夏盛杰

湖南省羅霄山片區(qū)位于羅霄山脈西南段及其與南嶺連接地帶，是國(guó)家新一輪扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃確定的集中連片特困地區(qū)，受自然稟賦和資源要素等瓶頸制約和影響，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在諸多困難和發(fā)展難題。2012年中央出臺(tái)的《羅霄山區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》為湖南省羅霄山片區(qū)迎來了加快發(fā)展的歷史機(jī)遇，本文針對(duì)湖南省羅霄山片區(qū)存在的困難和問題，對(duì)金融支持扶貧攻堅(jiān)，推動(dòng)湖南省羅霄山片區(qū)加快發(fā)展提出相關(guān)政策建議。

一、基本情況和存在困難

湖南省羅霄山片區(qū)地貌類型以山地、丘陵為主，山地總面積8290.58平方公里，占總面積的69.2%，屬于亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候；境內(nèi)河流眾多，是湘江的重要水源補(bǔ)給區(qū)，蘊(yùn)藏豐富的水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能；境內(nèi)礦產(chǎn)資源品種多樣，已發(fā)現(xiàn)36個(gè)礦種，是著名的“有色金屬之鄉(xiāng)”；擁有獨(dú)特的地?zé)豳Y源，擁有中南六省最大的熱田；區(qū)內(nèi)森林覆蓋率達(dá)69%，是我國(guó)南方重點(diǎn)林區(qū)，野生動(dòng)植物繁多，中草藥資源豐富，擁有2000多植物物種，中藥材資源1800多種，素有中華“動(dòng)植物基因庫(kù)”和“中藥材寶庫(kù)”之美譽(yù)；片區(qū)旅游資源豐富，自然景觀獨(dú)特，極具開發(fā)潛力；湖南省羅霄山片區(qū)包括郴州市的宜章、汝城、桂東、安仁和株洲市的茶陵、炎陵共計(jì)6個(gè)縣，國(guó)土總面積為11987.6平方公里；2010年末，常住人口229.61萬人、其中城鎮(zhèn)人口80.8萬人，鄉(xiāng)村人口148.81萬人，片區(qū)內(nèi)有瑤族、苗族等27個(gè)少數(shù)民族，人口8.98萬人，占片區(qū)總?cè)丝诘?.9%。

2012年湖南省羅霄山片區(qū)6縣GDP總值369億元，完成固定資產(chǎn)投資372億元，地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)39億元，地方財(cái)政支出91億元，各項(xiàng)存款余額422億元，各項(xiàng)貸款余額169億元，縣級(jí)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)38家，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)286個(gè)，金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)，銀行業(yè)從業(yè)人員2610人，融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)2家，小額貸款公司4家，尚未獲得中央財(cái)政貼息扶貧貸款，無其他貼息來源扶貧貸款，金融資源相對(duì)貧乏。

（一）貧困發(fā)生率高，老區(qū)振興任務(wù)重。湖南省羅霄山片區(qū)6個(gè)縣全部是革命老區(qū)縣，其中有2個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和4個(gè)省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。2010年，片區(qū)農(nóng)民人均純收入2594元，僅相當(dāng)于全省和全國(guó)平均水平的45.3%和43.1%；按照2300元的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村有132.42萬貧困人口，貧困發(fā)生率為53.5%（以片區(qū)總?cè)丝谟?jì)算）；大部分農(nóng)戶家底薄、積累少，自我發(fā)展和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，城鄉(xiāng)差距大。2010年，湖南省羅霄山片區(qū)人均GDP分別為全省和全國(guó)平均水平的42.2%和34.1%，人均地方財(cái)政收入分別為全省和全國(guó)平均水平的46.7%和20.1 %，城鎮(zhèn)化率比全國(guó)平均水平低13個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)收入比為5.05：1，明顯高于全國(guó)平均水平3.22：1。片區(qū)GDP占全省的比重由2005年的2.3%下降到2010年的1.6%，且未形成具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群，對(duì)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的拉動(dòng)力不足。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施條件差，瓶頸制約明顯。片區(qū)內(nèi)主干道路網(wǎng)絡(luò)尚未形成，有3個(gè)縣未通高速公路，占片區(qū)縣總數(shù)的一半；有4個(gè)縣沒有鐵路，占片區(qū)縣總數(shù)的三分之二。436個(gè)行政村不通瀝青（水泥）路，占行政村總數(shù)的26.7%；電力和通訊設(shè)施落后，有358個(gè)村沒有完成農(nóng)網(wǎng)改造任務(wù)，占行政村總數(shù)的22.1%。水利設(shè)施薄弱，病險(xiǎn)塘庫(kù)總計(jì)達(dá)21076座，有24.8萬戶飲水不安全。區(qū)域內(nèi)倉(cāng)儲(chǔ)、包裝、運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)條件差，金融、信息等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，物流成本高。

