周曉斌 徐宣建 顧浙標(biāo)

摘要：財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要以加強(qiáng)管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘兩基）為重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，進(jìn)一步提高財(cái)政管理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”。浙江省樂(lè)清市積極推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，加強(qiáng)“兩基”建設(shè)。筆者擬結(jié)合樂(lè)清實(shí)際淺談財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理工作開(kāi)展情況。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；科學(xué)化；精細(xì)化

一、財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的現(xiàn)狀

近年來(lái)，樂(lè)清市按照科學(xué)規(guī)范的程序，在財(cái)政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行“精耕細(xì)作”，不斷提高財(cái)政管理的精確度。同時(shí)，樂(lè)清市從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督“三位一體”的各個(gè)環(huán)節(jié)著手，重科學(xué)、重細(xì)節(jié)、重過(guò)程、重效果，爭(zhēng)取在財(cái)政改革與發(fā)展中更精、更細(xì)、更好、更優(yōu)地做好每一項(xiàng)工作，積極推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理。

（一）以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，從源頭上力促財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理

樂(lè)清市預(yù)算編制要求實(shí)行零基預(yù)算、綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)資金，按年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急測(cè)算每一個(gè)科目、款項(xiàng)的支出需求，進(jìn)一步增強(qiáng)單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理的力度，增強(qiáng)政府調(diào)控能力。

樂(lè)清市支出預(yù)算具體分基本支出、項(xiàng)目支出、上繳上級(jí)支出和補(bǔ)助下級(jí)支出等，其中基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)。

1.人員經(jīng)費(fèi)細(xì)化為行政在職人員經(jīng)費(fèi)、事業(yè)在職人員經(jīng)費(fèi)、離休人員經(jīng)費(fèi)、行政退休人員經(jīng)費(fèi)、事業(yè)退休人員經(jīng)費(fèi)等五個(gè)明細(xì)項(xiàng)目，具體的人員經(jīng)費(fèi)更是細(xì)化到實(shí)處，行政在職人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為12個(gè)基本項(xiàng)目。

2.公用經(jīng)費(fèi)主要包括辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)等十幾個(gè)基本項(xiàng)目，按照部門(mén)單位性質(zhì)、工作職責(zé)、事業(yè)特點(diǎn)，根據(jù)必需合理、基本保證的原則，劃分為四個(gè)檔次。

3.專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)包括辦公場(chǎng)地租賃費(fèi)、交通費(fèi)等因部門(mén)特殊工作需要而支出、無(wú)法通過(guò)定員定額經(jīng)費(fèi)解決的基本支出。

4.項(xiàng)目支出按照輕重緩急原則，優(yōu)先安排重點(diǎn)、急辦項(xiàng)目，具體分為一般性項(xiàng)目支出、政策性項(xiàng)目支出和基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目支出。一般性項(xiàng)目支出原則上按零增長(zhǎng)控制，政策性項(xiàng)目支出按上級(jí)政策文件依據(jù)編制，基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目支出按發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)批準(zhǔn)文件編制。

與此同時(shí)，為使預(yù)算編制更加科學(xué)精細(xì)，有政府采購(gòu)項(xiàng)目的各部門(mén)單位必須根據(jù)上級(jí)部門(mén)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)，制定《政府采購(gòu)預(yù)算表》。對(duì)于100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目支出，各部門(mén)單位還需編報(bào)《樂(lè)清市級(jí)部門(mén)項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》。

（二）以預(yù)算執(zhí)行為抓手，在實(shí)踐中加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理

1.積極推進(jìn)金財(cái)工程建設(shè)。樂(lè)清市在兄弟縣市中較早使用金財(cái)工程軟件，且大部分單位已進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付改革，通過(guò)這些軟件，將科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算編制系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)入一體化軟件形成科學(xué)化精細(xì)化的預(yù)算指標(biāo)，真正做到從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的每個(gè)過(guò)程無(wú)不詮釋科學(xué)化、精細(xì)化的理念。

