李洪強

農(nóng)地融資制度誕生的目的是為了解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的資金難題，近幾年，中國出現(xiàn)了多種農(nóng)地融資模式的探索，如土地信用合作社、土地金融公司、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款等，并隨著全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的展開而迅速推進，但與此相應的制度卻并不完善。德國、美國、日本等在農(nóng)地融資方面已有很成熟的制度，采取的主要方式都是抵押，但在具體做法上又有各自的特點。借鑒發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗，中國農(nóng)地融資制度建設應完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度，加強農(nóng)地及其承包經(jīng)營權(quán)抵押的登記管理，構(gòu)建科學的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價值評估體系，規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)融資具體運作方式，建立農(nóng)地融資金融監(jiān)管制度，完善農(nóng)地融資的配套制度等。

一、問題的提出

農(nóng)地融資是指農(nóng)民以自己所掌握的資源土地權(quán)利向金融機構(gòu)進行借貸以解決資金問題。中國最早開始農(nóng)地融資探索的地區(qū)有重慶、寧夏和福建，到目前為止全國大多數(shù)省都展開了農(nóng)地融資試點，雖然如此，但與此相關(guān)的制度安排卻并不完善。從現(xiàn)有文獻來看，國內(nèi)學術(shù)界對于農(nóng)地融資制度的研究主要集中于以下三個方面：一是從立法層面探析中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以進行融資。王利明認為立法肯定農(nóng)地抵押能適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟價值以便融資，滿足農(nóng)民資金需求。但梁慧星卻認為現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度尚不完善，如果允許農(nóng)地進行抵押融資，農(nóng)民可能面臨失去土地的巨大風險。二是從法理層面探討農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的可能性和可行性。楊立新認為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，只要擴大用益物權(quán)的權(quán)限就可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行抵押收益。孟國勤認為土地經(jīng)營權(quán)是財產(chǎn)利用權(quán)，可以充分利用與財產(chǎn)歸屬權(quán)地位相當?shù)耐恋亟?jīng)營權(quán)進行融資。三是從金融制度層面對農(nóng)地融資進行探討。李延敏認為應該由政府推動建立專門的農(nóng)地融資金融機構(gòu)，對業(yè)務資金來源進行規(guī)范。丁振京認為可以通過設立土地銀行對農(nóng)地進行抵押融資，鄧大才等則認為可以采用證券化的方式進行農(nóng)地融資?？偟恼f來，國內(nèi)學術(shù)界對于農(nóng)地融資制度的研究仍顯不足，尤其是缺乏國內(nèi)外農(nóng)地融資制度的比較分析?；诖?，筆者擬對農(nóng)地融資制度成熟的德、美、日三國進行比較分析，剖析其不同的做法及其利弊，并結(jié)合中國農(nóng)地融資實踐，探索符合中國國情的農(nóng)地融資制度。

二、中國農(nóng)地融資初步實踐及其問題

目前阻礙中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要原因之一就是資金短缺，而農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品少、金融服務方式單一、金融服務質(zhì)量和效率又難以適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民多元化的金融服務需求，農(nóng)民迫切希望能利用自身的唯一資源——農(nóng)地來獲得資金支持。但中國立法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押原則上持否定態(tài)度，只允許經(jīng)發(fā)包方同意的“四荒”地的土地使用權(quán)和通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包并經(jīng)依法登記取得土地承包權(quán)證或林權(quán)等證書的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?？梢缘盅旱霓r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)范圍過小，加之目前中國現(xiàn)行農(nóng)地制度在權(quán)利流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定過于僵化，為農(nóng)民的融資、資源的合理配置和農(nóng)地利用效率的提高設置了重重障礙，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2008年10月，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的意見》，并選擇山東、寧夏等9個?。▍^(qū)）部分縣（市）作為試點，聯(lián)手共同推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新工作，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款屬于農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新試點類別之一。2009年3月，中國人民銀行和銀監(jiān)會提出“有條件的地方可試行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”，此后，試點在全國逐步推開，多個省份進行了種種嘗試。例如，湖南省在2009年省委省政府的1號文件中明確規(guī)定“完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，在長沙、株洲、湘潭三市開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點。”而福建、浙江、遼寧、江西、河南、重慶等地也有類似的文件出臺。2010年7月， 中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資進行了肯定。2011年農(nóng)業(yè)部、財政部、國土資源部、中農(nóng)辦、國務院法制辦、國家檔案局等六部門組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作，確定50個縣（市、區(qū)）為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點地區(qū)，農(nóng)地融資迅速推進。至今，全國出現(xiàn)了多種農(nóng)地融資模式：

