鄧旭

摘要：“三超”現(xiàn)象的產(chǎn)生，有多方面的原因，既有管理原因，也有客觀因素。要減少“三超”現(xiàn)象，是個(gè)綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有各級(jí)、各部門(mén)齊心協(xié)力改革管理模式，制定一系列管理制度，才能減少“概算超估算”、“預(yù)算超概算”、“結(jié)算超預(yù)算”的“三超”和“低中高結(jié)”現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：煙草行業(yè)工程；“三超”現(xiàn)象；成因分析及對(duì)策

中圖分類號(hào)：Tu71

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1008-0422（2013）07-0153-01

1.前言

近年全國(guó)固定資產(chǎn)投資熱情高漲，呈現(xiàn)出日新月異景象，但也存在一些問(wèn)題，如工程建設(shè)中概算超估算，預(yù)算超估算，結(jié)算超預(yù)算的“三超”仍然現(xiàn)象存在，各級(jí)部門(mén)非常重視，相應(yīng)出臺(tái)了很多政策，但要解決這個(gè)要問(wèn)題，需要一個(gè)完善的制度和辦法，是一個(gè)系統(tǒng)工程，本文對(duì)“三超”成因進(jìn)行了分析，提出了一些解決措施。

2.“工程決算超預(yù)算”的成因分析

國(guó)有投資項(xiàng)目的招標(biāo)工程“工程決算超預(yù)算”、“低中高結(jié)”、“三超”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，其根本原因如下：

2.1投資估算、概算編制缺乏準(zhǔn)確性

我們以前的投資估算是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，參考同類工程進(jìn)行評(píng)估。估算不準(zhǔn)，自然會(huì)出現(xiàn)，概算超估算的現(xiàn)象。

目前全國(guó)都沒(méi)有一套完整的估算、概算編制辦法，有的還是八十年代的一些文件和規(guī)定，建設(shè)工程造價(jià)指標(biāo)、數(shù)據(jù)收集整理不完善，估算憑經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)不到位導(dǎo)致概算編制不準(zhǔn)確，同時(shí)通常編制概算時(shí)基本沒(méi)有結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境和施工方法，出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象也就成為必然。

2.2體制問(wèn)題。建設(shè)資金的使用者不是所有者、投資者，用的國(guó)有資金，任意擴(kuò)大規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、提高裝修檔次、搞大而全。監(jiān)督管理機(jī)制不健全，責(zé)任追究制沒(méi)有落到實(shí)處。

2.3設(shè)計(jì)把關(guān)不嚴(yán)，設(shè)計(jì)深度不到位

近年投資項(xiàng)目普遍事前缺乏科學(xué)的、精細(xì)的前期論證和研究，一經(jīng)決策，就要求“短、頻、快”，由于設(shè)計(jì)時(shí)間短，導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度不夠，施工中設(shè)計(jì)變更多，甚至搞“三邊工程”，不少設(shè)計(jì)從業(yè)人員通過(guò)設(shè)計(jì)指定唯一產(chǎn)品，變相推高項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)，施工單位利用設(shè)計(jì)缺陷，不斷提出有利于自己利益的設(shè)計(jì)變更。

2.4安排施工作業(yè)時(shí)間不恰當(dāng)

施工時(shí)間不遵守自然規(guī)律，雨季開(kāi)挖土石方，夏天植樹(shù)，冬天做瀝青砼路面。大型建設(shè)項(xiàng)目涉及專業(yè)多，項(xiàng)目施工管理不規(guī)范，交叉施工導(dǎo)致的損失浪費(fèi)均由國(guó)有投資買(mǎi)單。

2.5現(xiàn)場(chǎng)簽證把關(guān)不嚴(yán)

雖然實(shí)行了工程監(jiān)理制，對(duì)重點(diǎn)隱蔽工程要求24小時(shí)旁站式監(jiān)理，但實(shí)際上幾個(gè)工程做到了？施工單位利用隱蔽工程無(wú)人旁站監(jiān)理虛報(bào)工程量，甚至與建設(shè)、施工、監(jiān)理、結(jié)算審查人員相互串通，搞假簽證。

