李健

導(dǎo)讀：2012年OECD發(fā)布《緊湊型城市政策比較評(píng)析》報(bào)告，報(bào)告對(duì)緊湊型城市發(fā)展內(nèi)涵、考核指標(biāo)體系、政策推進(jìn)等進(jìn)行理論結(jié)合實(shí)際的深入分析和研究，特別是對(duì)OECD國家73個(gè)大都市區(qū)緊湊型城市發(fā)展?fàn)顩r、政策實(shí)施重點(diǎn)等進(jìn)行的比較與分析。該報(bào)告提出了很多觀點(diǎn)，對(duì)我國大都市區(qū)緊湊型城市發(fā)展政策的制訂具有五大政策導(dǎo)向意義，即構(gòu)建緊湊型的城市空間結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城市混合功能+緊湊開發(fā)、杜絕中心城市集聚和新城無序擴(kuò)張、建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的公共交通、實(shí)施緊湊的工業(yè)區(qū)土地利用策略，這也是當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容。

緊湊型城市是針對(duì)城市無序蔓延發(fā)展而提出來的城市可持續(xù)發(fā)展理念，但就其發(fā)展內(nèi)涵而言依然存在爭議，特別是在其城市政策導(dǎo)向性方面，緊湊型城市走向何處，在不同國家和大都市區(qū)都存在較大差異。在2012年OECD發(fā)布的《緊湊型城市政策比較評(píng)析》中，[1]依據(jù)對(duì)OECD34個(gè)國家的調(diào)查和73個(gè)大都市區(qū)的緊湊型城市建設(shè)的現(xiàn)狀分析，對(duì)于緊湊型城市內(nèi)涵、在OECD國家發(fā)展的現(xiàn)狀和政策實(shí)施重點(diǎn)進(jìn)行研究。本文基于報(bào)告進(jìn)行分析和總結(jié)，提出要杜絕當(dāng)前城市化發(fā)展中盲目擴(kuò)張的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)而要注重挖掘城市內(nèi)涵、提升存量質(zhì)量、推進(jìn)城市集約利用土地，以緊湊型城市建設(shè)為路徑，推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，這也是當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容。

一、緊湊型城市政策推進(jìn)的背景與內(nèi)涵

（一）緊湊型城市的推進(jìn)背景與原因

從OECD國家城市當(dāng)前基于綠色增長政策而提出的城市發(fā)展模式歸納，緊湊型城市已經(jīng)成為重要目標(biāo)。其中包括五個(gè)方面的重要背景和原因：第一，城市人口的不斷增長需要節(jié)約土地資源。聯(lián)合國人居署相關(guān)報(bào)告顯示，到2050年將會(huì)有70%的人口居住在城市，而在OECD國家中這個(gè)數(shù)據(jù)將到達(dá)86%，其中在34個(gè)OECD國家中將會(huì)有30個(gè)國家的城市建成區(qū)增長速度超過城市人口增長的速度。第二，全球氣候變暖對(duì)城市的發(fā)展提出新的課題并要求作出響應(yīng)。第三，日益增長的能源價(jià)格會(huì)影響城市生活模式，例如交通成本的提升。第四，近期發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響著地方政府的財(cái)政，這使得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新投資面臨更大的困難。第五，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，城市管理者需要改變城市現(xiàn)有的發(fā)展政策。例如在德國和日本人口規(guī)模已經(jīng)面臨減少趨勢(shì)，同時(shí)在過去60年中OECD國家的老齡人口已經(jīng)實(shí)現(xiàn)翻番增長，在全球范圍內(nèi)則是三倍增長，而這種趨勢(shì)至少將延續(xù)40年。此外在OECD國家，家庭平均規(guī)模也在減少。