（1）土地信用合作社（亦稱土地銀行）。土地信用合作社出現(xiàn)得比較早的是寧夏平羅縣，它把存貸機制引入農(nóng)地經(jīng)營，以促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。具體做法就是在一定的地域范圍內(nèi)成立土地信用合作社，農(nóng)民將自己不耕種的農(nóng)地存入土地信用合作社，土地信用合作社給予其一定的利息即土地存入費；需要擴大經(jīng)營的農(nóng)戶支付一定的費用從土地信用合作社中貸出土地。土地信用合作社也可以將自己目前擁有的土地與其他的企業(yè)合作經(jīng)營或者是轉(zhuǎn)包。土地信用合作社制度緩解了農(nóng)村目前土地拋荒與規(guī)?；?jīng)營之間的矛盾，有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但是無法根本解決農(nóng)民對生產(chǎn)資金的需求。

（2）土地金融公司。土地金融公司是國家開發(fā)銀行在重慶進行的試點。2005年，國家開發(fā)銀行重慶市分行在重慶實踐銀行、政府、社會中介和企業(yè)“四位一體”的信貸新模式，即由各區(qū)縣政府組織專管機構(gòu)、擔保機構(gòu)以及代理經(jīng)辦行等機構(gòu)搭建融資平臺，農(nóng)民利用其承包經(jīng)營權(quán)入股成立土地公司，向開發(fā)銀行進行貸款。貸款的擔保方是政府組建的農(nóng)業(yè)擔保公司，土地公司以其股權(quán)向農(nóng)業(yè)擔保公司進行反擔保。這種抵押貸款方式的好處是既能繞開目前的法律困境，又能為農(nóng)民籌措到生產(chǎn)資金。但這種方式也存在明顯的缺陷：一是運作繁雜，二是由政府出面組建的農(nóng)業(yè)擔保公司進行擔保，政府就存在金融風險，而政府作為行政機構(gòu)是不宜介入市場行為的。

