蔡淼川 吳明忠 付勇

始于20世紀(jì)70年代末的改革開(kāi)放使得我國(guó)正經(jīng)歷著重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過(guò)程中不斷產(chǎn)生出各種急需應(yīng)對(duì)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)甚至環(huán)境問(wèn)題，這些問(wèn)題都離不開(kāi)國(guó)家治理的范疇。國(guó)家治理，就是對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制、管理和服務(wù)，需要不同的機(jī)構(gòu)分別擔(dān)負(fù)起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，從而形成相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)。國(guó)家審計(jì)屬于國(guó)家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)，它是國(guó)家治理“戰(zhàn)略”的監(jiān)督、促成和實(shí)現(xiàn)力量。

國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理，已有的研究，對(duì)國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系，國(guó)家審計(jì)所能發(fā)揮的作用進(jìn)行了比較深入、系統(tǒng)的研究，但在發(fā)揮作用的具體方式，特別是從地方審計(jì)機(jī)關(guān)的角度來(lái)探索國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)路徑方面的文獻(xiàn)相對(duì)較少，需要作進(jìn)一步的研究和探索。

一、審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的理論分析

國(guó)家審計(jì)產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。美國(guó)審計(jì)總署認(rèn)為，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的政府和機(jī)構(gòu)向公眾說(shuō)明他們的全部活動(dòng)情況的義務(wù)，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任要求政府向公民回答，以證實(shí)公共資源的取得及其使用目的是正當(dāng)?shù)摹?/p>

新產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，國(guó)家治理就是處理不完全契約下契約規(guī)定外的剩余權(quán)力的分配問(wèn)題。為解決不完全契約中的代理問(wèn)題，契約要求設(shè)立專門的監(jiān)督部門（治理機(jī)制）。由此可見(jiàn)，國(guó)家審計(jì)本身是國(guó)家契約中設(shè)立的一種較為成熟的治理機(jī)制，是國(guó)家治理的組成部分，其根本目標(biāo)在于保證和促進(jìn)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行。

國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國(guó)家治理，國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向。國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”之預(yù)防、揭示和抵御的功能，對(duì)掌管國(guó)家公共資源、公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)、責(zé)任人及其權(quán)力行使情況進(jìn)行監(jiān)督，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理。

二、地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)服務(wù)國(guó)家治理的路徑（以萬(wàn)州為例）

（一）實(shí)現(xiàn)路徑——堅(jiān)持從國(guó)家有效治理的角度安排審計(jì)工作

從國(guó)家治理角度來(lái)看，國(guó)家審計(jì)的主要目標(biāo)是為國(guó)家治理服務(wù)，維護(hù)人民的根本利益?；谶@一認(rèn)識(shí)，近年以來(lái)，我們提出萬(wàn)州審計(jì)工作要圍繞有效國(guó)家治理這一目標(biāo)，考慮國(guó)家治理對(duì)審計(jì)需求與審計(jì)機(jī)關(guān)的供給相匹配，體現(xiàn)量力而行的原則，科學(xué)合理制定全年審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。從審計(jì)工作計(jì)劃開(kāi)始，選擇好審計(jì)項(xiàng)目，在組織實(shí)施過(guò)程中緊緊圍繞有效國(guó)家治理的要求去做工作，了解和把握真實(shí)情況，提出建設(shè)性的審計(jì)意見(jiàn)。真正做到審計(jì)工作貼近經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，立足于促進(jìn)國(guó)家的有效治理，堅(jiān)持把是否有利于國(guó)家治理的要求作為審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并以此衡量財(cái)經(jīng)工作中的一些是非，作出客觀公正、實(shí)事求是的審計(jì)評(píng)價(jià)。這些思路，順應(yīng)了萬(wàn)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，符合發(fā)展大局，得到了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的肯定和認(rèn)可。

（二）主要內(nèi)容——關(guān)注經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全、關(guān)注投資領(lǐng)域、關(guān)注重點(diǎn)民生項(xiàng)目和關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任

近年來(lái)，萬(wàn)州審計(jì)立足以項(xiàng)目審計(jì)為抓手，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，實(shí)施“五圍繞、五加大”的工作思路，著力有效發(fā)揮審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理作用。

1.圍繞服務(wù)大局，加大對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)。近年來(lái)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、糧食直補(bǔ)、家電下鄉(xiāng)、土地出讓、基本藥物制度執(zhí)行、移民安置還房補(bǔ)償、微企扶持、地票等強(qiáng)農(nóng)惠民政策的執(zhí)行情況開(kāi)展了審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，注重從制度、機(jī)制層面分析成因，提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，上報(bào)高質(zhì)量、有價(jià)值的審計(jì)信息，撰寫調(diào)研文章，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究有效結(jié)合，充分發(fā)揮審計(jì)工作的建設(shè)性作用。推進(jìn)了國(guó)家惠農(nóng)政策的落實(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.圍繞促進(jìn)公共財(cái)政資金規(guī)范高效運(yùn)用，加大財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。在構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局上，按照統(tǒng)籌安排、切塊審計(jì)、綜合匯總的思路，把預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與其他專業(yè)專項(xiàng)審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以計(jì)劃為載體整合審計(jì)內(nèi)容，以方案為載體整合審計(jì)力量，以報(bào)告為載體整合審計(jì)成果，逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算資金、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、預(yù)算執(zhí)行單位審計(jì)的全覆蓋。通過(guò)多年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，特別是通過(guò)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算分配的公平性與合理性，防范暗箱操作、權(quán)利尋租等行為，有力地促進(jìn)了地方政府依法理財(cái)，建章立制，建立健全各項(xiàng)財(cái)政管理規(guī)章制度。如在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，促使黨委、政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務(wù)管控工作的通知》、《鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務(wù)化解實(shí)施方案》等相關(guān)規(guī)章制度，為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、促進(jìn)建立規(guī)范的地方舉債融資機(jī)制、有效防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政資金的安全完整起到了積極作用。

