何伯榮

摘 要： 院系是高等學(xué)校辦學(xué)的一級實體，是人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的實施單位。為了充分調(diào)動院系辦學(xué)的積極性，保證院系的教學(xué)質(zhì)量、科研水平和辦學(xué)效益，科學(xué)而合理地分配院系教學(xué)經(jīng)費具有重要的意義。本文對建立高等學(xué)校院系教學(xué)經(jīng)費的績效撥款模式進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞： 高等學(xué)校院系 教學(xué)經(jīng)費 績效撥款

教學(xué)經(jīng)費是高校教學(xué)的基本資源保證，教學(xué)經(jīng)費的科學(xué)合理配置對教學(xué)、教學(xué)的改革與發(fā)展、教學(xué)質(zhì)量的提高起著關(guān)鍵性的作用。目前，我國絕大多數(shù)高校教學(xué)經(jīng)費的配置均是一種平均化的、缺少激勵機(jī)制的模式，即，學(xué)校教學(xué)管理部門在獲得教學(xué)經(jīng)費總額以后按照各院系的學(xué)生人頭數(shù)下?lián)芨髟合档慕虒W(xué)經(jīng)費。這種平均配置模式能夠保證各院系教學(xué)經(jīng)費的基本需求，保證教學(xué)秩序的基本穩(wěn)定，但是對于促進(jìn)各院系進(jìn)行教學(xué)改革和教學(xué)質(zhì)量的提高缺乏激勵作用。通常情況下，各院系為了獲得更多的人頭經(jīng)費撥款，傾向于在擴(kuò)展學(xué)生數(shù)量方面做文章而忽視在教學(xué)質(zhì)量提升方面做努力。這種狀況不利于教學(xué)經(jīng)費利用效率的提高，更不利于學(xué)校整體教學(xué)質(zhì)量的提升。因此，對現(xiàn)存的教學(xué)經(jīng)費撥款模式進(jìn)行改革，構(gòu)建教學(xué)經(jīng)費的績效撥款模式，在教學(xué)經(jīng)費撥款模式中增加績效因子，把教學(xué)經(jīng)費的分配和教學(xué)產(chǎn)出指標(biāo)聯(lián)系起來，通過教學(xué)經(jīng)費的配置激勵各院系等基層教學(xué)單位提高教學(xué)質(zhì)量具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、我國高校內(nèi)部教學(xué)經(jīng)費的撥款現(xiàn)狀及利弊分析

目前我國高校內(nèi)部教學(xué)經(jīng)費的撥款模式基本參照的是高等教育撥款模式，實行“綜合定額加專項補(bǔ)助”方式。它的核心要素是綜合定額和學(xué)生數(shù)量。綜合定額的制定以教育投入的成本估計為基礎(chǔ)，同時，在學(xué)?，F(xiàn)有財力可能的基礎(chǔ)上，考慮了學(xué)院對經(jīng)費的增長要求。[2]這種撥款方式使學(xué)校對各院系的財政撥款有了初步的客觀依據(jù)，在一定程度上將教學(xué)經(jīng)費與其事業(yè)的發(fā)展計劃和招生規(guī)模緊密結(jié)合確定教學(xué)經(jīng)費的投向和投量，有利于教育資源的合理配置。

“綜合定額加專項補(bǔ)助”撥款模式存在弊端：一是不能有效激勵各院系競爭與提高教學(xué)質(zhì)量。在綜合定額確定后，撥款規(guī)模取決于在冊學(xué)生的數(shù)量，在冊學(xué)生越多，各學(xué)院從學(xué)校獲得的經(jīng)費就越多。有的學(xué)校對各院系的撥款依據(jù)則是按照各院系學(xué)生學(xué)費的百分比給以撥付，基本上屬于撥款與各院系的教學(xué)績效相脫鉤的撥款方式，在撥款公式中并沒有引入績效指標(biāo)，撥款只與各學(xué)院需要投入的成本估計和注冊學(xué)生數(shù)相聯(lián)系，而沒有考慮各院系的教學(xué)績效，不能反映各個學(xué)院的實際辦學(xué)水平和教育經(jīng)費使用的效率，不利于激勵各學(xué)院之間的競爭與提高教學(xué)質(zhì)量。二是撥款不能成為學(xué)校宏觀引導(dǎo)和監(jiān)督教學(xué)質(zhì)量的有效杠桿。撥款方式僅僅以學(xué)生數(shù)作為單一的政策參數(shù)，忽略了撥款機(jī)制的多目標(biāo)要求，也不能體現(xiàn)多政策參數(shù)對院系辦學(xué)行為的多重激勵作用，不能實現(xiàn)學(xué)校利用撥款對院系辦學(xué)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督的多重政策目標(biāo)，不利于學(xué)校的宏觀調(diào)控。