（二）緊湊型城市的推進(jìn)內(nèi)涵與特征

在OECD《緊湊型城市政策比較評(píng)析》報(bào)告中，對(duì)緊湊型城市的內(nèi)涵和關(guān)鍵特征進(jìn)行了歸納。在追求綠色增長的時(shí)代，緊湊型城市由于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有潛在的促進(jìn)作用，因此還將承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要職能，所以緊湊型城市不僅是環(huán)境概念，緊湊型城市還將在環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面促進(jìn)人類追求的綠色增長。其內(nèi)在的關(guān)鍵特征包括三個(gè)方面：第一，高密度臨近開發(fā)模式。高密度是指城市土地高強(qiáng)度開發(fā)，臨近是指大都市區(qū)域城市活動(dòng)的集聚性。典型緊湊型城市中城市土地被集約開發(fā)利用，城市活動(dòng)集聚空間緊鄰，城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的邊界清晰。廣場、街道、公園都是公共空間必要的組成部分。因此，高密度和臨近是緊湊型城市的兩個(gè)重要的物理特征。第二，基于公共交通系統(tǒng)的城市區(qū)域聯(lián)系。這主要揭示城市土地如何被有效利用，公共交通系統(tǒng)為城市區(qū)域提供便捷性交通，并且使城市各個(gè)功能區(qū)域有效工作。第三，地方服務(wù)和工作的可達(dá)性。該方面主要是關(guān)注城市居民接近地方服務(wù)如商鋪、餐館、診所以及鄰里地區(qū)工作機(jī)會(huì)的便捷性。在緊湊型城市中，土地混合利用推動(dòng)居民通過步行或者公交系統(tǒng)接受地方服務(wù)是典型特征。

（三）緊湊型城市的推進(jìn)關(guān)鍵與尺度

OECD《緊湊型城市政策比較評(píng)析》報(bào)告還對(duì)一些關(guān)鍵問題進(jìn)行了辨析，包括緊湊城市開發(fā)與緊湊型城市的區(qū)別，緊湊型城市規(guī)模問題以及緊湊型城市應(yīng)該是多中心的還是單中心城市等。報(bào)告認(rèn)為緊湊型城市是城市發(fā)展的一種政策工具和城市形式，特別是在大都市區(qū)的層面上，而緊湊城市開發(fā)則是在鄰里尺度上的一種發(fā)展計(jì)劃，是緊湊型城市建設(shè)目標(biāo)的一種實(shí)現(xiàn)路徑。但在內(nèi)涵上兩者完全相同，都需要滿足上文提及的三個(gè)主要內(nèi)容。此外是緊湊型城市的尺度問題，一般認(rèn)為緊湊型城市是人口規(guī)模和空間都比較小的城市，但報(bào)告認(rèn)為大型的都市區(qū)也可以實(shí)現(xiàn)緊湊型發(fā)展，因?yàn)榇笮投际袇^(qū)肯定比小的都市區(qū)消耗更多的土地，因此更需要實(shí)現(xiàn)緊湊發(fā)展的模式。緊湊型城市的發(fā)展模式亦是關(guān)注重點(diǎn)，過去認(rèn)為緊湊型城市應(yīng)該是單中心的模式，以更好地應(yīng)對(duì)城市蔓延和離心發(fā)展，但OECD的本次報(bào)告認(rèn)為，如果城市集聚并非連續(xù)且并非蔓延式開發(fā)，但通過公共交通系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)系亦可認(rèn)為是緊湊型開發(fā)模式，這其中城市核心的彼此臨近是重要特征。實(shí)際上對(duì)于特大城市而言很難實(shí)現(xiàn)純粹的單中心模式，多中心的緊湊開發(fā)模式應(yīng)該是更加推崇的。另外，緊湊型城市中的建筑形式和公共空間也是討論的問題，一般觀點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)化高層建筑和減少公共空間是緊湊型城市建設(shè)的主要路徑，但報(bào)告通過多倫多、巴黎及香港的案例分析顯示高層建筑并不代表高密度。報(bào)告同時(shí)指出，公共開放空間是緊湊型城市的重要指標(biāo)，因?yàn)榫o湊型城市最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是城市可持續(xù)發(fā)展，包括城市環(huán)境質(zhì)量。

二、緊湊型城市的指標(biāo)體系及OECD大都市區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）緊湊型城市的指標(biāo)體系

