摘要：在梁啟超看來，作為過渡時代的晚清時期充滿著機遇和挑戰(zhàn)。清末新政因應了這一時代的要求，尤其在金融經(jīng)濟方面頗多更張，力圖建立現(xiàn)代化的金融市場。招商局、商部的建立，銀行等新式金融機構的出現(xiàn)，給晚清的經(jīng)濟帶來了活力。但由于外部環(huán)境的惡化，清末時期的經(jīng)濟變革加速了中國金融為外國資本壟斷的進度，半封建半殖民地的程度也進一步加深。

關鍵詞：過渡時代；清末新政；經(jīng)濟變革；商部；新式銀行

中圖分類號：K257文獻標識碼：A文章編號：

光緒二十六年十二月初十日，慈禧太后在西安以皇帝名義發(fā)布變法上諭，曰：

……自播遷以來，皇太后宵夜焦勞，朕尤痛自刻責。深念近數(shù)十年積習相仍，因循粉飾，以致成此大釁?，F(xiàn)正議和，一切政事尤須切實整頓，以期漸圖富強。懿訓以為取外國之長，乃可補中國之短；思前事之失，乃可作后事之師?！瓐?zhí)中以御，擇善而從，母子一心，臣民共見。今者，恭承慈命，一意振興，嚴禁新舊之名，渾融中外之跡。我中國之弱，在于習氣太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。誤國家者在一私字，困國家者在一例字。

……總之，法令不更，痼習不破；欲求振作，當議更張。著軍機大臣、大學士、六部、九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現(xiàn)在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故，吏治民生，學?？婆e，軍政財政，當因當革，當省當并，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見，通限兩個月，詳悉條議以聞。再由朕上稟慈謨，斟酌盡善，切實施行。

……爾中外臣工，當鑒斯二者，酌中發(fā)論，通變達權，務極精詳，以備甄擇。惟是有治法尤貴有治人。茍得其人，敝法無難于補救；茍失其人，徒法不能以自行。流俗之人……以拘牽文義為認真，以奉行故事為合例，舉宜興宜革之事，皆坐廢于無形之中；而旅進旅退之員，遂釀成此不治之病。欲去此弊，其本在于公而忘私，其究歸于實事求是。又改弦更張以后，所當簡任賢能上下交儆者也。朕與皇太后久蓄于中，事窮則變，安危強弱全系于斯。倘再蹈因循敷衍之故轍，空言塞責，省事偷安，憲典具存，朕不能宥。將此通諭知之。

——《清實錄·德宗景皇帝實錄》[1]P273

一、上諭與新政之始

19世紀與20世紀之交的庚子年，是清末政局轉變的關鍵時刻。八國聯(lián)軍進駐北京城，慈禧太后被迫帶著光緒皇帝逃往西安，史書謂之“西狩”。上面所引乃是慈禧太后在前往西安途中借光緒帝之口發(fā)布的變法上諭。上諭坦承，朝廷內外政策之失乃是導致喪權辱國的主要原因。諭旨向中外昭示了不變法無以圖存的嚴峻形勢，對國家積弱不振感到痛心疾首。上諭也表達了皇太后、皇上與民更始，急于改革以洗刷國恥的愿望。在改革的問題上，上諭要求力圖從制度和人事兩方面著手，既要在制度上有所創(chuàng)新，人盡其用，各司其職；又要在用人上不拘一格，量才授職，不因小過而計較改革人才的使用。[2]P2

實際上，這一上諭是晚清政府付出了巨大的代價而得來的教訓，來得彌足珍貴。為了推行新政，“務在體察時勢，抉擇精當；分別可行不可行，并考察其行之力不力”，[1]P363清廷派慶親王奕劻、大學士李鴻章、榮祿、崑岡、王文韶、戶部尚書鹿傳霖為督辦政務大臣，劉坤一、張之洞，亦著遙為參預。為了“提綱挈領”，清廷設立政務處作為“統(tǒng)匯之區(qū)”。從以上可以看出，晚清政府在如何開展新政問題上是十分謹慎和敏感的，因為此次改革畢竟涉及到皇權統(tǒng)治的延續(xù)和形式的更張。