二、美國田納西州高等教育績效撥款經(jīng)驗探析

20世紀(jì)80年代以前，美國各州政府向高等學(xué)校的撥款（主要是教學(xué)經(jīng)費），取決于以學(xué)生數(shù)量為基準(zhǔn)的公式。到了80年代，這種撥款方式受到了嚴(yán)厲批評，因為它既不能保障學(xué)生在獲得財政資源上的公平性，又不能刺激對教育資源的有效利用和教學(xué)質(zhì)量的提高。對該撥款方式普遍的修正是減少撥款公式中學(xué)生數(shù)量因素所占的比重，加入績效因素。80年代末90年代初，在高教中加入績效因素的呼聲日益高漲，這使得很多州開始引入績效合同?，F(xiàn)在美國各州會經(jīng)常審查學(xué)校的運作，尤其是產(chǎn)出。下面以田納西州的高等教育撥款方式為例，說明美國的績效撥款機(jī)制是如何運作的。[3]

1978年，田納西州政府把績效撥款機(jī)制引入高等教育撥款方式中。這里的“績效”是撥款公式中的一個因子，其他因子包括：滿足基本教學(xué)需要的教學(xué)基本經(jīng)費、辦公經(jīng)費、學(xué)生資助部分、科研經(jīng)費、專項經(jīng)費，等等。具體的做法是，由田納西州高教委員會根據(jù)一些指標(biāo)對高校進(jìn)行績效評估，得滿分的學(xué)校可得到當(dāng)年撥款總額5.45%的增加額。該方案一般以5年為周期，每隔5年都會調(diào)整一次，其評估標(biāo)準(zhǔn)、評分原則是在田納西州大學(xué)理事會、教職工委員會和全州高校的積極參與下制定的，因而具有公開、公正和透明性。[4]此外，院校間在績效獎勵撥款上并沒有競爭，因為一個學(xué)校的獲得并不影響另一個學(xué)校，主要目的是促進(jìn)大學(xué)教學(xué)質(zhì)量的提高?？偟膩碚f，美國田納西州高等教育績效撥款具有以下特征：

（一）績效撥款的實施主要依賴高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

美國的高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般具有雙重的角色特征，在政府與高校之間起到中介的作用。一方面它代表政府，幫助政策貫徹實施，將政府的政策施加給學(xué)校。另一方面，它又代表學(xué)校，幫助學(xué)校向政府爭取學(xué)校的利益與權(quán)力，是學(xué)校的代言人。美國的許多州都會設(shè)立一個撥款中介機(jī)構(gòu)，例如田納西高等教育委員會作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制訂目標(biāo)計劃、財政和新的政策的提案，等等。[5]

（二）績效撥款的實施以比較完善的評估為基礎(chǔ)。

美國的高等教育績效撥款是以高校在某些指標(biāo)上的績效得分為基礎(chǔ)進(jìn)行資源配置的一種方式，它主要以對高校的評估為基礎(chǔ)，所以美國的各個州都會有自己的一套涵蓋高等教育教學(xué)質(zhì)量、科研水平、辦學(xué)條件等的高校評估指標(biāo)體系，對高校的現(xiàn)狀進(jìn)行客觀、全面的評價。[6]例如田納西州績效撥款項目的評估體系，不僅包括普通的項目和機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)評估，還包括對特殊測驗得分和學(xué)生及畢業(yè)生的滿意度的評估，在這兩個評估體系的基礎(chǔ)上決定績效撥款的水平。

