和挑戰(zhàn)。黨的十八大確定了居民收入倍增和全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出了更高要求，也提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。應(yīng)根據(jù)新形勢和新任務(wù)，一手抓執(zhí)法監(jiān)管、一手抓標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，著力加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，為努力確保不發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化是保障和提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的治本之策，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要抓手。農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，應(yīng)著重在兩個方面尋求突破：一是加快農(nóng)獸藥殘留等質(zhì)量安全限量標(biāo)準(zhǔn)制修訂，跟進(jìn)配套制定相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程和檢驗(yàn)檢測方法。力爭用3～5年的時間，優(yōu)先建立、健全食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系。二是建立農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)補(bǔ)貼制度，對嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)化要求生產(chǎn)的“三園兩場”示范基地、“三品一標(biāo)”獲證單位、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和合作社進(jìn)行扶持，充分發(fā)揮引領(lǐng)和帶動作用，全面提高農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)普及率。

積極推行質(zhì)量追溯管理。追溯管理是國際通行做法，具備三個重要功能：一是可以充分展示農(nóng)產(chǎn)品良好生產(chǎn)過程和質(zhì)量安全水平，提升產(chǎn)品市場價值；二是有利于強(qiáng)化主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯；三是有利于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)、監(jiān)管信息對稱，提高政府監(jiān)管效率和公信力。目前追溯管理已有一定的條件和基礎(chǔ)，法律上有明確的制度安排，部分行業(yè)和地區(qū)已有一些探索，生產(chǎn)者和消費(fèi)者有強(qiáng)烈需求。但現(xiàn)實(shí)中全面實(shí)施追溯管理還缺乏統(tǒng)一的信息平臺、技術(shù)規(guī)范和激勵機(jī)制。下一步，應(yīng)著重做好三項(xiàng)工作：一是盡快搭建國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯公共信息平臺，為實(shí)行全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息共享奠定基礎(chǔ)；二是在“三品一標(biāo)”企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社試點(diǎn)開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯示范；三是設(shè)立質(zhì)量安全追溯財政專項(xiàng)，對開展追溯的企業(yè)和基地進(jìn)行激勵性補(bǔ)貼。力爭通過3～5年，使全國范圍內(nèi)的所有獲證“三品一標(biāo)”產(chǎn)品全部實(shí)現(xiàn)可追溯，50%的龍頭企業(yè)和合作社實(shí)行追溯管理。

進(jìn)一步強(qiáng)化檢驗(yàn)監(jiān)測。檢驗(yàn)監(jiān)測是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管的重要依據(jù)。通過近幾年的積極探索，現(xiàn)已基本形成以大中城市例行監(jiān)測、主導(dǎo)產(chǎn)品行業(yè)普查和突出問題專項(xiàng)監(jiān)測為主要內(nèi)容的風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，覆蓋主要產(chǎn)品、主要產(chǎn)區(qū)和主要質(zhì)量安全指標(biāo)?，F(xiàn)在突出的問題是監(jiān)測比例低、樣品數(shù)量少、代表性不夠，基層質(zhì)檢機(jī)構(gòu)運(yùn)行乏力。下一步，應(yīng)按照法定制度安排，擴(kuò)大風(fēng)險監(jiān)測規(guī)模，增加監(jiān)測頻次和樣品量，努力達(dá)到國務(wù)院食品安全“十二五”規(guī)劃提出的每年每萬噸3個樣品的比例；同時，大力推動各級農(nóng)業(yè)部門落實(shí)本地區(qū)、本行業(yè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營者落實(shí)相關(guān)的法律責(zé)任。同時，加快完善地縣兩級質(zhì)檢體系建設(shè)，強(qiáng)化質(zhì)檢機(jī)構(gòu)管理，通過培訓(xùn)、練兵、考核等方式提高質(zhì)檢能力，確保各類、各級監(jiān)測工作協(xié)調(diào)銜接。

