張德友

全國政法工作會議明確提出，司法權(quán)力運行機(jī)制改革的一項重要內(nèi)容就是在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部建立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違紀(jì)要追究”的管理體系。就法院而言，這個管理體系就是審判管理體系。

筆者認(rèn)為，人民法院的業(yè)務(wù)建設(shè)、隊伍建設(shè)、廉政建設(shè)是一個問題的三個方面，而不是三個問題。因為，隊伍的主要問題是不廉問題，不廉問題主要存在于審判業(yè)務(wù)當(dāng)中，三者休戚相關(guān)，同生共長。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)防隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、廉政建設(shè)三者之間的分立甚至對立，形成三張皮。必須緊緊扭住審判管理這個交匯點、融合處，加大不公裁判者的風(fēng)險成本和心理強(qiáng)制，推動紀(jì)律嚴(yán)明、審判清明局面的形成。據(jù)此，長春市中級人民法院提出建立“審判管理一體化”新機(jī)制，作為司法權(quán)力運行機(jī)制改革的長春實踐樣本，把業(yè)務(wù)建設(shè)、隊伍建設(shè)、廉政建設(shè)統(tǒng)一納入到審判管理中做“一體化”考量，并在全市兩級法院統(tǒng)一管理模式、統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一問責(zé)程序、統(tǒng)一結(jié)果運用，以案件評查為核心，以法官問責(zé)為重點，以評查結(jié)果運用為關(guān)鍵，使裁判不公者顏面受損、經(jīng)濟(jì)受罰、評優(yōu)否定、提職扣分，確保法官清正、法院清廉、司法清明。

建立要素體系，解決管什么

實踐證明，審判過程如同一架精密鐘表行走的過程，任何一個環(huán)節(jié)的阻塞和失誤對整體的沖擊都是毀滅性的。

當(dāng)前司法實踐中，不公裁判仍未根除，不當(dāng)調(diào)解侵害權(quán)益，胡亂發(fā)改貽害巨大，久拖不決勞民傷財，消極執(zhí)行損毀公信，保全、鑒定、拍賣問題叢生。筆者認(rèn)為，只有對所有司法行為和節(jié)點都進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，才能有效降低司法不公產(chǎn)生的幾率。同時，司法從來就不是一門僅僅事關(guān)推理判斷的邏輯性技術(shù)，文化、信仰、傳統(tǒng)等方面的因素使得法官成為一個神圣的職業(yè)，導(dǎo)致公眾對司法禮儀、審判作風(fēng)等有較高的期許，一旦發(fā)生沖突，便極易引發(fā)申訴和信訪。對法官的語言、服飾、儀容、舉止等進(jìn)行禮性化、儀式化的規(guī)范，可以在一定程度上消除當(dāng)事人對裁判本身抱有的合理懷疑。

基于此，長春市中級人民法院將立案、審判、執(zhí)行以及保全、鑒定、拍賣、信訪，包括審判作風(fēng)、司法禮儀等一切司法行為及與司法相關(guān)行為全部納入監(jiān)管范疇，建立審判管理的“要素體系”，做到權(quán)力運行到哪里，監(jiān)管的觸角就延伸到哪里，從而降低比犯罪危害尤烈的不公裁判的出現(xiàn)幾率。此外，從制度設(shè)計的原理來看，過程導(dǎo)向與程序正義主導(dǎo)的制度，可以為不同的價值判斷提供最為理想的對話平臺，而程序正義條件下達(dá)成的共識更具理性權(quán)威。以程序性規(guī)則為主要內(nèi)容的審判管理制度中，只要程序得到法官的恰當(dāng)遵守，由它所產(chǎn)生的結(jié)果就被視為是正當(dāng)?shù)?。這既是對法官獨立行使實體裁判權(quán)的尊重，又夯實了改革的合法性基礎(chǔ)。

建立責(zé)任體系，解決誰來管

誰來管理、誰來負(fù)責(zé)，是審判管理制度的一個基礎(chǔ)性問題。實踐中，長春市中級人民法院早已形成了一條法官管理科層化即行政化的路徑。也就是說審判管理主要靠行政領(lǐng)導(dǎo)。很多人對這種行政式的審判管理方式表示質(zhì)疑。

筆者認(rèn)為，法院具有對外和對內(nèi)的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，一個組織化和體系化的正式機(jī)構(gòu)對內(nèi)必然需要用行政手段來進(jìn)行內(nèi)部管理。不應(yīng)將管理上的行政手段妖魔化為一切審判活動皆要服從行政領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識以行政手段管理審判和審判行政化的本質(zhì)區(qū)別，堅決摒棄以司法去行政化為由對審判全過程放任監(jiān)管思想傾向，防止判前監(jiān)督乏力、判后手忙腳亂現(xiàn)象的發(fā)生。也就是說，要理性面對法官管理的科層制背景和制度外因素，嚴(yán)格依照憲法和法院組織法規(guī)定的審委會、審判庭、合議庭的審判工作結(jié)構(gòu)，在科層管理的大環(huán)境中來重塑法官的獨立慎思，發(fā)揮科層管理的優(yōu)勢一面，使司法權(quán)力運行更趨科學(xué)化。