（三）績效撥款的實施盡可能地考慮各方面的因素。

美國高等教育績效撥款的實施考慮了多方面的影響因素，首先績效撥款的實施反映了政府的政策導(dǎo)向，例如田納西州的高等教育績效項目在指標(biāo)的選擇中就包含政府的戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，特別是2005—2010年度的績效撥款指標(biāo)更多地體現(xiàn)了高校的發(fā)展與州政府戰(zhàn)略目標(biāo)之間的一致性。[7]同時績效撥款從發(fā)起到實施的過程不是一個一蹴而就的過程，這當(dāng)中需要給高等教育機(jī)構(gòu)足夠的時間適應(yīng)撥款的實施，包括數(shù)據(jù)的收集、學(xué)校指標(biāo)的選擇等都需要有很長的時間布置和準(zhǔn)備。績效撥款實施前預(yù)留的時間越合理，后面的準(zhǔn)備越充分，政策實施的過程才能越順利，越容易被高校接受和認(rèn)同。績效撥款的實施不是政府的單方面行為，它需要多方利益相關(guān)者的參與和支持，需要多方利益群體的協(xié)作和溝通，才能保證撥款反映各方利益，促進(jìn)撥款的順利實施。田納西州的績效撥款實施得到了各個方面的有力支持，它的項目設(shè)計不僅考慮到了高校內(nèi)部質(zhì)量提高的需要，而且兼顧了響應(yīng)問責(zé)制及適應(yīng)州政府的發(fā)展需要等因素，所以容易獲得政府、高校和公眾的支持與共同協(xié)作。

三、構(gòu)建高等學(xué)校院系教學(xué)經(jīng)費的績效撥款模式的設(shè)想

針對目前我國高等教育所面臨的需求壓力巨大、規(guī)模迅速擴(kuò)張、教學(xué)經(jīng)費使用效率低、教學(xué)質(zhì)量問題凸顯等諸多矛盾，我國高等學(xué)校院系教學(xué)經(jīng)費的撥款模式改革的目標(biāo)定位為：借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，努力提高高校內(nèi)部教學(xué)經(jīng)費使用與管理的科學(xué)性、公開性、公平性，強(qiáng)調(diào)通過教學(xué)經(jīng)費的配置激勵各院系等基層教學(xué)單位對教學(xué)質(zhì)量的追求。其主要內(nèi)容包括：

（一）成立學(xué)?？冃Ы?jīng)費撥款委員會，改變現(xiàn)行撥款體制。

目前我國各高校內(nèi)部教學(xué)經(jīng)費的撥款機(jī)制是全部教學(xué)經(jīng)費通過學(xué)校向校財務(wù)處下達(dá)對各院系的經(jīng)費撥款數(shù)額，具體發(fā)放由財務(wù)處落實。這種撥款機(jī)制是純粹的官方行為，其人員都是校行政人員，撥款的整個操作程序都要受到校領(lǐng)導(dǎo)的直接干預(yù)，其主觀因素影響很大且沒有透明度。因此，應(yīng)借鑒國外的成功經(jīng)驗，在運作機(jī)制上引入撥款機(jī)構(gòu)。在學(xué)校和各院系之間引入撥款機(jī)構(gòu)的目的是：增加撥款的透明度，提高資金的利用效率，提高教學(xué)質(zhì)量。設(shè)立撥款機(jī)構(gòu)之后與績效有關(guān)的教學(xué)經(jīng)費不直接撥給學(xué)校，而由撥款機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對獨立的運作，將對各院系的教學(xué)質(zhì)量評估結(jié)果與撥款掛鉤。在此筆者對學(xué)校績效經(jīng)費撥款委員會的基本設(shè)想如下：它是一個準(zhǔn)官方性的組織，隸屬于學(xué)校行政部門，但應(yīng)具有較大的獨立性。其成員組成包括學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)、專家、教師等，其主要職能是對各院系的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估，將撥款與評估結(jié)果掛鉤，確保經(jīng)費使用的效益和效率等。同時，它本身應(yīng)接受全校師生的監(jiān)督。

（二）改革撥款方法。

建立績效撥款的公式，即不再單一地以學(xué)生數(shù)為撥款因子。建立績效撥款公式就是要設(shè)定一種囊括了各院系的盡可能多的成本因素，甚至可以包括一些未來發(fā)展的因素，這樣確定撥款額度的公式就會更加復(fù)雜，或者也可以建立新的公式作為主要撥款公式的補(bǔ)充。新的撥款公式演變成了多項政策參數(shù)的撥款公式，這樣就可以較好地反映出各院系的成本行為。多政策參數(shù)撥款公式要達(dá)到盡善盡美程度，還需要做到撥款公式的設(shè)計必須使教育規(guī)模、教育質(zhì)量、教育效益三方面指標(biāo)成為缺一不可的要素，為此就應(yīng)賦予各種要素以乘積結(jié)構(gòu)，而不是加和結(jié)構(gòu)，在公式中應(yīng)以相乘的形式出現(xiàn)，而不是以相加的形式出現(xiàn)。若以相加的形式出現(xiàn)，則即使某一方面甚至某兩方面的指標(biāo)值為零，只要有一方面的指標(biāo)特別高就能以偏概全，照樣獲得較多的撥款?？冃綋芸钪饕ㄟ^競爭獲得，為了保證各院系的普通需要和特殊需要就必須將保證教學(xué)的普通撥款與績效撥款分開對待。[8]