緊湊型城市的建設(shè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和城市綠色增長。對(duì)于政策制定者來說，緊湊型城市政策如何對(duì)推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)何種程度尤其重要。OECD《緊湊型城市政策比較評(píng)析》報(bào)告認(rèn)為，緊湊型城市政策在城市可持續(xù)發(fā)展方面的作用可以概括為三個(gè)方面的內(nèi)容：環(huán)境利好、社會(huì)利好及經(jīng)濟(jì)利好，包括減少碳排放、提升資源利用效率、推進(jìn)社會(huì)公平、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色增長等內(nèi)容。但報(bào)告也指出緊湊型城市可能產(chǎn)生負(fù)面影響，如環(huán)境污染、交通擁擠、綠化減少、局部基礎(chǔ)設(shè)施壓力極大、熱島效應(yīng)等。因此，必須通過良好的政策設(shè)計(jì)來推進(jìn)政策利好和減少負(fù)面效應(yīng)。

但政策的實(shí)施效果往往很難具體考證，特別是對(duì)于不同情況的城市而言，政策效果差異很大，政策利好和負(fù)面效應(yīng)亦是相對(duì)而言的。因此，通過制訂指標(biāo)體系來監(jiān)測和評(píng)價(jià)緊湊型城市政策的效果非常有必要，每個(gè)城市可以根據(jù)自己實(shí)際情況和目標(biāo)來分析政策實(shí)施效果，進(jìn)而提升自己的政策行動(dòng)。《緊湊型城市政策比較評(píng)析》報(bào)告提出兩種類型的指標(biāo)：一類是展現(xiàn)緊湊性，包括高密度緊鄰開發(fā)模式、公共交通組織的區(qū)域聯(lián)系、地方服務(wù)和工作機(jī)會(huì)的可達(dá)性三個(gè)方面的內(nèi)容；另外一類是監(jiān)測緊湊型城市政策的影響——如何影響城市可持續(xù)的發(fā)展。通過這兩類指標(biāo)的設(shè)計(jì)可以為政策制定者提供緊湊型城市作用機(jī)制的全幅圖像。

（二）緊湊型城市的指標(biāo)分析

在OECD《緊湊型城市政策比較評(píng)析》報(bào)告中選擇了18個(gè)核心指標(biāo)來分析緊湊型城市的政策效果，這些指標(biāo)與上文中所描述的緊湊型城市、緊湊發(fā)展模式等內(nèi)涵密切相關(guān)。在計(jì)量城市可持續(xù)發(fā)展緊湊模式的時(shí)候，特別選用了一些可能產(chǎn)生負(fù)面效果的度量指標(biāo)，以更好地度量政策效應(yīng)并為進(jìn)一步完善緊湊型政策提供依據(jù)。實(shí)證分析中，基于選擇對(duì)象的實(shí)際情況及數(shù)據(jù)的可得性，主要集中于其中七個(gè)指標(biāo)：（1）人口和城市土地增長；（2）城市區(qū)域人口的密度；（3）平均通勤距離；（4）城市建設(shè)用地；（5）公交通勤；（6）臨近公交站點(diǎn)；（7）地方服務(wù)與居住匹配。在對(duì)象城市分析中，選擇了OECD中73個(gè)大都市區(qū)進(jìn)行分析，其中對(duì)澳大利亞墨爾本、加拿大溫哥華、法國巴黎、日本富士及美國波特蘭等五個(gè)大都市區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)分析。[2]

1.人口和城市土地增長

該指標(biāo)主要表述大都市區(qū)人口和土地年增長速度，如果城市土地增長速度超過人口增長速度，這就意味著城市蔓延已經(jīng)存在。對(duì)46個(gè)OECD國家大都市區(qū)在2000～2006年的表現(xiàn)看，人口增長速度超過土地增長速度和土地增長速度超過人口的增長速度兼而有之，這與不同大都市區(qū)政府實(shí)施緊湊型城市政策或者市場放任政策具有密切相關(guān)性。典型城市中，如波特蘭、舊金山、里昂、巴黎、布魯塞爾、馬德里等都是人口增長的速度超過土地增長速度，屬于緊湊型城市發(fā)展的樣本城市；里斯本、哥本哈根、丹佛、波士頓、芝加哥等則屬于土地增長速度高于人口增長速度的大都市區(qū)；另外如東京、大阪、底特律、費(fèi)城等則是人口負(fù)增長但土地消耗依然快速提升。