此時此刻國內外形勢的險惡也加劇了晚清政府最高統(tǒng)治者的緊張，為這個王朝帶來了危機，也帶來了改革的契機。梁啟超認為，1900年前后的中國處在“過渡時代”。過渡時代是一個充滿了希望和危機的時代。

基于如此的情勢，清廷中央和地方政府在新政伊始都非常謹慎，擔心國家政治的轉型會帶動整個社會的大變革。桑兵教授指出，（中國向現(xiàn)代民族國家的）轉型絕非如此簡單，至少應該考慮到：1.中國固有的知識和制度體系的淵源、變化和狀況。2.外來知識與制度體系的具體形態(tài)及其進入中國的過程、樣式。3.中國人如何接受外來的知識和制度，外來知識及制度如何與中國固有的知識和制度發(fā)生聯(lián)系。4.在上述過程中，本土和外來的知識和制度如何產生變異，形成怎樣的新形態(tài)。5.這些變異對中國的發(fā)展所產生的制約性影響。[3]P9

如此復雜的情勢讓新政的每一步都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。舉凡內政外交，尤其是關系到地方利益的時候，地方政府比中央政府更加保守。在此情境下，督辦政務處議定了《開辦規(guī)條》，力圖對政務處的組織結構、職權范圍和變法方針進行總體性的規(guī)定。尤其是變法大綱的發(fā)布，對于新政的開局十分重要。督辦政務處作為新政的領導機構，在政治改革中理應起到表率的作用，“破除陋習，先自政務處始”。新政之初，各省督撫大多持觀望遷延態(tài)度，經(jīng)督辦政務處屢次催促，始敢倡言新政。

光緒二十七年五月，兩江總督劉坤一聯(lián)合湖廣總督張之洞上奏了著名的《江楚會奏變法三折》。[4]P9在第一折《變通政治人才為先遵旨籌議折》中，兩督認為“中國不貧，於財為貧；中國不弱，於兵為弱”。在第二折《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》中，兩督進一步指出，“立國之道，大要有三。一曰治；二曰富；三曰強”，具體辦法為“一曰崇節(jié)儉；二曰破常格；三曰停捐納；四曰課官重祿；五曰去書吏；六曰去差役；七曰恤刑獄；八曰改選法；九曰籌八旗生計；十曰裁屯衛(wèi)；十一曰裁綠營；十二曰簡文法”。

在前兩折的基礎上，光緒二十七年六月，兩督繼續(xù)上奏了《遵旨籌議變法謹擬采用西法十一條折》。在奏折中，兩督認為，西方固然意美法良，但畢竟上百年的歷史變遷不是一日之功可成就的。仿行西法，應當逐步推行。該折提出：

“一曰廣派游歷；二曰練外國操；三曰廣軍實；四曰修農政；五曰勸工藝；六曰定礦律、路律、商律，交涉刑律；七曰用銀元；八曰行印花稅；九曰推行郵政；十曰官收洋藥；十一曰多譯東西各國書”。

這些舉措多是應上諭要求而發(fā)，內容新舊雜陳，并不主張對政治制度進行根本性的變革，但是持平而論，已屬不易?！督嘧兎ㄈ邸酚捎趦热萸泻蠈嶋H，且大多已經(jīng)由輿論界討論得較為充分，故晚清政府很快下發(fā)上諭，稱“昨據(jù)劉坤一、張之洞會奏整頓中法仿行西法各條事多可行，即當按照所陳，隨時設法擇要舉辦?！币蟆案魇〗粢鄳宦赏ɑI，切實奉行。”[5]P1142