2.嚴(yán)格控制部門(mén)預(yù)算追加。在年初安排全市預(yù)算收支時(shí)進(jìn)行不可比因素摸底調(diào)查，充分考慮各種不可比因素，努力將預(yù)算做準(zhǔn)做細(xì)，盡量減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的追加和調(diào)整事項(xiàng)。確需追加的突發(fā)緊急項(xiàng)目，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3.大力加強(qiáng)支出進(jìn)度監(jiān)控。一方面，每個(gè)月的收支執(zhí)行情況表及時(shí)公布；另一方面，本年部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行率低于85%的，其部門(mén)的下年預(yù)算控制數(shù)按上年的95%安排。

（三）以預(yù)算監(jiān)督為保障，全過(guò)程強(qiáng)化財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理

1.績(jī)效管理的監(jiān)督。樂(lè)清市除了對(duì)100萬(wàn)元以上項(xiàng)目支出申報(bào)預(yù)期績(jī)效目標(biāo)以外，還在項(xiàng)目完成或年度結(jié)束后，對(duì)項(xiàng)目支出的績(jī)效和預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行自評(píng)，按時(shí)上報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告；主管部門(mén)要對(duì)所屬項(xiàng)目單位的績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和檢查，財(cái)政部門(mén)將根據(jù)實(shí)際情況選取部分項(xiàng)目開(kāi)展預(yù)期績(jī)效目標(biāo)細(xì)化論證和重點(diǎn)評(píng)價(jià)并建立論證細(xì)化結(jié)果和評(píng)價(jià)結(jié)果在部門(mén)預(yù)算安排中的激勵(lì)與約束機(jī)制，與下年預(yù)算安排掛鉤。

2.審計(jì)的監(jiān)督。我市全力配合各級(jí)審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，不斷完善財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理。

3.人大及社會(huì)輿論的監(jiān)督。一方面，樂(lè)清市自2008年選擇三個(gè)部門(mén)單位的預(yù)算編制進(jìn)入人大審議以來(lái)，2012年部門(mén)預(yù)算已經(jīng)有26個(gè)部門(mén)單位上報(bào)人大審議，根據(jù)這樣的趨勢(shì)，不久將來(lái)樂(lè)清市就可以實(shí)現(xiàn)所有部門(mén)預(yù)算編制進(jìn)入人大審議。另一方面，樂(lè)清市的預(yù)算公開(kāi)工作正如火如荼地展開(kāi)。人大及社會(huì)輿論的監(jiān)督必將促進(jìn)財(cái)政管理向科學(xué)化、精細(xì)化發(fā)展。

二、財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化中存在的問(wèn)題

近些年來(lái)，我市財(cái)政部門(mén)高度重視財(cái)政管理工作并采取了一系列有效措施，確保財(cái)政管理水平不斷提高，但與高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、精細(xì)化管理要求相比，仍然存在不少薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.思想認(rèn)識(shí)不到位。部分干部安于現(xiàn)狀，缺乏主動(dòng)進(jìn)取的精神，擔(dān)心工作負(fù)擔(dān)的增加。

2.預(yù)算編制仍需進(jìn)一步細(xì)化。目前的部門(mén)預(yù)算整體仍然采用基數(shù)加增長(zhǎng)的模式，公用經(jīng)費(fèi)也采取包干的方式來(lái)編制。這樣的預(yù)算編制無(wú)益于精細(xì)化的財(cái)政管理，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，很容易形成不同單位間經(jīng)費(fèi)的苦樂(lè)不均，甚至逼迫一些部門(mén)單位進(jìn)行二次分配，以便跟上支出進(jìn)度。

3.干部隊(duì)伍建設(shè)還需要加強(qiáng)。隨著形勢(shì)發(fā)展變化和政府職能轉(zhuǎn)換，財(cái)政工作的內(nèi)涵和外延不斷拓展和豐富，新任務(wù)、新要求層出不窮，對(duì)財(cái)政隊(duì)伍素質(zhì)提出了更高要求。

4.支出進(jìn)度不夠均衡。據(jù)測(cè)算，樂(lè)清市2012年各月份的一般預(yù)算支出極差（R）為6.61，四分位差（Q.D）為0.505，方差[D（X）]為3.17，標(biāo)準(zhǔn)差[δ（X）]為1.78。由此可見(jiàn)，雖然樂(lè)清市2012年在支出進(jìn)度的均衡性上有了很大改善，但是每個(gè)月的支出數(shù)與均值的偏離值仍然較大，需進(jìn)一步改進(jìn)。