（四）社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，基本公共服務(wù)不足?；竟卜?wù)能力低，社會(huì)保障體系不健全，保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋率較低。2010年，片區(qū)平均每萬中小學(xué)生擁有教師數(shù)比全省和全國(guó)平均水平少13.8人和15.6人，每萬人擁有的醫(yī)院病床數(shù)比全省和全國(guó)平均水平少8.7張和11.5張，每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)比全省和全國(guó)平均水平少10.7人和17.6人，人均教育、衛(wèi)生支出低于全省平均水平。中高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率低。

（五）生態(tài)環(huán)境承載能力弱，地質(zhì)自然災(zāi)害突出。片區(qū)地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，旱澇災(zāi)害頻發(fā)，是山洪、滑坡、塌方、泥石流等自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，部分地區(qū)水土流失、石漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，土地貧瘠，人均有效耕地只有0.61畝。生態(tài)狀況脆弱化趨勢(shì)沒有得到根本好轉(zhuǎn)，承載力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的矛盾突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受生態(tài)環(huán)境制約大。

二、金融支持扶貧工作存在的問題

（一）任務(wù)重牽涉面廣，金融支持扶貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制形成難。受地理和自然環(huán)境影響，湖南省羅霄山片區(qū)貧困程度深，多數(shù)貧困人口居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)戶居住環(huán)境不佳，交通閉塞，群眾出行不便，貧困戶收入水平低；片區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，抗御自然災(zāi)害能力不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，工業(yè)底子薄，教育發(fā)展落后，財(cái)政和銀行信貸投入普遍不足，人流物流資金流相對(duì)匱乏，支撐發(fā)展的要素不足，自我發(fā)展能力弱；片區(qū)擔(dān)保體系不健全，信用環(huán)境建設(shè)滯后，金融生態(tài)環(huán)境欠佳；扶貧攻堅(jiān)任務(wù)重，工程龐大復(fù)雜，涉及眾多條塊部門和不同層次群體，政策性強(qiáng)兼具復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，不確定因素多，工作推動(dòng)難度大，市場(chǎng)機(jī)制和績(jī)效考核對(duì)金融支持扶貧攻堅(jiān)形成諸多制約，短期內(nèi)難以形成金融支持扶貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）片區(qū)地方財(cái)力弱，財(cái)政支持和配套政策扶持力度不足。一是片區(qū)財(cái)政底子普遍薄弱，難以出臺(tái)有效的配套扶持政策，扶貧任務(wù)重，資金需求大，財(cái)政資金滿足率低。2012年底湖南省羅霄山片區(qū)6縣地方財(cái)政收入僅為39億元，財(cái)力嚴(yán)重不足資，金缺口大；二是扶持標(biāo)準(zhǔn)較低。目前國(guó)家制定的扶持標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)扶貧重點(diǎn)村25-30萬元，每個(gè)搬遷戶1.6萬元左右，國(guó)家扶持標(biāo)準(zhǔn)太低，遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。財(cái)政扶持配套政策的缺失，難以發(fā)揮杠桿效應(yīng)，撬動(dòng)和引導(dǎo)金融信貸的有效投入。

