舒泳飛

宗地統(tǒng)一代碼存在于土地調(diào)查、土地登記、土地確權(quán)等地籍管理工作的各個(gè)方面，是地籍信息的橋梁和紐帶。

提起宗地統(tǒng)一編碼工作，相信國土資源系統(tǒng)的工作人員都會(huì)覺得陌生。它是在新形勢(shì)、新時(shí)期下實(shí)施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理，提高國土資源管理準(zhǔn)確性、科學(xué)性，滿足國土資源信息化管理需求，促進(jìn)土地統(tǒng)一登記的有效手段。2012年、2013年連續(xù)兩年進(jìn)入國土資源部年度重點(diǎn)工作，受到了湖南省國土資源廳的高度重視。

作為國土資源管理的改革創(chuàng)新工程，它是在怎樣的背景下出現(xiàn)的，有著怎樣意義和效用，在湖南省的進(jìn)展情況如何，本文試圖為你解開這些疑點(diǎn)，真實(shí)、全面地展現(xiàn)宗地統(tǒng)一編碼工作。

國土管理新形勢(shì)推動(dòng)宗地統(tǒng)一編碼

宗地統(tǒng)一代碼是在地籍信息化、城鄉(xiāng)地籍一體化及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下提出的。宗地統(tǒng)一代碼存在于土地調(diào)查、土地登記、土地確權(quán)等地籍管理工作的各個(gè)方面，是地籍信息的橋梁和紐帶。通過宗地統(tǒng)一代碼標(biāo)識(shí)關(guān)聯(lián)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件的歸檔、查詢、共享和服務(wù)等管理工作。

長期以來，我國的宗地編碼分別采用城鄉(xiāng)兩種不同編碼方式，即農(nóng)村采用“縣級(jí)行政代碼+鄉(xiāng)鎮(zhèn)+村+宗地號(hào)+宗地支號(hào)”的方式，城鎮(zhèn)采用“縣級(jí)行政代碼+街道+街坊+宗地號(hào)+宗地支號(hào)”的方式。

城鄉(xiāng)不同的編碼方式，在構(gòu)建城鄉(xiāng)地籍一體化管理體系的過程中，容易導(dǎo)致宗地編碼出現(xiàn)重復(fù)或者空白。特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，難以做到宗地編號(hào)與實(shí)地的一一對(duì)應(yīng)。各地在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)實(shí)踐中，對(duì)編碼規(guī)則的執(zhí)行中也各不相同，導(dǎo)致目前各地的宗地編號(hào)形式多樣，不盡統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)全國地籍城鄉(xiāng)統(tǒng)一的信息化管理。

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，各地行政區(qū)劃調(diào)整較大，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)整變得頻繁。以鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地籍號(hào)，在實(shí)際工作中很難保持穩(wěn)定，進(jìn)而影響到國土資源的有效管理和保護(hù)利用。

更為重要的是，現(xiàn)行的編碼模式，無法體現(xiàn)宗地的權(quán)利歸屬和權(quán)利類型，無法發(fā)揮土地權(quán)屬的核心優(yōu)勢(shì)，不利于維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益。

基于此，前國土資源部部長徐紹史曾多次指出，要加快開展全國統(tǒng)一的宗地編碼實(shí)施工作，讓全國每宗土地都有一個(gè)唯一的“身份證號(hào)”，實(shí)現(xiàn)全國宗地編碼的標(biāo)準(zhǔn)化，滿足國土資源信息化管理的需求。

2011年5月，在國土資源部2010年度全國土地變更調(diào)查匯總暨加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作部署會(huì)議上，王世元副部長提出加快推進(jìn)全國宗地統(tǒng)一編碼工作。在開展全國宗地編碼研究的基礎(chǔ)上，國土資源部逐步形成了《宗地編碼規(guī)則》初稿，并完成了試點(diǎn)方案的編制。根據(jù)試點(diǎn)方案要求，天津、遼寧、上海、四川、廣西、海南、寧夏及深圳市這8個(gè)各具特色且地籍工作基礎(chǔ)較好的試點(diǎn)地區(qū)，將以二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫和已建立的城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，按照宗地編碼規(guī)則，有針對(duì)性地選取2～3個(gè)縣（區(qū)），采取對(duì)比試驗(yàn)方法，對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部宗地進(jìn)行統(tǒng)一編碼，重點(diǎn)檢驗(yàn)編碼規(guī)則的科學(xué)合理性。2012年1月5日，國土資源部下發(fā)《全國宗地統(tǒng)一代碼編制工作實(shí)施方案》（國土資發(fā)〔2012〕4號(hào)），要求各地劃分地籍區(qū)，啟用宗地統(tǒng)一代碼，開展省級(jí)示范區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)地籍信息化建設(shè)，推動(dòng)了我國宗地統(tǒng)一編碼工68作的進(jìn)一步發(fā)展。