5.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的應(yīng)用不足。目前，我市金財(cái)工程建設(shè)正迅猛發(fā)展。地方分析評(píng)價(jià)系統(tǒng)軟件涵蓋了全市所有財(cái)政供養(yǎng)人員的基礎(chǔ)信息；固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)軟件則包括了全市各部門(mén)單位所有固定資產(chǎn)情況；部門(mén)決算軟件更是提供了人員、資產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)的綜合信息等。這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)本應(yīng)可以更好地服務(wù)于財(cái)政管理，使財(cái)政管理更加科學(xué)化、精細(xì)化，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)卻相互脫節(jié)，沒(méi)有得到合理應(yīng)用。

6.部門(mén)預(yù)算編制績(jī)效考核機(jī)制缺乏。雖然樂(lè)清市建立了績(jī)效管理的事前申報(bào)事后評(píng)審制度，但是大多數(shù)資金按照項(xiàng)目支出預(yù)算的安排撥付到預(yù)算執(zhí)行單位后，資金使用的效果究竟怎樣，是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，資金實(shí)際支出情況是多少，這些指標(biāo)并沒(méi)有影響到對(duì)部門(mén)的全面考評(píng)，而僅僅對(duì)該部門(mén)下年度預(yù)算安排有些許影響。針對(duì)部門(mén)預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算，長(zhǎng)期而有效的績(jī)效考評(píng)和追蹤問(wèn)效機(jī)制還有待加強(qiáng)。

三、完善財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的建議

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)，提高財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的科學(xué)性

1.錘煉隊(duì)伍素質(zhì)。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，干部是財(cái)政管理的主體，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)就可以牢牢把握財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的主動(dòng)權(quán)。

2.完善基礎(chǔ)管理。建立健全各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)采集機(jī)制，完善部門(mén)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，注重對(duì)財(cái)政供養(yǎng)、固定資產(chǎn)管理、部門(mén)決算等軟件在財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化中的應(yīng)用，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)單位在機(jī)構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管理。加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進(jìn)一步完善定員定額與實(shí)物費(fèi)用定額相結(jié)合的基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.推進(jìn)信息化建設(shè)。全面推進(jìn)金財(cái)工程建設(shè)，搭建互通的大型信息平臺(tái)，真正做到部門(mén)單位信息共享。加強(qiáng)基礎(chǔ)資料庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)、資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理庫(kù)等建設(shè)，以基礎(chǔ)信息和定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)輔助細(xì)化編制預(yù)算，使信息系統(tǒng)在支撐財(cái)政資金監(jiān)控、統(tǒng)計(jì)分析和決策支持上有新的突破。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的準(zhǔn)確性

1.完善政府預(yù)算體系。建立健全由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。完善公共財(cái)政預(yù)算，按照強(qiáng)化稅收、規(guī)范收費(fèi)原則，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，提高收入質(zhì)量。調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。在完善年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，研究開(kāi)展中期預(yù)算管理。

2.細(xì)化預(yù)算編制管理。深化部門(mén)預(yù)算改革，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制程序，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，減少代編預(yù)算規(guī)模和預(yù)留項(xiàng)目，提高預(yù)算年初到位率。其中，基本支出根據(jù)基礎(chǔ)信息庫(kù)的人員及定員定額標(biāo)準(zhǔn)，按實(shí)編報(bào)；項(xiàng)目支出根據(jù)項(xiàng)目庫(kù)，提前進(jìn)行充分的研究論證。為使預(yù)算編制更加科學(xué)、精細(xì)，需進(jìn)一步完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)，研究設(shè)立項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，擴(kuò)大專(zhuān)用定額標(biāo)準(zhǔn)范圍。完善政府采購(gòu)預(yù)算編制，大力提高政府采購(gòu)預(yù)算的準(zhǔn)確性和實(shí)用性。研究建立新增資產(chǎn)配置審核機(jī)制，有效推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合。規(guī)范結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理制度，加強(qiáng)部門(mén)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌使用。

3.加強(qiáng)財(cái)政制度建設(shè)。根據(jù)實(shí)際工作需求，及時(shí)制定各項(xiàng)規(guī)章制度，努力提升制度層次。定期清理財(cái)政規(guī)范性文件，建立健全財(cái)政規(guī)范性文件立改廢工作機(jī)制。進(jìn)一步研究出臺(tái)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)改善民生的財(cái)政扶持政策。