2.城市區(qū)域人口的密度

該指標(biāo)的測算是計(jì)算城市建成區(qū)的人口密度，并與大都市區(qū)的人口密度進(jìn)行比較。為精確計(jì)算城市土地，報(bào)告采用網(wǎng)格單元作為基礎(chǔ)單位進(jìn)行GIS分析。其中土地指標(biāo)基于不同的標(biāo)準(zhǔn)（歐洲；日本；美國；加拿大、韓國及墨西哥），人口數(shù)據(jù)則選擇24小時(shí)平均人口數(shù)據(jù)。在歐洲，在都市區(qū)層面比較馬德里與斯德哥爾摩人口密度基本相同，但在城市建成區(qū)層面馬德里人口密度則是斯德哥爾摩的2.3倍，馬德里城市土地利用強(qiáng)度遠(yuǎn)比斯德哥爾摩高。同樣的情況存在于米蘭和羅馬的比較，按照傳統(tǒng)的大都市區(qū)層面的比較，米蘭人口密度是羅馬的兩倍多，但在城市建成區(qū)層面則人口密度相差無幾。在日本，美國，加拿大、韓國及墨西哥等地區(qū)都出現(xiàn)同樣的情況。對(duì)溫哥華、巴黎及波特蘭都市區(qū)的詳細(xì)考察，其中通過3D地圖顯示，溫哥華表現(xiàn)出多中心城市的緊湊發(fā)展模式，中心城市的人口密度并不特別高，但幾個(gè)高點(diǎn)依然出現(xiàn)在城市建成區(qū)，彼此間距離很近。巴黎及波特蘭則表現(xiàn)出高密度單中心城市的特征。

3.平均通勤距離

城市平均通勤距離是橫向臨近性的指標(biāo)，主要是考察城市居民平均工作距離，報(bào)告主要收集了五個(gè)重點(diǎn)考察大都市區(qū)的數(shù)據(jù)。其中富士是最短工作通勤距離的城市（7.2公里），其次是溫哥華（7.4公里）、巴黎（11.2公里）、墨爾本（13.2公里）以及波特蘭（13.84）等大都市區(qū)分列名次。溫哥華和波特蘭大都市區(qū)都有200多萬的人口規(guī)模，但溫哥華的工作通勤距離更短，巴黎是最大的城市（1100多萬人口），但其工作通勤距離卻少于墨爾本和波特蘭。

基于動(dòng)態(tài)時(shí)間的考察更能反映城市發(fā)展的實(shí)際。從1996到2006年，溫哥華大都市區(qū)的平均通勤距離從7.7公里下降到7.4公里，但全國層面的調(diào)查卻從7.0公里上升到7.6公里。少于5公里的通勤比例，溫哥華在1996年時(shí)候僅為33.8%，到2006年時(shí)候上升到35.4%。需要指出的是溫哥華的人口增長和通勤數(shù)量幾乎同時(shí)期增長。與之比較，墨爾本的工作通勤距離從1996到2006年變化不大。巴黎的變化則更加巨大，1982年時(shí)候?yàn)?.0公里，1994年時(shí)候則為9.4公里，到2008年上升到11.2公里，較人口和城市土地增速更加快。