《江楚會奏變法三折》的意義主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，此折穩(wěn)定了自八國聯(lián)軍入侵以來民心浮動的局勢，反映了上層切實進行改革的政治意愿，給帝制晚期的中國和中國人帶來了改革的希望；[6]P106其二，此折出自一貫主張保守漸進的東南督撫之手，內容除舊布新卻不操切，給新政以切實的建議，得到最高統(tǒng)治者的認可，成為新政名副其實的綱領性文件。其對新政開展所具有的推動作用是其他奏折所不可替代的。[2]P17

新政的開展需要充裕的財政予以支持。關于新政的籌款，在附片《請?；I巨款舉行要政片》中，劉坤一和張之洞指出，新政的開展需要巨款，國家剛經(jīng)歷過庚子之難，百業(yè)蕭條，籌款十分困難。[7]P4725一方面，如果因為度支困絀而不舉辦新政，國家能茍安一時，但是國家地位和國際聲譽將跌至“不能立國”的境地；另一方面，國家縱然力行新政，然而財政十分困難，勢必導致無良官吏“百計搜刮”。新政是必須辦的，新政所需款項也是必須用的。如果要做到“節(jié)用之于自強，兩義自當并行，不宜偏廢”，則需“既須籌賠款之款，尤宜籌辦自強之款?！痹蛟谟凇百r償之款，所以紓目前之禍難；自強之款，所以救他日之淪胥”，最終達到“庶幾各國刮目相看，而中國之生機不至于遽絕矣”。

《江楚會奏變法三折》對于財政體制問題的認識，并沒有根本性的轉變。它只是基于1900年前后的財政支出的國情提出的解決辦法，也沒有萌發(fā)現(xiàn)代財政的意識。同治中興以前，清代的財政主要是通過戶部管理。財政收入的種類也只是簡單的“以田賦（地?。Ⅺ}課、關稅、雜賦四項為主干，……就賦稅的征收稅則而言，經(jīng)過同治以來的賦役制度的整頓，也應當說是相對穩(wěn)定的?！盵8]P374與此相比，《江楚會奏變法三折》的突破點在于，它以富強作為財政體制運轉的最終目標，勇于打破專制王朝輕徭薄賦以換取民心的思維方式，以建設一個強大的現(xiàn)代國家作為征稅的號召。雖然這表明當時的統(tǒng)治者們并沒有意識到憲政架構下的財政體系如何實現(xiàn)富國強兵的問題，但畢竟是財政集權的先聲。

二、振興實業(yè)與新式金融機構的創(chuàng)設

光緒二十七年七月，清廷諭令總理各國事務衙門改為外務部，位居六部之前。九月，清政府為大力發(fā)展實業(yè)諭令設立商部，以貝子載振為尚書，張謇為商部頭等顧問官。商部的設立主要基于三個目的：1.大力發(fā)展商業(yè)，維持財政稅源；2.溝通上下輿情，了解商人階層的政治意愿；3.保護商人，“認真恤商”。[1]P856從商部的運作上看，它是一個專門負責統(tǒng)籌全國經(jīng)濟，發(fā)展實業(yè)的中央行政機構，既管理商業(yè)貿易，也主持工業(yè)、農業(yè)。在光緒三十二年開展的官制改革中，工部并入商部，合稱農工商部。與此同時，在全國各省也相應地設立了商務局或農工商局，與中央的商部遙相呼應，成為地方的經(jīng)濟管理機構?？v觀清末工商管理模式的演變，體現(xiàn)出清政府為適應工商業(yè)在國家經(jīng)濟中日益提高的地位，加強了對工商業(yè)的管理職能。[9]有論者指出，“在中央政府體制中，商部僅次于外務部，而位列其他各部之前，表明清政府積極發(fā)展工商業(yè)的經(jīng)濟改革思路”。[2]P18值得注意的是，這也表征著，清政府已經(jīng)改變了傳統(tǒng)的“士農工商”階層社會，著力于提高商人的地位，開辟稅源，維持財政收入的穩(wěn)定。