（3）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。目前，全國大部分省都存在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)，但在實踐探索中，各地的做法又有一些區(qū)別，主要有以下三種做法：一是土地抵押協(xié)會制度。2010年，寧夏回族自治區(qū)同心縣農(nóng)村信用聯(lián)社在河西鎮(zhèn)農(nóng)民自發(fā)搞起的“土地抵押”的基礎上，嘗試開展了以“農(nóng)戶土地協(xié)會”為紐帶的“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”業(yè)務。農(nóng)民在村隊的領(lǐng)導下自主聯(lián)合成立農(nóng)地抵押協(xié)會，協(xié)會會員多戶互相擔保，一戶向銀行進行借貸，由互相擔保的多戶進行擔保，貸款人若未能及時還貸，則由協(xié)會擔保人進行還貸，而貸款人則將其土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給協(xié)會和代為還款的擔保人。這種制度是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益的突破，賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的效力，農(nóng)民獲得了資金，而且在無法還款的情形下，銀行并不直接處理農(nóng)地，而是由協(xié)會成員來還款并處理貸款人的土地經(jīng)營權(quán)，這樣就不會改變農(nóng)地的用途。二是土地協(xié)會結(jié)合第三人擔保制度。在目前的實踐中，采用這種方式的有黑龍江大慶等地。其具體運作方式就是成立土地協(xié)會，會員之間聯(lián)保，增加第三方擔保，第三方在貸款人向銀行進行貸款時用自身的土地承包經(jīng)營權(quán)向銀行進行抵押，作為第二保證。貸款金額不超過所抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)價值的80%，由縣一級農(nóng)業(yè)管理部門對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押進行登記，銀行對抵押物的價值進行評估。因為存在第二保證，這種抵押制度相對單純的土地抵押協(xié)會制度而言，銀行風險更為減少。三是個人直接借貸制度。目前采用此種制度的地區(qū)較多，如湖北、湖南、福建等省都有地方采用這種制度。具體做法是：農(nóng)戶個人直接向銀行（多為農(nóng)村信用合作社和郵政儲蓄銀行）進行貸款申請，在證明其土地權(quán)屬、土地承包經(jīng)營權(quán)不存在權(quán)利瑕疵后，由政府主管農(nóng)村事務的行政機構(gòu)進行登記備案；再對土地承包經(jīng)營權(quán)的價值進行評估，銀行在進行審核后，如果條件符合則發(fā)放貸款，如果農(nóng)民在規(guī)定期限不能償還貸款，則土地承包經(jīng)營權(quán)歸銀行所有。這種制度在貸款過程中，手續(xù)較為簡便，效率較高，農(nóng)民也比較歡迎這種制度。但是這種融資制度存在一些問題，包括土地承包經(jīng)營權(quán)抵押缺乏法律依據(jù)；當農(nóng)民無法償還貸款后，土地承包經(jīng)營權(quán)歸銀行所有，農(nóng)民面臨失地危險；土地承包經(jīng)營權(quán)歸銀行所有后也會面臨土地用途改變的問題。

以上分析表明，中國現(xiàn)有農(nóng)地融資實踐雖然能較好地解決一些現(xiàn)實需求，但也暴露出幾個主要問題：一是法律缺失。目前中國并沒有從法律上承認農(nóng)地融資抵押。作為一個法治國家，要保持制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性就必須從立法上規(guī)范農(nóng)地融資，而不能僅以部門或地方政府的紅頭文件進行規(guī)定。二是制度不完善。目前對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的價值認定和土地經(jīng)營權(quán)抵押登記都缺乏權(quán)威部門來規(guī)范操作，尤其是實踐中各地對于價值認定標準不統(tǒng)一。實踐中存在的農(nóng)地融資運作模式，如土地銀行模式、銀行抵押貸款模式等，都屬于各地的一種探索，因此一些具體的規(guī)章制度（比如抵押權(quán)人的資金來源、抵押人的還款方式）都不健全。三是缺乏監(jiān)管。農(nóng)地融資實踐中實施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的機構(gòu)不統(tǒng)一，缺乏農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押監(jiān)管，這就可能造成抵押人無法還款時帶來其他的風險。

三、德、美、日農(nóng)地融資制度及其經(jīng)驗

（一）農(nóng)地融資制度確立背景

德國農(nóng)地融資的相關(guān)制度誕生于18世紀，其目的是為了抑制日益嚴重的農(nóng)村高利貸對農(nóng)民的壓迫；進入19世紀，適應土地改革的需要，德國農(nóng)地融資制度不斷發(fā)展，農(nóng)民可通過農(nóng)地融資獲得資金以進行土地平整和配套設施的修建。農(nóng)地融資幫助農(nóng)民在必要時滿足基本的生存需要和獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金，使得農(nóng)村經(jīng)濟得到進一步提升。德國現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)地融資的法律制度是《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)銀行法》，此法律于1949年制定，2003年進行修訂。

美國有關(guān)農(nóng)地融資的制度最早出現(xiàn)在19世紀。當時為了開發(fā)西部地區(qū)，政府采取無償贈送土地等形式吸引國民拓荒進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，家庭農(nóng)場成為主要的生產(chǎn)單位。由于家庭農(nóng)場普遍資金不足，農(nóng)地融資制度應運而生。發(fā)展到20世紀，經(jīng)濟危機周期呈現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到很大的打擊，長期得不到恢復，于是政府牽頭對農(nóng)村經(jīng)濟進行扶持，相繼制定了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司法》等，通過設立土地銀行來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金難題。