（三）信貸投放基礎(chǔ)環(huán)境欠優(yōu)，金融信貸投放積極性更趨謹(jǐn)慎。 一是信用環(huán)境建設(shè)滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省僅有27.5%的農(nóng)村企業(yè)在人行征信系統(tǒng)有簡(jiǎn)單的信用記錄，且大部分中小企業(yè)信息不透明，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別監(jiān)控難，導(dǎo)致銀行拒貸惜貸形成信貸投放制約。截至2012年末，湖南省集中連片特困地區(qū)不良貸款比率為5%，高于全省平均水平2.5個(gè)百分點(diǎn)。涉農(nóng)扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配，社會(huì)效益與商業(yè)利益不平衡，引致涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)推廣涉農(nóng)信貸產(chǎn)品的積極性不高。二是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境爭(zhēng)取優(yōu)惠政策存在不足。監(jiān)測(cè)顯示，湖南省羅霄山片區(qū)6個(gè)縣市區(qū)均無扶貧貼息貸款，且無其他貼息來源扶貧貸款，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境吸收各類資源集聚存在不足，其主要原因受制于中央和地方財(cái)力，爭(zhēng)取國(guó)家扶貧優(yōu)惠政策及配套政策的難度大，地方政府與轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取上級(jí)信貸優(yōu)惠政策的配合不夠，實(shí)施優(yōu)惠政策的條件苛刻，門檻高，且推廣涉農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的支撐環(huán)境欠優(yōu)，一定程度抑制了地方涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)優(yōu)惠政策及金融創(chuàng)新的積極性，。

（四）片區(qū)金融資源不足，金融配置資源作用未能有效發(fā)揮。湖南省羅霄山片區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)處于起步完善階段，金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新少，各類金融資源覆蓋不足，金融服務(wù)的觸角尚未遍及整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前仍有2個(gè)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且片區(qū)金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)工作停留在提供存、貸、匯等金融服務(wù)，在貸款審批權(quán)限上受限也較多，至今尚未開展直接融資，難以滿足片區(qū)扶貧攻堅(jiān)的多元化金融服務(wù)需求；片區(qū)金融資源覆蓋不足，金融服務(wù)能力不強(qiáng)，金融引導(dǎo)資源配置的作用未能有效發(fā)揮。

三、促進(jìn)金融支持湖南省羅霄山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)有關(guān)建議

（一）加強(qiáng)政策宣傳，營(yíng)造金融支持扶貧攻堅(jiān)的發(fā)展氛圍。深化“政銀”合作，廣泛宣傳國(guó)務(wù)院《羅霄山區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》精神內(nèi)容，積極營(yíng)造金融支持扶貧攻堅(jiān)的發(fā)展氛圍，準(zhǔn)確把握“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的扶貧思路，深入了解區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的總體要求、空間布局、重點(diǎn)任務(wù)和政策措施，引導(dǎo)社會(huì)各方關(guān)注和支持湖南羅霄山片區(qū)扶貧發(fā)展，以規(guī)劃為引領(lǐng)，圍繞扶貧攻堅(jiān)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，在地方政府的主導(dǎo)下，加強(qiáng)各職能部門配合協(xié)作，積極搶抓歷史發(fā)展機(jī)遇，全面推進(jìn)扶貧對(duì)象脫貧，突出解決深度貧困問題，切實(shí)加大對(duì)薄弱領(lǐng)域的支持力度，構(gòu)筑“銀企”“銀農(nóng)”合作平臺(tái)，想方設(shè)法擴(kuò)增信貸規(guī)模和融資規(guī)模，有效引導(dǎo)金融信貸投放，確保片區(qū)扶貧開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目建設(shè)多元化融資需求，切實(shí)發(fā)揮金融在扶貧攻堅(jiān)的保障作用。

（二）明確支持重點(diǎn)，找準(zhǔn)金融服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。認(rèn)真貫徹落實(shí)扶貧攻堅(jiān)要求，明確重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，努力做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)；既要在政策指引上加強(qiáng)指導(dǎo)，明確工作方向，又要兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性，調(diào)動(dòng)基層積極性，結(jié)合區(qū)域資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，選擇有特色、有舉措、有成效的縣市區(qū)，重點(diǎn)突破。羅霄山片區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，但煙葉、油茶、柑橘等經(jīng)濟(jì)作物資源豐富，文化旅游資源獨(dú)具特色，金融服務(wù)扶貧開發(fā)可以支持縣域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色種養(yǎng)殖業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，通過特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施完善帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)；羅霄山片區(qū)涵蓋湖南、江西兩省，加強(qiáng)兩省經(jīng)濟(jì)協(xié)作和互補(bǔ)，推動(dòng)跨省合作，金融部門可緊跟國(guó)家區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，及時(shí)跟進(jìn)金融服務(wù)。