4.城市建設(shè)用地

報(bào)告在該指標(biāo)重點(diǎn)考察12個(gè)相同地理尺度的OECD大都市區(qū)，他們呈現(xiàn)多樣化的城市形式，根據(jù)人口規(guī)模分為三類：超1000萬；300萬～600萬；200萬～300萬。第一群組包括巴黎、東京、墨西哥城和紐約，其中墨西哥城發(fā)展最為緊湊；第二群組包括了雅典、底特律、亞特蘭大以及馬德里，呈現(xiàn)出更加多樣化的特征。其中雅典在一個(gè)非常小的地理空間內(nèi)積聚大量的人口，體現(xiàn)出高密度和臨近性的特征；與之相反，底特律擁有同樣多的人口卻消費(fèi)了6倍以上的土地，亞特蘭大和馬德里都顯示出蔓延式的發(fā)展動(dòng)態(tài)，但馬德里較亞特蘭大少三分之一的土地消耗，表現(xiàn)出更為緊湊的發(fā)展模式。第三個(gè)群組包括維也納、溫哥華、阿姆斯特丹和波特蘭，溫哥華和阿姆斯特丹通過清晰的城市和鄉(xiāng)村土地開發(fā)模式的差異，展示出緊鄰發(fā)展的模式；維也納城市土地開發(fā)最為發(fā)散，波特蘭則在四個(gè)大都市區(qū)中消耗最多的城市土地。此外，報(bào)告還采用城市建設(shè)用地占大都市區(qū)總面積的比重來說明城市發(fā)展的緊湊程度，73個(gè)大都市區(qū)差異較大。

5.公交通勤

該指標(biāo)依據(jù)數(shù)據(jù)可得性，主要比較19個(gè)大都市區(qū)利用公交系統(tǒng)進(jìn)行城市通勤的情況，包括五個(gè)重要案例地區(qū)的分析。其中巴黎大都市區(qū)表現(xiàn)最好，其次是馬德里和斯德哥爾摩。需要指出的是大都市區(qū)因?yàn)橛幸?guī)模效益，因此更適合發(fā)展公共交通系統(tǒng)。

除了大都市區(qū)層面的比較，考察大都市區(qū)內(nèi)部的差異同樣可以提供重要信息。在巴黎的三個(gè)空間層面：巴黎中心城、內(nèi)城環(huán)帶、外城環(huán)帶。其中在巴黎中心城區(qū)有64%的人是通過公交系統(tǒng)、14%的人是通過步行上下班，而只有13.3%的人是利用私家車，而實(shí)際上這些車的利用更多是離開巴黎中心城區(qū)的時(shí)候。與之比較，在內(nèi)城環(huán)帶有38%的居民、外城環(huán)帶有59.8%的人利用私家車上下班。

6.臨近公交站點(diǎn)

在大都市區(qū)，公交臨近性是顯示城市發(fā)展與公交網(wǎng)絡(luò)間有效聯(lián)系的重要指標(biāo)。在溫哥華大都市區(qū)，97.7%的居民生活在公交站點(diǎn)400米以內(nèi)的區(qū)域，42%的人生活在快速運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)400米以內(nèi)的地區(qū)。在日本富士有63.7%的居民生活在公交站點(diǎn)400米以內(nèi)的區(qū)域，但有29.8%的人生活在鐵路站點(diǎn)800米以內(nèi)的地區(qū)，比溫哥華要高（13.8%）。

7.地方服務(wù)與居住匹配

該指標(biāo)主要揭示鄰里地區(qū)能夠獲得的地方服務(wù)，這種不匹配在郊區(qū)（居民多服務(wù)少）和中心城市（居民少服務(wù)多）都可能發(fā)生。過度不匹配意味著需要長距離的通勤、產(chǎn)生低質(zhì)量的生活和服務(wù)的低效率。在實(shí)證研究中，本次報(bào)告選擇三個(gè)大都市區(qū)進(jìn)行分析：墨爾本、溫哥華及巴黎。報(bào)告選取匹配指數(shù)（Matching Index）①，匹配指數(shù)越小代表匹配度越好。其中巴黎大都市區(qū)較之于溫哥華和墨爾本更為匹配。在墨爾本內(nèi)城地區(qū)，有22.2%的服務(wù)人員集中于此，而總?cè)丝谥挥?.8%，而在西墨爾本地區(qū)，9.4%的服務(wù)業(yè)人口對(duì)應(yīng)著11.6%的總?cè)丝凇Ｔ撝笜?biāo)可以幫助政策制定者更好地平衡鄰里地區(qū)。