2.6地質(zhì)、施工環(huán)境的變化

為趕進(jìn)度部分工程依據(jù)初勘資料進(jìn)行設(shè)計(jì)，即使有詳勘資料，鉆探的分布點(diǎn)只是為了保證設(shè)計(jì)需要，實(shí)際施工時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)土質(zhì)、巖層的類別與地勘有出入，進(jìn)入施工階段，實(shí)際施工方案與招標(biāo)投標(biāo)時(shí)依據(jù)設(shè)計(jì)制作的施工方案肯定有出入，調(diào)整成為必然，再加上施工現(xiàn)場(chǎng)不可預(yù)見(jiàn)的自然因素影響，村民阻工等現(xiàn)象，必然增加建設(shè)成本。

2.7人工、材料、設(shè)備價(jià)格的上漲

我國(guó)經(jīng)濟(jì)不是完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，物價(jià)上漲難以控制，施工期內(nèi)人工、材料、價(jià)格上漲是有經(jīng)驗(yàn)的承包人難以預(yù)料的。依照目前市場(chǎng)慣例，為確保建設(shè)資金安全，項(xiàng)目建設(shè)目前基本不支付工程預(yù)付備料款，承包企業(yè)也無(wú)大量資金儲(chǔ)備材料，遇材料上漲時(shí)自然要提出調(diào)整材料價(jià)格。依據(jù)我國(guó)目前市場(chǎng)情況建設(shè)行政主管部門(mén)均要求對(duì)主要材料價(jià)格漲跌予以調(diào)整。

總之，“三超”現(xiàn)象的產(chǎn)生，有多方面的原因，既有管理原因，也有客觀因素。要減少“三超”現(xiàn)象，是一個(gè)綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有各級(jí)、各部門(mén)齊心協(xié)力，改革管理模式，制定一系列管理制度，才能減少“概算超估算”、“預(yù)算超概算”、“結(jié)算超預(yù)算”的“三超”和“低中高結(jié)”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.應(yīng)對(duì)“三超”現(xiàn)象采取措施的初探

3.1建立已建工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)

項(xiàng)目審批、管理部門(mén)應(yīng)建立已建、擬建項(xiàng)目庫(kù)，加強(qiáng)已建項(xiàng)目跟蹤、建設(shè)后評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)數(shù)據(jù)收集整理工作，對(duì)已建項(xiàng)目各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、運(yùn)行效果進(jìn)行分析，為擬建項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)審批等提供經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。確保不出現(xiàn)立項(xiàng)概算遠(yuǎn)小于項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)成本的釣魚(yú)工程。

3.2制定合理的項(xiàng)目建設(shè)周期，確保項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、施工周期，讓設(shè)計(jì)單位有足夠的時(shí)間進(jìn)行設(shè)計(jì)，保證設(shè)計(jì)深度。同時(shí)加強(qiáng)施工圖審查，不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。確保正常設(shè)計(jì)周期、施工周期，盡量不違背正常施工程序、大幅縮短工期搞獻(xiàn)禮工程、形象工程。

3.3嚴(yán)格執(zhí)行初步設(shè)計(jì)和施工圖審查制度，并對(duì)未按規(guī)定審查項(xiàng)目實(shí)行追查、問(wèn)責(zé)，避免施工圖審查走過(guò)場(chǎng)，徹底杜絕用方案圖進(jìn)行施工招標(biāo)和通過(guò)設(shè)計(jì)制定唯一產(chǎn)品的現(xiàn)象

我國(guó)已有初步設(shè)計(jì)和施工圖審查制度，但基本屬于走過(guò)場(chǎng)、交費(fèi)即過(guò)關(guān)的現(xiàn)象普遍存在，對(duì)于送審的初步設(shè)計(jì)及施工圖均沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，導(dǎo)致方案圖招標(biāo)、設(shè)計(jì)指定唯一產(chǎn)品的現(xiàn)象層出不窮，建議政府職能部門(mén)建立制度對(duì)于由于審圖不嚴(yán)導(dǎo)致的方案圖招標(biāo)、設(shè)計(jì)指定唯一產(chǎn)品的現(xiàn)象建議對(duì)初步設(shè)計(jì)審批部門(mén)、施工圖審查部門(mén)予以問(wèn)責(zé)。