首先以公平為主，主要按照不同科類生均成本、成本分擔(dān)辦法和學(xué)生數(shù)量進(jìn)行撥付，保證基本經(jīng)常費的起點公平，而后輔之以評價為基礎(chǔ)的質(zhì)量撥款。另外，還可以有一部分是用于學(xué)生獎助學(xué)金和某些特殊專項的撥款。教學(xué)直接面對的是每個學(xué)生，教學(xué)撥款主要滿足研究生、本、?？粕虒W(xué)需要，因此，公平問題很重要。經(jīng)常性撥款的基礎(chǔ)就是為教學(xué)提供正常的運行經(jīng)費，并至少保證為每個學(xué)生提供合格的教學(xué)條件。但經(jīng)常性教學(xué)撥款對教育質(zhì)量的激勵沒有什么作用，為了促進(jìn)教育質(zhì)量的不斷提高，還需引入評估手段，對各院系教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果對教學(xué)質(zhì)量高的院系追加撥款。為避免與科研撥款的交叉，應(yīng)鼓勵各院系真正在教學(xué)上提高質(zhì)量、辦出特色。

（三）績效撥款公式的具體設(shè)計。

某院系財政撥款總額=離退休人員數(shù)×人均撥款定額+∑各專業(yè)在校生標(biāo)準(zhǔn)數(shù)×該專業(yè)生均標(biāo)準(zhǔn)定額+績效撥款數(shù)。[9]對比原來的撥款公式，仍然保留離退休人員撥款和直接按在校生人數(shù)的撥款，體現(xiàn)對高等教育特性的認(rèn)同，只要有學(xué)生，學(xué)校就要運轉(zhuǎn)，也就有基礎(chǔ)消耗。應(yīng)當(dāng)看到，學(xué)生的畢業(yè)與否受多方面因素影響，現(xiàn)實中往往是成績不理想的學(xué)生耗費更多的學(xué)校資源，如補(bǔ)修、補(bǔ)考等。因此按畢業(yè)生數(shù)確定撥款額，并不一定符合實際。所以，“∑各專業(yè)在校生標(biāo)準(zhǔn)數(shù)×該專業(yè)生均標(biāo)準(zhǔn)定額”仍然應(yīng)當(dāng)是核定高等教育撥款的主體部分，但其在整個撥款總額中所占的比例應(yīng)當(dāng)適度調(diào)低，體現(xiàn)績效因素?？冃芸畈糠趾w原來的發(fā)展項目撥款和原來按在校生人數(shù)撥款的削減數(shù)。這部分撥款的依據(jù)，則完全依據(jù)學(xué)校有關(guān)部門對院系開展績效評估的結(jié)果。每年可以測算出全校可以用于績效撥款的份額，然后依據(jù)有關(guān)高校在績效評估中的分值，分配這部分財政資金。這樣，既可以保證高校維持基本運轉(zhuǎn)的教學(xué)經(jīng)費需要，又可以依靠績效評價與撥款增量掛鉤，利用績效評價引導(dǎo)各院系向?qū)W校所期待的目標(biāo)努力。

我國在引入績效撥款時可借鑒美國的一些成功經(jīng)驗，但是也需充分考慮我國的國情，穩(wěn)步前進(jìn)，與市場發(fā)展的程度相適應(yīng)。深入考慮我國的現(xiàn)狀，包括國家體制、高等教育管理體制、高等教育發(fā)展水平等。尤其需要嚴(yán)密地、科學(xué)地設(shè)計績效撥款模式，循序漸進(jìn)地實施績效撥款?？冃芸钅Ｊ奖３忠群唵蔚陌l(fā)起困難得多，所以要做好充分的準(zhǔn)備，以期取得更好的效果。

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