日本的農(nóng)地融資制度建立于二戰(zhàn)后。當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金匱乏，政府將原有的不系統(tǒng)的有關(guān)法律和制度進一步整理健全，以解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中最為關(guān)鍵的資金問題。日本現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)地融資的法律制度是《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》等，雖然不是專門的農(nóng)地融資法律制度，但是里面的內(nèi)容對農(nóng)地融資的主要方面做出了較為詳盡的規(guī)定。

比較這些國家農(nóng)地融資法律制定的背景不難發(fā)現(xiàn)，其共同點就是為了解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的資金難題。

（二）農(nóng)地融資模式

德國、美國、日本三個國家的農(nóng)地融資雖然都是通過抵押或類似的方式來解決資金難題，但是各國的具體操作制度還是有所區(qū)別的。

德國農(nóng)地融資采取的是土地信用合作社加土地銀行模式。這是一種典型的自下而上建立起的融資制度。有地農(nóng)民自發(fā)組建土地信用合作社通過農(nóng)地抵押解決資金問題，土地信用合作社發(fā)展到一定數(shù)量和規(guī)模的時候出現(xiàn)土地銀行。土地銀行經(jīng)歷了一個從民間到政府主導的過程，其主要作用仍然是為農(nóng)民的發(fā)展獲取資金。土地銀行發(fā)行抵押債券融資，手段有了很大的突破。這樣既能為農(nóng)村基礎設施的建設和農(nóng)業(yè)機械化的變革帶來較為充足的資金，又能為金融流通領(lǐng)域帶來新的投資渠道。抵押權(quán)人制作債券進行發(fā)行能較為迅速地獲取資金，債券購買者可以因此獲得潛在的利益。

美國農(nóng)地融資采取的是政府土地管理局加聯(lián)邦土地銀行模式。這是一種典型的自上而下建立的融資制度。政府出面建立農(nóng)業(yè)信用管理局，設立專門的部門管理土地銀行。因此，土地銀行的資金主要來源于政府資金。相當于土地銀行暫時“購買了”農(nóng)民手上的土地，再將其轉(zhuǎn)化為債券進行發(fā)行，以從資本市場收回資金。顯而易見，政府在農(nóng)地融資制度的建立中起到了很重要的作用。

日本農(nóng)地融資采取的是農(nóng)協(xié)帶領(lǐng)下的農(nóng)業(yè)信用合作社加中央農(nóng)林金庫模式。日本農(nóng)協(xié)是一個介于民間和官方之間的農(nóng)民組織，其業(yè)務內(nèi)容非常廣泛，綜合來說就是解決農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的各種性質(zhì)的困難和問題，其中突出解決的重點問題就是農(nóng)村農(nóng)民資金緊張的問題?；鶎有庞煤献魃纭⑿庞寐?lián)社和中央農(nóng)林金庫都屬于日本農(nóng)協(xié)。農(nóng)業(yè)信用合作社是由農(nóng)民自發(fā)組織，共同解決自己困難的民間金融組織。從信用合作社到信用合作聯(lián)社再到最高級的中央農(nóng)林金庫，三者之間存在資金往來，一步一步地將融資的規(guī)模和渠道拓寬，中央農(nóng)林金庫具有儲蓄貸款和發(fā)行債券的功能，屬于半官方的金融組織。