報(bào)告最后對(duì)研究中仍然存在的諸多問題進(jìn)行了總結(jié)，一些可以在全球范圍內(nèi)進(jìn)行比較的指標(biāo)并沒有納入研究，包括城市區(qū)位比較，居住和建筑有關(guān)指標(biāo)包括租金、空置率等的比較，公共交通（特別是車站、服務(wù)頻率的地理信息等）的比較等。未來的研究中仍然需要建設(shè)更為豐富的數(shù)據(jù)庫，特別是基于大都市區(qū)層面；此外還需要進(jìn)行研究方法的創(chuàng)新。

三、OECD國家緊湊型城市政策工具

（一）緊湊型城市的主要問題

2010年，OECD對(duì)34個(gè)所屬國家進(jìn)行緊湊型城市的調(diào)查，以收集目前OECD國家普遍推行的政策信息。在這次調(diào)研中，緊湊型城市政策被簡單定義為防止城市的蔓延發(fā)展和提升城市土地開發(fā)利用密度、混合開發(fā)以及公共交通聯(lián)系。[3]主要問題包括：

1.在國家層面上，是否推行緊湊型城市政策？如果推行了，是一種什么樣的政策？請(qǐng)具體介紹。如果沒有，國家層面是否已意識(shí)到政府應(yīng)該推行之？請(qǐng)?zhí)峁┠銈兊挠^點(diǎn)。如果你們國家實(shí)行聯(lián)邦制度，請(qǐng)具體介紹次級(jí)區(qū)域政府如何推行緊湊型城市政策。

2.在你們國家，大都市區(qū)政府是否推行緊湊型城市政策？該政策具體包括哪些內(nèi)容？請(qǐng)具體介紹。

（二）緊湊型城市的發(fā)展策略

透過以上兩個(gè)問題，OECD收集了成員國主要的緊湊型城市發(fā)展政策實(shí)踐?！毒o湊型城市政策比較評(píng)析》報(bào)告對(duì)其進(jìn)行了總結(jié)分析，一個(gè)重大發(fā)現(xiàn)是在多數(shù)OECD國家中，緊湊開發(fā)的內(nèi)涵已經(jīng)深入到城市發(fā)展政策中。在一些國家，緊湊型城市已經(jīng)出現(xiàn)在政府政策文件中；而在其他國家中，與緊湊發(fā)展內(nèi)涵相關(guān)的概念也同樣出現(xiàn)在政策文件中；當(dāng)然，有一些國家在國家層面上還沒有推行緊湊型城市發(fā)展政策。[4]根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，可以把OECD國家的緊湊型城市發(fā)展政策分為以下幾類：

1.不僅在大都市區(qū)層面，還包括在國家層面，緊湊型城市發(fā)展政策都要體現(xiàn)在總體規(guī)劃及戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中。

2.制度工具是緊湊型城市最常用的政策手段，其中最常用的是城市增長邊界和城市綠帶政策。在這樣的情況下，城市建設(shè)被嚴(yán)格限制超過邊界以及進(jìn)入綠帶。有時(shí)候金融工具的作用可能比制度作用更加突出，例如城市服務(wù)邊界系統(tǒng)采用一種分層體系，引導(dǎo)城市新開發(fā)地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資按照一定順序執(zhí)行，美國馬里蘭推行的“城市地區(qū)重點(diǎn)資助創(chuàng)新”戰(zhàn)略就體現(xiàn)出了這樣的一種分層體系。

3.密度要求和混合開發(fā)要求正在成為最流行的政策工具。在法國，學(xué)術(shù)界正呼吁在交通站點(diǎn)的新開發(fā)中設(shè)立最低密度要求，未達(dá)到開發(fā)密度要求的需要交納特別稅種。倫敦規(guī)劃顧問委員會(huì)同樣提出密度要求的導(dǎo)則，此外美國許多城市在新開發(fā)中也設(shè)置最低密度要求。混合開發(fā)的要求被同樣實(shí)施。