3.4合理安排建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間、指定切實(shí)可行的施工組織設(shè)計(jì)

項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該遵循建設(shè)規(guī)律，在施工組織設(shè)計(jì)、施工方案制定過(guò)程中應(yīng)做技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，合理安排開(kāi)工時(shí)間，各專業(yè)、各標(biāo)段之間相互合理銜接，減少反季節(jié)施工現(xiàn)象，杜絕雨季開(kāi)挖土方、三伏天植樹(shù)、寒冬鋪瀝青路面現(xiàn)象。

3.5加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)工作的監(jiān)管，加大招標(biāo)工程招標(biāo)控制價(jià)公示制度的實(shí)行范圍。加大招標(biāo)文件的審查力度，徹底避免串標(biāo)圍標(biāo)推高工程建設(shè)造價(jià)、低價(jià)中標(biāo)，低中高結(jié)。

湖南省建設(shè)行政主管部門(mén)已有招標(biāo)文件的審核制度，但由于時(shí)間及專家水平問(wèn)題目前僅限于程序性審查，對(duì)于招標(biāo)文件的公平性的審查力度有限，無(wú)法有效遏制串標(biāo)圍標(biāo)。為了保證招標(biāo)工程的公正、公開(kāi)，建設(shè)部制定并實(shí)行了招標(biāo)控制價(jià)公示制度，要求招標(biāo)控制價(jià)由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制，并由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，招標(biāo)控制價(jià)在開(kāi)標(biāo)前五天在建設(shè)工程交易中心進(jìn)行公示，建設(shè)單位、投標(biāo)單位如發(fā)現(xiàn)招標(biāo)控制價(jià)上限值存在高估冒算、壓級(jí)壓價(jià)行為，可以向建設(shè)工程造價(jià)管理部門(mén)、招投標(biāo)管理部門(mén)進(jìn)行投訴，要求進(jìn)行復(fù)查。此舉有利于防止招標(biāo)控制價(jià)泄露，保證招標(biāo)控制價(jià)的準(zhǔn)確性，防止以低于成本價(jià)中標(biāo)，減少工程結(jié)算中的麻煩。未經(jīng)審查的標(biāo)底一律不予公示，對(duì)于壓級(jí)壓價(jià)，漏算或少算規(guī)費(fèi)，降低臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、人工工資標(biāo)準(zhǔn)，低于市場(chǎng)價(jià)的材料、設(shè)備價(jià)格的標(biāo)底一律不予備案。

建議建立審查結(jié)果追究制度，對(duì)于審查不嚴(yán)導(dǎo)致的招標(biāo)文件有失公平、招標(biāo)控制價(jià)準(zhǔn)確性偏離一定范圍、招標(biāo)工程量清單不嚴(yán)謹(jǐn)予以追責(zé)。

3.6繼續(xù)加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更和概算管理

制定設(shè)計(jì)變更和概算管理制度，對(duì)于重大設(shè)計(jì)變更必須先進(jìn)行測(cè)算并對(duì)比不同方案變更造價(jià)后方可通過(guò)程序予以確定，同時(shí)還需加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)簽證管理，建立、完善現(xiàn)場(chǎng)相互制約的簽證制度和監(jiān)督機(jī)制，防止虛假簽證。

通過(guò)制定相應(yīng)的管理規(guī)定，要求設(shè)計(jì)概算編制單位提高編制質(zhì)量，建議把設(shè)計(jì)費(fèi)與設(shè)計(jì)概算的準(zhǔn)確程度掛勾，把概算準(zhǔn)確率與編制和審查單位的編制費(fèi)掛勾。

3.7全面執(zhí)行工程量清單計(jì)價(jià)辦法

對(duì)于國(guó)有投資或國(guó)有投資為主的建設(shè)工程項(xiàng)目必須采用工程量清單計(jì)價(jià)辦法，實(shí)施工程量清單計(jì)價(jià)辦法是建設(shè)部和省長(zhǎng)192號(hào)令的強(qiáng)制要求，按總價(jià)和綜合單價(jià)雙控制，完善電子評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，防止投標(biāo)采用不合理的不均衡報(bào)價(jià)，給建設(shè)單位造成直接經(jīng)濟(jì)損失成損失。施工過(guò)各中工程量發(fā)生變化時(shí)，相對(duì)單價(jià)固定，可以防止任意調(diào)整結(jié)算單價(jià)，減少低中高結(jié)現(xiàn)象發(fā)生。