3.圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)和提高資金效益，加大政府投資審計(jì)。為保障投資安全，提高投資績(jī)效，節(jié)約建設(shè)資金，促進(jìn)規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)秩序。堅(jiān)持“工程、管理、財(cái)務(wù)、質(zhì)量、效益“五審”并舉，推進(jìn)決算審計(jì)廣覆蓋，重點(diǎn)對(duì)政府投資300萬(wàn)元以上重大項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，并對(duì)城市重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施了跟蹤審計(jì)。通過(guò)多年的探索，相繼助推萬(wàn)州區(qū)政府出臺(tái)了《國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督實(shí)施辦法》和《投資項(xiàng)目預(yù)（概）算財(cái)政評(píng)審制度》等，進(jìn)一步明確了投資審計(jì)的職責(zé)、權(quán)限、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)范圍和審計(jì)程序，同時(shí)配套完善了投資審計(jì)的具體操作程序、流程控制和質(zhì)量監(jiān)督體系，進(jìn)一步解決了審計(jì)行政監(jiān)督與司法訴訟的關(guān)系。投資審計(jì)工作逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道。

4.圍繞改善民生，加大民生專項(xiàng)資金審計(jì)。堅(jiān)持以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，以保障群體根本利益為落腳點(diǎn)，廣泛開(kāi)展了對(duì)民生專項(xiàng)資金的審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)五項(xiàng)社保、新農(nóng)合、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、長(zhǎng)江中上游水土保持項(xiàng)目和森林工程等專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督。在教育收費(fèi)、醫(yī)療收費(fèi)等人民群眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)方面，嚴(yán)肅查處各種損害人民群眾根本利益的問(wèn)題，促進(jìn)《萬(wàn)州區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施辦法》等制度的出臺(tái)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益，有力地推進(jìn)了和諧社會(huì)建設(shè)。

5.圍繞推進(jìn)依法行政、依法履責(zé)，加大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。為充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在促進(jìn)依法行政、規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為、促進(jìn)加強(qiáng)管理、服務(wù)廉政建設(shè)等方面的積極作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)嚴(yán)格執(zhí)行離任必審、任職五年以上必審、機(jī)構(gòu)合并撤銷必審、領(lǐng)導(dǎo)交辦必審的“四必審”制度，使之成為對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)督、硬約束的重要手段。同時(shí)向任中審計(jì)延伸，通過(guò)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他專業(yè)專項(xiàng)審計(jì)有機(jī)結(jié)合，前置監(jiān)督關(guān)口，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)督促整改，把各類違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開(kāi)展，既教育了干部，又將政府和官員的權(quán)力約束在人民的授權(quán)范圍之內(nèi)，并將政府和官員履行受托責(zé)任的程度和水平公開(kāi)披露，接受人民的監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任匹配，發(fā)揮了規(guī)范、制約和監(jiān)督的作用。

三、發(fā)揮審計(jì)作用的保障措施

（一）推動(dòng)多部門合作機(jī)制建設(shè)。國(guó)家審計(jì)是整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，在促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)“善治”的過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)必須與政府的其他部門、司法部門等有機(jī)緊密合作，尊重并注重發(fā)揮相關(guān)部門的積極性，使其認(rèn)可并主動(dòng)參與到合作體系中，才能將審計(jì)成果最大化的轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的成果。

（二）推動(dòng)部門聯(lián)網(wǎng)信息資源系統(tǒng)建設(shè)，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國(guó)家治理新機(jī)制。近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視信息技術(shù)運(yùn)用工作，大力實(shí)施了“金審”工程，在信息技術(shù)的推廣和應(yīng)用方面取得了較大的成績(jī)，但目前所作的工作主要還是局限在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，對(duì)外部數(shù)據(jù)資源的利用尚在起步階段，急需加以大力推進(jìn)。由于部門之間無(wú)法進(jìn)行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，造成審計(jì)成本非常高，寶貴的審計(jì)時(shí)間被大量耗費(fèi)在外調(diào)及部門協(xié)調(diào)之中。因此，在信息化條件下推進(jìn)國(guó)家治理，必須有信息化的系統(tǒng)、講信息化的思維、用信息化的手段，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國(guó)家治理新機(jī)制。

（三）變革目前的審計(jì)人才招錄、使用和培養(yǎng)的模式，建立綜合性人才隊(duì)伍。在國(guó)家治理的視野下，審計(jì)已不僅僅是傳統(tǒng)意義上與會(huì)計(jì)一詞相對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)督者的角色，其功能也不再僅僅是對(duì)政府或企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行查錯(cuò)糾弊。要適用國(guó)家治理的需要，審計(jì)機(jī)關(guān)必須完善人才招錄結(jié)構(gòu)，除了以往的財(cái)政審計(jì)、投資審計(jì)等類型的人才外，還要招錄法律、金融、環(huán)境保護(hù)等方面的專業(yè)人才。完善現(xiàn)有人才培養(yǎng)機(jī)制，積極培養(yǎng)“一專多能”的人才，幫助審計(jì)人員形成復(fù)合型的知識(shí)結(jié)構(gòu)；完善外聘專家制度，建立“聘用——使用——評(píng)價(jià)——儲(chǔ)備”的專家使用機(jī)制，充分發(fā)揮專家在專業(yè)咨詢、建議提供方面的專業(yè)作用。

（作者單位：重慶市萬(wàn)州區(qū)審計(jì)局）