4.對(duì)于空間發(fā)展政策來說，金融工具同樣是一種行之有效的導(dǎo)向政策。目前在OECD國家中存在多種金融手段推進(jìn)緊湊型城市建設(shè)的政策，例如在美國，阿林頓推行的交通導(dǎo)向發(fā)展模式（TOD）就獲得了開發(fā)強(qiáng)度貸款。又如，加拿大溫哥華及其他城市推行的公共設(shè)施紅利計(jì)劃，在開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)計(jì)劃的時(shí)候并行提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括直接的現(xiàn)金補(bǔ)償或者圖書館、公園、幼兒園、社區(qū)中心等，以減輕高密度開發(fā)對(duì)社會(huì)公共服務(wù)所帶來的壓力。

5.在城市建設(shè)計(jì)劃中，通過政府直接投資干預(yù)是創(chuàng)造公共空間的常規(guī)手段，這包括與私人部門的合作開發(fā)。在私人開發(fā)計(jì)劃中，企業(yè)與規(guī)劃部門的合作同樣非常重要。

四、對(duì)我國大都市區(qū)的政策借鑒及推進(jìn)啟示

（一）政策導(dǎo)向一：構(gòu)建緊湊型的城市空間結(jié)構(gòu)

結(jié)合我國大都市區(qū)中心城市人口總量和密度較高的情況，緊湊型的城市空間結(jié)構(gòu)必須是以多中心的模式存在。因此，中心城市主要嚴(yán)控建設(shè)用地增量，調(diào)整建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)。同時(shí)，全面推動(dòng)存量挖潛，推行節(jié)約與集約并重以利用城市建設(shè)用地。

在外圍地區(qū)的重點(diǎn)新城和新鎮(zhèn)地區(qū)，要擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，增加年度用地指標(biāo)。同時(shí)，實(shí)施節(jié)約優(yōu)先的用地政策，奠定集約利用基礎(chǔ)。尤其要根據(jù)人口規(guī)模考慮適當(dāng)建設(shè)用地規(guī)模，提高容積率標(biāo)準(zhǔn)區(qū)。為提升郊區(qū)新城活力，在寬松用地指標(biāo)基礎(chǔ)上，加大對(duì)郊區(qū)新城范圍內(nèi)開發(fā)性和戰(zhàn)略性投資項(xiàng)目的政府支持政策力度。

（二）政策導(dǎo)向二：推進(jìn)城市混合功能+緊湊開發(fā)

推進(jìn)城市地塊的混合功能開發(fā)，特別圍繞交通站點(diǎn)、核心商業(yè)區(qū)等進(jìn)行城市據(jù)點(diǎn)式開發(fā)，導(dǎo)入城市商業(yè)、住宅、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等要素，杜絕單一功能地塊開發(fā)的傳統(tǒng)城市規(guī)劃模式。

其中在大都市區(qū)中心城要重點(diǎn)推行“雙增雙減”政策②，通過不同類型公共空間形成項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域的開放形態(tài)，形成適宜工作、生活和觀光的理想場所。在郊區(qū)，圍繞新城、新鎮(zhèn)建設(shè)，強(qiáng)化“雙增雙提升”的策略，即“增加公共綠地、公共活動(dòng)空間，提升建筑容量，鼓勵(lì)高層建筑”，通過不同功能性項(xiàng)目建設(shè)，提高容積率，豐富城市功能和吸引人口集聚。

（三）政策導(dǎo)向三：杜絕中心城市集聚和新城無序擴(kuò)張

與西方國家城市經(jīng)歷了郊區(qū)化、中心城市衰敗、紳士化改造發(fā)展的不同路徑，中國的城市中心城區(qū)相對(duì)保持繁榮發(fā)展，直至過度擁擠。因此，目前西方城市所提倡的保持中心城市活力、加大城市建成區(qū)開發(fā)力度、推動(dòng)中心城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)等，并不適應(yīng)于我國大城市中心城區(qū)的發(fā)展。其他如對(duì)郊外分散選址、擴(kuò)張型基礎(chǔ)設(shè)施等西方國家城市予以批判否定的措施，在我國城市發(fā)展進(jìn)程中反而應(yīng)予以支持，加快中心城區(qū)在產(chǎn)業(yè)、人口、公共設(shè)施以及社會(huì)服務(wù)等資源對(duì)外的擴(kuò)張及在新城的集聚。而新城的集聚必須以提高開發(fā)強(qiáng)度、避免對(duì)外無序擴(kuò)張為基礎(chǔ)，真正推進(jìn)緊湊型城市建設(shè)。