湖南省宗地統(tǒng)一編碼注重結(jié)合省情

在國土資源部的統(tǒng)一部署下，湖南省啟動(dòng)了宗地統(tǒng)一代碼編制工作。湖南省的宗地編碼工作是在深入研究湖南地籍管理工作實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作推進(jìn)情況，以省級(jí)示范點(diǎn)建設(shè)為引導(dǎo)，在充分繼承現(xiàn)有的工作基礎(chǔ)上推進(jìn)的。

湖南省國土資源規(guī)劃院土地調(diào)查所的劉華平告訴記者，相對(duì)于天津、上海、遼寧等16個(gè)試點(diǎn)省市，湖南地籍管理尤其是宗地統(tǒng)一編碼工作還有一定的差距。比如江蘇省在二次調(diào)查中全面采用1∶5000航測(cè)影像，同步完成了土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查，地籍工作經(jīng)費(fèi)充足，農(nóng)村集體所有權(quán)宗地統(tǒng)一編碼工作已經(jīng)完成；海南省在二次調(diào)查結(jié)束后就開展了農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，相關(guān)經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政安排。

為了更好地契合省情，湖南省國土資源規(guī)劃院編制了《湖南省宗地統(tǒng)一代碼編制工作實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)湖南的宗地統(tǒng)一編碼主要做好五項(xiàng)工作：科學(xué)劃分地籍區(qū)和地籍子區(qū)、設(shè)計(jì)各縣（市）編碼轉(zhuǎn)換規(guī)則、推廣編碼成果應(yīng)用、創(chuàng)建省級(jí)示范區(qū)、推動(dòng)地籍信息平臺(tái)建設(shè)。

劉華平表示，在設(shè)計(jì)技術(shù)方案時(shí)的一個(gè)基本原則是，充分考慮各地宗地統(tǒng)一代碼編制工作工作基礎(chǔ)和信息化建設(shè)水平差異較大的實(shí)際情況，區(qū)分已建立和未建立地籍管理信息系統(tǒng)或地籍?dāng)?shù)據(jù)庫兩種類型，對(duì)不同地區(qū)采取不同的技術(shù)方法和工作流程，差別化制定宗地統(tǒng)一代碼編制技術(shù)路線。

以試點(diǎn)推動(dòng)宗地統(tǒng)一編碼工作發(fā)展

2011年7月，在湖南省地籍工作會(huì)議上，湖南省國土資源廳將宗地統(tǒng)一編碼作為當(dāng)前重點(diǎn)工作之一進(jìn)行了部署。此后，湖南省國土資源廳多次組織各市縣國土資源局地籍部門學(xué)習(xí)了國土資源部發(fā)布的《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》與《全國宗地統(tǒng)一代碼編制工作實(shí)施方案》。根據(jù)部要求，省國土資源規(guī)劃院組織10名從事城鎮(zhèn)地籍調(diào)查與數(shù)據(jù)庫建設(shè)等相關(guān)業(yè)務(wù)的技術(shù)骨干，就《宗地代碼編制規(guī)則》（征求意見稿）深入討論，形成修改建議，上報(bào)國土資源部。

2012年4月，湖南省在地籍工作基礎(chǔ)相對(duì)較好的株洲市天元區(qū)和長沙市望城區(qū)首先開展了省級(jí)試點(diǎn)，以期為全省工作全面鋪開提供較為成熟的技術(shù)路線和方法。

湖南省國土資源規(guī)劃院承擔(dān)了株洲市天元區(qū)試點(diǎn)的技術(shù)支撐工作。經(jīng)過充分搜集資料、與株洲地籍工作人員的詳細(xì)討論，初步確定了以“以現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為基礎(chǔ)，結(jié)合典型線狀地物”的劃分方式劃分地籍區(qū)和地籍子區(qū)。

2013年5月，在收集完最新的天元區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)成果和二次調(diào)查以來城鎮(zhèn)區(qū)域已發(fā)證宗地資料后，按照部要求，結(jié)合試點(diǎn)區(qū)域?qū)嶋H，完成了天元區(qū)地籍區(qū)和地籍子區(qū)劃分，以及農(nóng)村所有權(quán)宗地的編碼。

在省級(jí)組織實(shí)施方面，湖南省國土資源規(guī)劃院充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒其他省市先進(jìn)做法，編制了《湖南省宗地統(tǒng)一代碼編制工作實(shí)施方案》和《湖南省宗地統(tǒng)一代碼編制實(shí)施細(xì)則》，待省廳批準(zhǔn)后下發(fā)實(shí)施。湖南省宗地統(tǒng)一編碼工作步入健康有序的發(fā)展階段。

（資料來源：湖南省國土資源規(guī)劃院）