商部的設立進一步推動了全國商業(yè)的發(fā)展。在以后的歲月里，商部主要在五個方面推動了晚清社會實業(yè)的發(fā)展：一，頒布經(jīng)濟法規(guī)；二，獎勵工商；三，勸辦商會；四，整頓農務；五，擴大對外貿易；六，維護路權、礦權。[9]據(jù)統(tǒng)計，在1903年—1908年之間，“凡五年間，報部注冊之公司凡二百六十五，其資本總額138336760元，不可謂非一時之盛也”。[10]P675從1895年到1912年，中國資本工礦企業(yè)的平均發(fā)展速度是35.47% 。[11]P656清末經(jīng)濟取得如此好的成績，沒有“商部以為之保護，商律以為之維持”是難以想象的。

在振興實業(yè)的同時，清末的銀行業(yè)也終于出現(xiàn)突破性的進展。在此之前，督辦鐵路大臣盛宣懷曾向清政府奏請設立中國自己的銀行，原因有三：一是因為“聚舉國之財為通商惠工之本，綜其樞紐皆在銀行”；二是“毋任洋人銀行專我大利”；三是“中國銀行既立，使大信孚于商民，泉州因通而不窮，仿借國債可代洋債，不受重息之挾制，不吃磅價之虧折?！盵12]P11

這樣的遠見卓識可惜不能馬上為清廷所賞識，但盛宣懷不辭勞苦，排除萬難，多次上折向朝廷歷陳開辦銀行之利。再加上翁同龢、張之洞、劉坤一等朝廷重臣居中協(xié)調，開辦新式銀行最終獲得批準，這便是中國通商銀行的由來。[13]P310

中國通商銀行的業(yè)務開展與傳統(tǒng)的帳局、票號和錢莊并無多少不同，只是在組織方式上允許股份制。這一點是其與傳統(tǒng)的金融機構相比最大的差別。中國通商銀行初定資本額為規(guī)銀500萬兩，其資本“比帳局、錢莊每家平均資本多120倍，比票號每家平均資本多11倍”。[14]P85同時，中國通商銀行采用官督商辦的形式，銀行的有關管理方式、經(jīng)營業(yè)務、人事制度等均效仿英商匯豐銀行；并且聘請在上海匯豐銀行任職的英國人美德倫為洋人經(jīng)理，以便對外聯(lián)系外商和外商銀行的一切業(yè)務；又聘請咸康錢莊的經(jīng)理陳淦（字笙郊）為華人經(jīng)理，負責聯(lián)系錢業(yè)市場和各個錢莊的全部業(yè)務。這樣的近代化經(jīng)營方式，也是其他傳統(tǒng)金融機構難以企及的。但是由于沒有獲得官方的直接支持，而且受到外國銀行的排擠，中國通商銀行吸收的存款和盈利一直處于低水平徘徊的狀態(tài)。[7]P4115

雖然如此，晚清政府尋求建立新式金融機構和制度的熱情并沒有因此而稍減。19世紀末期，外國資本進入中國市場已經(jīng)長達40多年，牢牢地控制著中國的經(jīng)濟命脈。外國的金融資本擴張在1900左右也表露無疑，中國經(jīng)濟與財政獨立自主顯得非常緊迫，當局為此十分焦慮。1903年總稅務司赫德就虛金本位幣制以及建立清朝國家銀行的問題，正式致函外務部。1904年，美國特派會議銀價大臣（即國際匯兌調查委員）精琪來到中國，提出自己的幣制改革計劃，并為此上陳《中國新圜法條議》。雖然由于湖廣總督張之洞的反對，仍然采用的是七錢二分的銀本位制；但是幣制改革大大提高了時人的經(jīng)濟自主意識，對政府的處境和改革也多了一些同情式的理解。到底是實行“銀元制”，還是實行“銀兩制”，直到宣統(tǒng)二年（1910年）四月《幣制則例》的公布才最終確定，此時距盛宣懷在1896年提出“廢兩改元”的建議已過了15年。[15]P83