基于此，長春市中級人民法院以承辦法官、審判長、庭長、副院長、院長五個層級和審判管理室、審判委員會兩個機(jī)構(gòu)為主體，搭建審判管理的“五加二”責(zé)任體系，實現(xiàn)從法官自我管理到集體監(jiān)管的無縫對接。院長、副院長、庭長的職責(zé)是流程管理、質(zhì)量評查和法官業(yè)績考核等，與全程插手個案、管理依靠審批的行政化模式有著本質(zhì)不同。

在發(fā)揮科層管理優(yōu)勢一面的同時，更需要對其進(jìn)行不斷地變革和完善。一方面，改革審判委員會。改變其偏重研究個案的傾向，強(qiáng)化其決策、管理與評價功能。讓資深普通法官進(jìn)入審判委員會，突出法官在審判管理中的主體性地位，打破行政領(lǐng)導(dǎo)對審委會的權(quán)力壟斷，在法院最高審判權(quán)力機(jī)構(gòu)實現(xiàn)分權(quán)制約、祛除“密室政治”。另一方面，重塑審判管理辦公室。改變其強(qiáng)統(tǒng)計、弱管理，甚至功能萎縮成司法統(tǒng)計的傳統(tǒng)工作模式，賦予和強(qiáng)化評查、評價和啟動問責(zé)程序的功能，在管理部門與審判業(yè)務(wù)部門之間實現(xiàn)平行分權(quán)與制約。同時，彌補(bǔ)審判管理在系統(tǒng)性和整體性方面的不足，對管理政策和考核標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)整合，簡化和歸納為可以共同遵循和重復(fù)使用的規(guī)則，實現(xiàn)由分散的碎片化管理到集中的統(tǒng)一式管理的轉(zhuǎn)變。

建立評價體系，解決怎么管

對案件審理的評價，法律規(guī)定一般通過二審或再審程序來進(jìn)行，但是這種評價是針對判決而非針對法官自身的。特別是在內(nèi)部評價與追責(zé)缺失的情況下，很難對法官評先選優(yōu)、提職晉級等切身利益造成直接影響。從審判管理這種內(nèi)部管理的視角出發(fā)，對法官辦結(jié)案件進(jìn)行內(nèi)部評查，開展責(zé)任追究，正是對外部評價的延伸和補(bǔ)充。

筆者認(rèn)為，審判管理制度的重點在于案件評查，只有評價才能判斷是非正誤，只有真正形成裁判不公必然受處罰、司法不廉必然受處理、執(zhí)行不力必然受處分的心理強(qiáng)制，才能使一個理性法官在衡量行為的效益和成本之后，放棄或減少過錯行為的發(fā)生。評查結(jié)果運用則是審判管理制度的關(guān)鍵，因為結(jié)果被忽略會導(dǎo)致全部制度體系整體失靈。據(jù)此，對經(jīng)評查確認(rèn)案件有問題的法官，紀(jì)律上問責(zé)、評優(yōu)上否定、提職上扣分，變單純針對案件的“線性考核”為統(tǒng)攝隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和廉政建設(shè)的“立體考核”，實現(xiàn)對司法能力、案件質(zhì)效和職業(yè)安全的全面管理。

在尊重司法判決權(quán)威性和安定性的基礎(chǔ)上，我們以提升對審判活動的整體控制能力為目標(biāo)，建立了常規(guī)評查、重點評查、專項評查和雙向評查四種評查制度。常規(guī)評查，是指全市兩級法院對本院審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件的卷宗質(zhì)量進(jìn)行的評查；重點評查，是指全市兩級法院對可能存在質(zhì)量問題的個案，特別是對上級發(fā)改、領(lǐng)導(dǎo)批辦、代表關(guān)注、檢察抗訴、群眾上訪等問題案件進(jìn)行的評查；專項評查，是指全市兩級法院根據(jù)審判和執(zhí)行工作實際，對已審結(jié)、執(zhí)結(jié)某類案件進(jìn)行的專門性評查。雙向評查則具有更為獨特的意義，圍繞發(fā)改案件的內(nèi)部責(zé)任分配與責(zé)任追究，通過賦予下級法院一定的審判管理話語權(quán)，改變下級法院在管理中的消極被動地位，參與發(fā)改案件評查，從而強(qiáng)化管理的互動性和說理性，提升發(fā)改案件責(zé)任分配的合理性與責(zé)任追究的正當(dāng)性，確保在理論上只要出現(xiàn)發(fā)改案件，必有人聲稱對此負(fù)責(zé)，形成下級法院不能隨意裁判、上級法院不能隨意發(fā)改的良性局面。通過程序意義上的“一體化”管理，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的“一體化”公正。

在上述三個體系的支撐下，長春市中級人民法院建立了囊括315條實施細(xì)則的審判管理制度?？偨Y(jié)其核心思想，實際上就是對整個審判活動進(jìn)行法典式的系統(tǒng)化和規(guī)范化，廢止長期存在的陣發(fā)式管理傾向，破除法官對外法律思維與對內(nèi)政策思維的長期對立乃至思維錯亂，運用法律思維方式和法律邏輯推理來明確法官在內(nèi)部管理中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任追究原理，實現(xiàn)法院內(nèi)部治理和法官精神凝聚的法治化，用內(nèi)部法治的力量推動外部法治。當(dāng)法院管理和法官思維真正實現(xiàn)“規(guī)則之治”后，就必然產(chǎn)生了推動司法公正的內(nèi)生力量。

（作者單位：長春市中級人民法院）