全面啟動風(fēng)險評估。風(fēng)險評估是探索未知、評價已知和營養(yǎng)功能評價的國際通行做法。近兩年根據(jù)法律要求，行業(yè)性和區(qū)域性的部級風(fēng)險評估實(shí)驗(yàn)室已規(guī)劃建立，組建了國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估專家委員會，2011年正式啟動風(fēng)險隱患排查和專項(xiàng)評估，為農(nóng)產(chǎn)品安全專項(xiàng)整治、標(biāo)準(zhǔn)制定、生產(chǎn)指導(dǎo)、消費(fèi)引導(dǎo)、應(yīng)急處置提供了強(qiáng)有力的科技支撐。目前風(fēng)險評估方面存在一些突出的問題：一是風(fēng)險評估技術(shù)手段相對不足，缺乏一線監(jiān)控網(wǎng)點(diǎn)、專業(yè)人員和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；二是突發(fā)問題越來越復(fù)雜，應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)和能力相對不足。

風(fēng)險評估應(yīng)重點(diǎn)做好三方面工作：一是完善風(fēng)險評估體系，加快建設(shè)國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估中心，發(fā)揮行業(yè)引領(lǐng)作用，同時迅速規(guī)劃延伸主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險評估監(jiān)測站點(diǎn)，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)控；二是抓緊編制國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估能力建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估年度計(jì)劃，對各農(nóng)產(chǎn)品品種、不同危害因子、不同的影響環(huán)節(jié)進(jìn)行深入排查和評估，真正做到對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全家底清、底數(shù)明、風(fēng)險受控；三是抓緊構(gòu)建以突發(fā)事件處置為重點(diǎn)的預(yù)警信息平臺，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全突發(fā)問題和相關(guān)輿情“及早發(fā)現(xiàn)、快速處置”。

穩(wěn)步發(fā)展“三品一標(biāo)”。“三品一標(biāo)”是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全順向推動的重要抓手和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的重要載體，也是指導(dǎo)生產(chǎn)、引導(dǎo)消費(fèi)的重要平臺。“三品一標(biāo)”追求的是源頭治理、過程管控、減量化生產(chǎn)、產(chǎn)品安全的綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本方向，是實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)的有效途徑。目前，“三品一標(biāo)”已有一定生產(chǎn)規(guī)模和商品量，但總體上數(shù)量不足，遠(yuǎn)不能滿足市場消費(fèi)需求。下一步，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化三個方面：一是加快認(rèn)證進(jìn)程，不斷擴(kuò)大總量規(guī)模，力爭用5年左右時間，使80%的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地通過“三品一標(biāo)”產(chǎn)地認(rèn)定，60%的上市農(nóng)產(chǎn)品通過“三品一標(biāo)”產(chǎn)品認(rèn)證。二是加強(qiáng)證后監(jiān)管，打擊假冒偽劣，強(qiáng)化品牌培育和消費(fèi)引導(dǎo)，保持和提升品牌公信力。三是建立全國統(tǒng)一的“三品一標(biāo)”補(bǔ)貼或獎勵政策，推動“三品一標(biāo)”快速發(fā)展。

加快推進(jìn)監(jiān)管能力建設(shè)。應(yīng)按照“有機(jī)構(gòu)履職、有人員負(fù)責(zé)、有條件干事”的要求，抓緊完善體系隊(duì)伍，健全市縣兩級機(jī)構(gòu)，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人員，明確各級監(jiān)管職責(zé)，加大培訓(xùn)力度，強(qiáng)化能力手段。設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管條件建設(shè)基本項(xiàng)目，盡快為基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)配備必要的執(zhí)法取證、監(jiān)督查處、交通通訊、無害化處理等設(shè)施設(shè)備。大力推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管示范縣創(chuàng)建，在中央財政設(shè)立基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，以確保地、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能依法履職，實(shí)現(xiàn)各級分工負(fù)責(zé)、各有側(cè)重，從生產(chǎn)源頭確保消費(fèi)安全。

作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心副主任