（三）監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，提高財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的嚴(yán)密性

1.細(xì)化預(yù)算執(zhí)行管理。建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度，通過(guò)規(guī)范一體化軟件程序，進(jìn)一步強(qiáng)化部門(mén)的支出預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，建立對(duì)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目績(jī)效情況的通報(bào)考評(píng)制度。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，及時(shí)掌握財(cái)政支出動(dòng)態(tài)，加大對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)控力度。

2.推進(jìn)國(guó)庫(kù)制度改革。全面清理預(yù)算單位賬戶(hù)，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，將所有財(cái)政性資金納入單一賬戶(hù)體系管理。積極構(gòu)建以財(cái)政管理信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)管理、支付系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托的信息共享平臺(tái)，嚴(yán)格支付規(guī)范性的同時(shí)，提高集中支付效率。

3.優(yōu)化財(cái)政工作流程。按照“最短路徑、最少環(huán)節(jié)、最簡(jiǎn)程序、最優(yōu)方案”的目標(biāo)，對(duì)財(cái)政具體業(yè)務(wù)模塊流程進(jìn)行梳理、規(guī)范和優(yōu)化，科學(xué)設(shè)計(jì)程序安排、節(jié)點(diǎn)設(shè)置、工作標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限規(guī)定及監(jiān)督制約機(jī)制，同時(shí)注重各流程之間的順暢對(duì)接和協(xié)同運(yùn)作，形成環(huán)環(huán)相扣、無(wú)縫連接、便捷高效的財(cái)政業(yè)務(wù)流程體系，從而在流程管理上做到科學(xué)化、精細(xì)化。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督職能，提高財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的效益性

1.推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。按照強(qiáng)化事前績(jī)效審核、完善事中績(jī)效跟蹤、深化事后績(jī)效檢查的思路，加快預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革，加快完善相關(guān)機(jī)制和指標(biāo)體系，不斷拓展績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域，提升績(jī)效評(píng)價(jià)層次。汲取各項(xiàng)目績(jī)效數(shù)據(jù)，建立管理運(yùn)籌學(xué)績(jī)效數(shù)據(jù)模型，利用精確數(shù)據(jù)化的績(jī)效目標(biāo)，科學(xué)生成在有限資源下的最優(yōu)項(xiàng)目配置。逐步建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示制度，強(qiáng)化部門(mén)和單位的預(yù)算支出責(zé)任。深入探索績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，將考評(píng)結(jié)果作為預(yù)算編制和改進(jìn)預(yù)算管理的重要參考依據(jù)，提高財(cái)政資金使用效益。

2.加強(qiáng)政府部門(mén)監(jiān)督。監(jiān)督這把“利劍”是財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化深入推進(jìn)的有效保障。要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的作用，就要隨著財(cái)政改革的不斷深入，加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督的職能定位并以其為抓手建立和完善財(cái)政外部監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道，不斷完善和擴(kuò)大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不斷擴(kuò)大部門(mén)預(yù)算編制在人大會(huì)議審議的數(shù)量，加大接受人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督的力度。

3.推進(jìn)預(yù)算決算公開(kāi)。對(duì)公開(kāi)的財(cái)政預(yù)決算要作出通俗易懂的說(shuō)明，做到預(yù)決算的說(shuō)明與預(yù)決算同時(shí)公開(kāi)。財(cái)政部門(mén)主動(dòng)回應(yīng)和解答公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)事項(xiàng)，強(qiáng)化信息澄清和協(xié)調(diào)處置機(jī)制，正確把握輿論導(dǎo)向。輿論的監(jiān)督迫使財(cái)政部門(mén)強(qiáng)化預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)預(yù)決算信息數(shù)據(jù)的梳理、審核工作，確保預(yù)決算數(shù)據(jù)信息的真實(shí)、完整和準(zhǔn)確。積極打造“透明財(cái)政”，最終形成“效益財(cái)政”，使財(cái)政管理真正走向科學(xué)化、精細(xì)化。

（作者單位：周曉斌、徐宣建，浙江省樂(lè)清市財(cái)政局；顧浙標(biāo)，浙江工業(yè)大學(xué)）