不僅幣制改革凸顯了辦理銀行的必要性，編練新軍、開辦新式學堂、償還庚子賠款、路政礦務，無一不顯示出中國財政資金的短缺。就此而言，銀行的開辦，能疏通金融渠道，籌資興業(yè)。僅以路政而言，朝野上下就路政之重要性達成共識，鐵路不僅具有經(jīng)濟上的價值，政治與軍事也與其有莫大關聯(lián)。然而，由于資金匱乏，鐵路多用借款修筑，路政之權也多歸外人，時論對此頗為重視，“鐵路展至長江，英人此謀果遂，則中國南部內地之商務盡握其權……”[16]P164

在朝野內外的推動下，光緒二十九年，清廷派載振等前往日本考察幣制、金融等情形，同時考察籌建清朝國家銀行相關事宜。光緒三十年正月，奕劻奏請設立大清銀行，由戶部籌股。同年三月，財政處會同戶部上奏《戶部奏試辦銀行酌擬章程遴派妥員折片》。光緒三十一年，經(jīng)財政處奏準，大清戶部銀行正式成立。光緒三十四年二月，清政府正式頒布《大清銀行則例》，總共二十四個條款。同年，度支部奏定《普通銀行通行則例》、《殖業(yè)銀行則例》、《儲蓄銀行則例》，將戶部銀行的名稱改為“大清銀行”，以之作為國家中央銀行。[17]P139該年六月初三日，大清銀行正式掛牌營業(yè)，成為中國第一家國家銀行。

三、新式銀行與近代財政

光緒三十四年二月初二日，由郵傳部奏準，中國交通銀行正式成立。交通銀行的設立，一是為了贖回京漢鐵路的路權；二是為了收取鐵路、電報、郵政、航運之利。銀行也在當時獲利頗豐。據(jù)統(tǒng)計，大清銀行僅在光緒三十一年至三十二年盈利219834兩，光緒三十三年盈利506991兩，三十四年盈利835078兩，宣統(tǒng)元年盈利854280兩，二年盈利560840兩，短短五年時間，獲利幾達三百萬兩白銀。[18]P96

銀行獲利如此之豐厚，而地方攤派的新政款項籌款困難，于是銀行就成為一種融資的新手段，官商合辦是主要形式。據(jù)杜恂誠先生的研究，“事實上清末的絕大多數(shù)本國銀行都是在1905年以后才設立的……到1911年為止成立的30家商業(yè)銀行，官辦和官商合辦銀行占13家”。[19]新式銀行在經(jīng)營上并不完全獨立，銀行業(yè)務經(jīng)常受到官方的干涉。各省為緩解財政困難，都想借辦銀行發(fā)行紙幣以應付殘局，造成了銀行業(yè)的畸形發(fā)展。[14]P97

清末設立的新式銀行，不論是商辦、官辦，還是官督商辦，都與傳統(tǒng)的金融機構有著本質上的區(qū)別。根據(jù)政治社會學原理，銀行是連接國家與社會的重要紐帶，銀行的存在保障了國家與社會在資源上的良性交流。這與之前的財政體制是迥乎不同的。晚清之前的財政，大致采取收支相抵的財政政策，國家主要致力于如興修水利等大型的公共事業(yè)，對于一般的地方治理事務，則交由當?shù)氐氖献搴褪考澒芾?。如果沒有大規(guī)模的動亂，財政基本能夠保持平衡，偶爾還能有所結余。但是自乾隆、嘉慶以降，尤其是鎮(zhèn)壓嘉慶年間的白蓮教起義之后，“正常的財政收入與支出已出現(xiàn)拮據(jù)，其困厄來自兩方面，一是沿自乾隆后期財政結余的減少，二是賦稅的普遍欠征”，不僅沒有結余，反而有入不敷出之感。[8]P413新式銀行的出現(xiàn)展示了新式金融機構的活力，帶給晚清黑暗社會一抹難得的亮色。