此外，以城市外圍的農(nóng)田、綠地、河流等自然環(huán)境保護(hù)為基本著眼點(diǎn)，同樣可限制城市無序蔓延擴(kuò)張的趨勢(shì)。在這個(gè)過程中，需要將市區(qū)內(nèi)的農(nóng)田、綠地在城市規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)定位，并作出綜合性空間規(guī)劃，構(gòu)建生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。

（四）政策導(dǎo)向四：建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的公共交通

積極推動(dòng)公共交通優(yōu)先發(fā)展的政策，特別是各類大容量的快速交通系統(tǒng)的發(fā)展，在城市內(nèi)部、城郊之間以及郊郊之間興建地鐵、輕軌、城郊快速列車、巴士快速交通系統(tǒng)等快速的交通體系；推進(jìn)公共交通樞紐建設(shè)與城市社會(huì)公共活動(dòng)中心的空間一致性；限制小汽車交通在城市的發(fā)展，尤其要研究中心城區(qū)中小汽車交通收費(fèi)系統(tǒng)的設(shè)置，以減少城市交通阻塞；在城市規(guī)劃中研究緊湊型道路的建設(shè)；擴(kuò)大步行交通以及自行車交通道路的比重，鼓勵(lì)提倡步行交通和自行車交通。

此外，要推進(jìn)土地開發(fā)與公共交通發(fā)展結(jié)合的策略，形成公共交通引導(dǎo)城市建設(shè)模式的發(fā)展，即TOD模式。公共交通樞紐具有最高級(jí)別的城市開發(fā)強(qiáng)度，其他以公共交通可達(dá)性水平確定城市開發(fā)強(qiáng)度，公共交通可達(dá)性越好，越可以實(shí)現(xiàn)更高強(qiáng)度的城市土地開發(fā)。

（五）政策導(dǎo)向五：實(shí)施緊湊的工業(yè)區(qū)土地利用策略

土地利用方面，嚴(yán)格把關(guān)新批土地開發(fā)，提高已批土地容積率限制，在大的區(qū)域范圍內(nèi)控制容積率并允許不同建設(shè)地塊的容積率相互調(diào)劑。強(qiáng)調(diào)土地多功能混合使用，在各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和郊區(qū)新城內(nèi)實(shí)現(xiàn)混合功能開發(fā)和“產(chǎn)城融合”。工業(yè)區(qū)項(xiàng)目投資準(zhǔn)入要逐步提高土地利用的效率，通過制定相關(guān)政策引導(dǎo)工業(yè)園區(qū)節(jié)約和集約使用資源、把好項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)等措施，推進(jìn)土地節(jié)約和集約利用，提升開發(fā)區(qū)新建項(xiàng)目容積率，并著力提升投資強(qiáng)度。將土地節(jié)約集約利用由被動(dòng)推進(jìn)變成主動(dòng)需求，不斷盤活存量用地，推進(jìn)土地二次開發(fā)，認(rèn)真梳理園區(qū)存量工業(yè)用地情況，實(shí)施土地回購、騰籠換鳥、廠房改擴(kuò)建、閑置廠房租賃等方式分類推進(jìn)盤活存量工業(yè)用地。

注釋：

①M(fèi)I=1/2{|（Ei/E）-（Pi/P）|}，其中Ei和Pi分別為次級(jí)區(qū)域的服務(wù)業(yè)人口和總?cè)丝?，E和P分別為城市的服務(wù)業(yè)人口和總?cè)丝凇?/p>

②2003年11月13日上海市人大常委會(huì)表決通過的《關(guān)于修改<上海市城市規(guī)劃條例>的決定》，“增加公共綠地、公共活動(dòng)空間，降低建筑容量，控制高層建筑”（即“雙增雙減”）以法規(guī)的形式寫入了修改后的城市規(guī)劃條例。

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責(zé)任編輯：張 煒