（三）農(nóng)地融資中當事人的權(quán)利義務

德國涉及農(nóng)地融資的法律法規(guī)主要包括《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》以及《德國民法典》和《德國擔保法》。它們對融資制度中的當事主體即農(nóng)民、信用合作社、土地銀行之間的權(quán)利義務有較為詳細的規(guī)定。農(nóng)地融資最早的最重要的目的就是農(nóng)民抵押土地獲得資金。在融資過程中，農(nóng)民作為抵押人，土地信用合作社和土地銀行是抵押權(quán)人，向農(nóng)民發(fā)放貸款獲得抵押權(quán)。農(nóng)民作為抵押人遵循的義務是將土地所有權(quán)證交付給合作社或者銀行，先要保證所有權(quán)證的真實性以及不存在重復抵押的情況，然后填寫貸款申請書，寫明貸款的金額年限和還款方式以及利息，并向合作社繳納一定的費用作為入會費或者是手續(xù)費，通過合作社銀行貸款審核以后才能獲得資金。這里實際上包含一個抵押權(quán)的登記公示過程，農(nóng)民將土地作為抵押物，根據(jù)德國法律農(nóng)民不得再任意轉(zhuǎn)讓土地，如有需要必須得到抵押權(quán)人的同意，合作社和銀行成為抵押權(quán)人，獲得相應的權(quán)利。在此，德國農(nóng)地融資法律制度中的特色凸顯出來——抵押權(quán)可以流通，甚至可以獨立于債權(quán)，抵押權(quán)人為了收回資金獲取不斷的資金來源，可以將抵押權(quán)作為證券進行流通買賣。美國涉及農(nóng)地融資制度的法律法規(guī)主要包括《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》、《農(nóng)業(yè)抵押公司法》。美國農(nóng)地融資的主要手段同樣是農(nóng)地抵押，比較有特色的就是土地登記制度和地籍管理制度。Erik Stubkjaer認為：“抵押貸款的安全性取決于是否有一個良好的土地登記和地籍管理制度”。政府部門對農(nóng)地進行登記造冊，其登記內(nèi)容包括面積，用途、所有權(quán)。當農(nóng)地所有權(quán)要進行抵押融資時必須進行抵押登記，這樣可以保證抵押物農(nóng)地上不存在他人的抵押權(quán)，保證抵押權(quán)實現(xiàn)的安全性。另外與抵押權(quán)最終實現(xiàn)相關(guān)的重要制度就是對農(nóng)地價值的評估。評估是由第三方專業(yè)機構(gòu)來作出的，使得抵押物價值的確定科學、公正合理，這樣抵押人和抵押權(quán)人對抵押權(quán)的價值就不會存在爭議，使抵押融資這一制度能良性發(fā)展并很好地運作下去。在抵押權(quán)人發(fā)放貸款后，抵押權(quán)也可以制作成抵押債券進行發(fā)行，與德國的土地債券不同的是，抵押債券的性質(zhì)為債權(quán)、其流通領(lǐng)域更廣，投資的潛力更大，但投資的風險也相應增加。

日本涉及農(nóng)村土地融資的法律制度主要包括《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》、《臨時利率調(diào)整法》。在農(nóng)地融資方面，政府起到了很大的主導作用。作為抵押權(quán)人的銀行有專門的農(nóng)林金庫，也有非專業(yè)的商業(yè)銀行。抵押過程中的資金來源不是直接從市場上募集，而是大部分由政府財政進行資助，因此，日本政府對抵押融資實施雙重監(jiān)管，既包括政府金融部門的監(jiān)管，又包括中央政府和地方政府農(nóng)林部門的監(jiān)管，可以說，在農(nóng)地抵押融資中，日本的監(jiān)管制度是最為復雜和嚴格的，正是這樣的監(jiān)管法律制度使得抵押權(quán)人和抵押人的利益能很好地得到保障。

比較德國、美國、日本的農(nóng)地融資法律制度可知，它們采用的主要方式都是抵押，但在具體做法上又有各自的特點，都是結(jié)合本國的具體情況而形成的，以有利于本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

四、加快中國農(nóng)地融資制度建設的建議

（一）完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度

農(nóng)民在生產(chǎn)中遇到資金瓶頸，現(xiàn)行的小額擔保貸款并不能很好地解決。農(nóng)民能夠進行融資的重要工具就是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。目前來看，各地農(nóng)民對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的需求是很強烈的。如果立法部門一直不能出臺符合實際的法律法規(guī)，而對目前各地開展的各種試點和探索保持沉默，這將會不利于中國經(jīng)濟安全穩(wěn)定地發(fā)展。借鑒德國、美國的做法，結(jié)合實踐，筆者認為應對目前有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)方面的法律進行修改，比如在《物權(quán)法》、《擔保法》、《土地承包法》中明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可以進行抵押，并針對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資建立專門的法律法規(guī)，比如《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法》、《農(nóng)地抵押監(jiān)管法》，出臺一系列的配套法律法規(guī)可以使得這一融資方式更安全更具有活力。