與傳統(tǒng)的“量入為出”原則不同，推行新政的財政政策轉變?yōu)椤傲砍鲋迫搿保锤鶕?jù)籌款的需要，增加稅種，或者加重稅負。加稅違背了傳統(tǒng)的“攤丁入畝、永不加賦”的政策，還容易落下“搜刮民財”的惡名。通過銀行，融通社會閑置資金來籌措新政經(jīng)費，就成為比較好的選擇，還能利國利民。就政治學的角度言之，國家通過銀行能夠動員更多的經(jīng)濟資源，打造現(xiàn)代民族國家，參與國際競爭。清末新式銀行是一種新的金融機構，承擔著新的職能，為之后的現(xiàn)代財政體系奠定了基礎。

余論

過渡時代是一個特殊的時代，一個充滿危機與挑戰(zhàn)的時代。作為晚清最大規(guī)模和最深層面的改革，清末新政開啟了中國近代國家建設加速的時代。內外交困的清廷期望新政的開展能挽救王朝政權，為此制定了龐大的計劃，舉凡編練新軍、開辦新式學校、舉辦地方自治等諸多方面。為了解決新政面臨的財政危局，晚清政府嘗試著建立新式的金融機構，制定和頒布新的金融制度，設立商部等管理機構，力圖對清末國家的財稅體系進行徹底的改造。在財政集權的同時，清廷開始使用新式的金融體制來辦理財政事務。但是，由于以大清銀行等為代表的新式金融機構的半殖民地半封建的性質，過渡時代的經(jīng)濟建設并不是十分成功。進一步來說，更由于新式金融機構的建立，中國社會的半殖民地化程度進一步加深。內部的民生困苦，外部列強逼迫，中國金融市場逐漸被外國資本所侵蝕，新式金融機構的生存狀況也是十分堪憂的。因此，對于清末的中國而言，沒有政治上的獨立，經(jīng)濟上就只能淪為附庸。這或許是清末政治下的經(jīng)濟變革留給我們的啟示。

參考文獻：

[1]清實錄·德宗景皇帝實錄（7）（影印版）[M].中華書局，1987.

[2]張海鵬，李細珠.新政、立憲與辛亥革命（中國近代通史第五卷）[M].鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、江蘇人民出版社，2009.

[3]桑兵.近代中國的知識與制度轉型解說[M].生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005.

[4]張文襄公全集（卷五十二，卷五十三，卷五十四）[M].

[5]（清）劉錦藻.清朝續(xù)文獻通考·憲政一·卷三百九十三[M].商務印書館，1936.

[6]王元化.學術集林（卷三）[M].上海遠東出版社，1995.

[7]（清）朱壽朋.光緒朝東華錄[M].中華書局，1958.

[8]陳鋒.清代財政政策與貨幣政策研究[M].武漢大學出版社，2008.

[9]韋斌.清末商部·農工商部研究[D].中國期刊網(wǎng)，2006.

[10]汪敬虞.中國近代工業(yè)史資料（1896-1914）[M].科學出版社，1957.

[11]許滌新.中國資本主義發(fā)展史（第二卷）[M].人民出版社，2003.

[12]沈云龍.近代中國史料從刊續(xù)編（第七十二輯）[M].臺灣文海出版社，1983.

[13][美]費維凱.中國早期現(xiàn)代化——盛宣懷（1844-1916）和官督商辦企業(yè)[M].虞和平，譯.中國社會科學出版社，1990.

[14]黃鑒暉.中國銀行業(yè)史[M].山西經(jīng)濟出版社，1994.

[15]戴見兵.中國近代銀兩史[M].中國社會科學出版社，2007.

[16]論中國鐵路（第一卷第三號，“交通”）[M].東方雜志，1904.

[17]項懷誠.中國財政通史·大事記[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2006.

[18]周保鑾.中華銀行史[M].文海出版社印本民國六十一年版，第37頁；轉引自黃鑒暉.中國銀行業(yè)史[M].山西經(jīng)濟出版社，1994.

[19]杜恂誠.近代中國政府財政與銀行業(yè)的相互關系[J].上海社會科學院學術季刊，1989，（1）.

作者簡介：吳園林（1985-），河南信陽人，中國政法大學法學院2011級憲法學博士生。

（責任編輯：李直）