（三）搶抓各類資源，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境提升金融扶貧攻堅(jiān)的積極性。積極引導(dǎo)各類要素流入，加強(qiáng)軟硬件設(shè)施建設(shè)，搶抓各類發(fā)展資源，優(yōu)化片區(qū)發(fā)展環(huán)境；加強(qiáng)配套政策落實(shí)，推動(dòng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)和金融安全區(qū)創(chuàng)建，爭(zhēng)取更多的扶貧開發(fā)優(yōu)惠政策向片區(qū)傾斜，不斷改善片區(qū)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展環(huán)境；加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持扶貧開發(fā)的監(jiān)測(cè)考核，對(duì)支持扶貧開發(fā)工作措施得力、成效突出的金融機(jī)構(gòu)，在扶貧開發(fā)資金歸集、貸款貼息、財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)以及稅收優(yōu)惠等方面給予傾斜， 在測(cè)算法人機(jī)構(gòu)信貸規(guī)劃、實(shí)施差別存款準(zhǔn)備金政策以及發(fā)放再貸款、再貼現(xiàn)資金等方面給予支持，多舉措正向激勵(lì)金融支持扶貧開發(fā)，推升金融扶貧攻堅(jiān)積極性。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，增強(qiáng)金融支持扶貧攻堅(jiān)的服務(wù)能力。一是多種方式延伸金融服務(wù)觸角。通過“布點(diǎn)”與“創(chuàng)新”構(gòu)建種類齊全、功能完善、服務(wù)到位的扶貧開發(fā)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。如國(guó)有大型商業(yè)銀行繼續(xù)恢復(fù)或升格縣域網(wǎng)點(diǎn)，降低村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立門檻，鼓勵(lì)中小法人金融機(jī)構(gòu)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走重心下沉、貼近基層的發(fā)展路子；鼓勵(lì)國(guó)有大型商業(yè)銀行、全國(guó)性股份制商業(yè)銀行通過資金批發(fā)、業(yè)務(wù)和技術(shù)合作等方式，將自身資源、人員和技術(shù)優(yōu)勢(shì)與中小法人金融機(jī)構(gòu)的地緣、人緣優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，形成支持貧困縣域發(fā)展的合力。二是繼續(xù)推進(jìn)金融產(chǎn)品與服務(wù)方式創(chuàng)新。圍繞扶貧攻堅(jiān)金融服務(wù)多元化需求，結(jié)合片區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和金融機(jī)構(gòu)服務(wù)拓展需求，切實(shí)開展金融服務(wù)創(chuàng)新，有效注入金融資源潤(rùn)滑片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）加大信貸投放，著力培育和壯大片區(qū)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。結(jié)合羅霄山片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快培育和壯大能帶動(dòng)一方群眾脫貧致富的優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。一是制定扶持政策，支持農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)和種植及養(yǎng)殖大戶向貧困地區(qū)延伸發(fā)展，帶農(nóng)戶、帶基地，提高貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次，增加農(nóng)民收入；二是因地制宜大力推進(jìn)一村一品強(qiáng)村富民工程建設(shè)，積極培養(yǎng)致富帶頭人，樹立典型示范村鎮(zhèn)，發(fā)揮典型引領(lǐng)示范帶動(dòng)的作用；三是針對(duì)片區(qū)農(nóng)村的具體情況，研究制定支持扶貧開發(fā)的金融政策，鼓勵(lì)先行先試，敢于非禁即入，出臺(tái)優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施，切實(shí)加大信貸投放力度；四是規(guī)范和簡(jiǎn)化小額信貸管理辦法，更好地發(fā)揮小額信貸在扶貧開發(fā)中的作用，探索建立村級(jí)發(fā)展互助資金，開展扶貧資金互助合作和信用合作，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。