（二）建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)如果要能夠進行抵押融資，那么首要的就是產(chǎn)權(quán)明晰，要有完善的土地管理制度和抵押登記制度。美國、德國等對農(nóng)地有嚴格的登記管理制度，這樣既能保障農(nóng)民的權(quán)利，又可以防止濫用農(nóng)地融資。農(nóng)村土地歸集體所有，應該對每一農(nóng)戶擁有的農(nóng)地使用權(quán)進行詳細描述登記，使得使用權(quán)行使的對象明確。

（三）構(gòu)建科學的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價值評估制度

對抵押物進行合理科學的評估，對其價值進行確定，是關(guān)系到抵押貸款數(shù)額的關(guān)鍵。德國在將農(nóng)地抵押權(quán)制作成證券進行流通時非常重視對農(nóng)地本身價值進行評估。一般由專門的評估機構(gòu)進行評估，如評估存在不實，評估機構(gòu)需承擔民事責任進行賠償。參照發(fā)達國家的做法，中國應建立專門的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價值評估制度，并且農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的評估應該由專業(yè)的第三方機構(gòu)來進行，如專門的農(nóng)業(yè)管理部門或者是社會中介結(jié)構(gòu)，而不是由抵押人或者抵押權(quán)人來確定，這樣才能保證抵押物價值的穩(wěn)定性，保證抵押權(quán)最后實現(xiàn)。

（四）規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)融資運作規(guī)程

農(nóng)地融資制度需要對運作過程和運作細節(jié)進行科學細致的設計。農(nóng)地融資中抵押權(quán)人的借貸資金來源渠道可以多樣化，可以先由政府出資借貸一部分作為啟動資金，其他的資金可以通過農(nóng)民自由集資、農(nóng)村信用合作社資金或集合社會資金來解決。為了防止農(nóng)民失地，可以規(guī)定其只能抵押一部分農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)或者規(guī)定最高抵押貸款的限額。農(nóng)民還款方式應采取多種形式，如可以考慮分期還款。這些具體的運作措施要符合中國的具體情況，而不能照搬國外的某些做法。比如將抵押權(quán)制作成債券進行流通融資就不符合中國目前的狀況，但隨著金融市場的成熟，中國也可以逐步發(fā)行債券進行融資。

（五）建立農(nóng)地融資金融監(jiān)管制度

為了維護農(nóng)地融資金融機構(gòu)的安全性、穩(wěn)定性，防范金融風險，政府有關(guān)部門應該對其進行監(jiān)管?？梢越梃b日本的做法，設立雙重監(jiān)管，一方面由專門的金融監(jiān)管部門來監(jiān)管銀行的農(nóng)地融資業(yè)務，另一方面由農(nóng)業(yè)管理部門來監(jiān)管農(nóng)地融資過程中有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押中抵押登記、價值評估、回購等方面的事項，以保證此項融資制度能夠良性發(fā)展。

（六）完善農(nóng)地融資的配套制度

農(nóng)地融資制度的建立還需完善一些配套制度。農(nóng)民土地融資后存在各種風險，為此應該建立起完善的農(nóng)村社會基本保障體系，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等一系列制度，這是防范農(nóng)地融資風險的基本底限，以解決農(nóng)民土地交易的后顧之憂。同時應建立農(nóng)民融資后土地的優(yōu)先使用制度，比如建立優(yōu)先競購制，即在農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)時，同等條件下，作為抵押人的農(nóng)民享有優(yōu)先競購權(quán)；或者是優(yōu)先承租制，即對于抵押權(quán)人對抵押農(nóng)地依法出租時，同等條件下，抵押人對該農(nóng)地使用權(quán)享有優(yōu)先承租權(quán)。

（作者單位：重慶農(nóng)村商業(yè)銀行）