3.8繼續(xù)實(shí)行施工合同備案制

實(shí)行施工合同備案是施工許可證發(fā)放的前置條件，中標(biāo)工程價(jià)就是合同工程價(jià)，實(shí)行施工合同備案可以防止陰陽(yáng)合同、非法轉(zhuǎn)包，防止合同價(jià)高于中標(biāo)價(jià)，對(duì)違反國(guó)家法律、法規(guī)，不按規(guī)定計(jì)取規(guī)費(fèi)、稅金，不按規(guī)定支付安全文明措施費(fèi)，不承諾不拖欠民工工資的合同一律不予備案，維護(hù)了建設(shè)、施工單位的合法權(quán)益。

3.9規(guī)范工程造價(jià)咨詢企業(yè)和入業(yè)人員行為

工程造價(jià)涉及國(guó)家和各建設(shè)單位的利益，合理控制工程造價(jià)，有利于節(jié)約建設(shè)投資?？陀^、公正進(jìn)行工程造價(jià)編制、審查，要由廣大的工程造價(jià)咨詢單位、造價(jià)工程師、造價(jià)員來(lái)完成，加強(qiáng)咨詢單位和從業(yè)人員的管理是關(guān)鍵，因此，要加強(qiáng)咨詢單位和從業(yè)人員的技術(shù)教育和職業(yè)道德教育，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家計(jì)價(jià)規(guī)范、計(jì)價(jià)政策，按照市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，建立咨詢單位、從業(yè)人員誠(chéng)信檔案，對(duì)不良行為進(jìn)行公示，對(duì)好的咨詢單位、從業(yè)人員要進(jìn)行表?yè)P(yáng)。

3.10全面推行竣工結(jié)算備案管理制度，統(tǒng)一實(shí)行備案管理

《湖南省建設(shè)工程造價(jià)管理辦法》（省長(zhǎng)192號(hào)令）第十九條：全部使用國(guó)有資金投資或者以國(guó)有資金投資為主的建筑安裝工程竣工結(jié)算，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)審核竣工結(jié)算文件。工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于審核完成之日起的30日內(nèi)向相應(yīng)工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)報(bào)送審核報(bào)告副本。

加強(qiáng)工程結(jié)算備案，有利于竣工結(jié)算資料整理，有利于建設(shè)、施工、咨詢單位了解各類工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、工程造價(jià)指數(shù)、每平方米主要材料用量。有利于對(duì)項(xiàng)目法人進(jìn)行考核，把竣工結(jié)算造價(jià)與招標(biāo)中標(biāo)價(jià)進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)是否超出概算，可以分析低中高結(jié)的原因，發(fā)現(xiàn)國(guó)有資金投資項(xiàng)目是否存在超過(guò)概算行為，約束項(xiàng)目法人嚴(yán)格控制投資概算。

3.11實(shí)行項(xiàng)目法人問(wèn)責(zé)制

實(shí)行項(xiàng)目法人問(wèn)責(zé)制是對(duì)項(xiàng)目法人進(jìn)行目標(biāo)考核的一項(xiàng)重大措施，目的是防止擅自提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大工程規(guī)模，加強(qiáng)工程管理，從而提高投資利用率。

《湖南省建設(shè)工程造價(jià)管理辦法》（省長(zhǎng)192號(hào)令）第二十六條：全部使用國(guó)有資金投資或者以國(guó)有資金投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位違反本辦法規(guī)定，未經(jīng)項(xiàng)目審批部門(mén)批準(zhǔn)，改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工程造價(jià)超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的投資估算或者設(shè)計(jì)概算的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任；該建設(shè)項(xiàng)目尚可糾正的，由項(xiàng)目審批部門(mén)督促糾正。第三十條規(guī)定：違反本辦法的其他行為，有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了處罰的，由有關(guān)部門(mén)依法予以處罰。