宋言奇　高雅晶

導(dǎo)讀：舊城更新不僅是個(gè)空間過程，更是一個(gè)社會(huì)工程，舊城更新需要社會(huì)管理創(chuàng)新。以往對(duì)舊城更新的關(guān)注點(diǎn)主要集中在空間與文化方面，然而在舊城更新中，社會(huì)管理創(chuàng)新也是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，舊城更新離不開社會(huì)管理創(chuàng)新。在舊城更新中，蘇州有許多好的社會(huì)管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。在當(dāng)前的舊城更新中，為了更好地推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，有四個(gè)環(huán)節(jié)需要深化，即亟待推進(jìn)協(xié)商民主、亟待加強(qiáng)后續(xù)維護(hù)、亟待延續(xù)文化活力、亟待加強(qiáng)公眾參與。

隨著城市化的推進(jìn)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)許多城市面臨舊城更新問題，舊城更新成為當(dāng)前城市發(fā)展的一個(gè)焦點(diǎn)所在。以往對(duì)舊城更新的關(guān)注點(diǎn)主要集中在空間與文化方面，筆者認(rèn)為，在舊城更新中，社會(huì)管理創(chuàng)新也是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，舊城更新離不開社會(huì)管理創(chuàng)新。社會(huì)管理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)多元參與，對(duì)于利益協(xié)調(diào)而言，十分重要。必須認(rèn)清，舊城更新不可能使所有利益相關(guān)者都得到滿足。但是通過社會(huì)管理創(chuàng)新，讓各個(gè)主體都有機(jī)會(huì)參與到整個(gè)進(jìn)程中，可以兼顧方方面面，最大化平衡利益。在充分參與與知情的情況下，即使是博弈中的利益受損者，也要比參與無門與不知情情況下的利益受損者，更容易接受結(jié)果與減少矛盾。

一、舊城更新中社會(huì)管理創(chuàng)新的博弈格局

舊城更新不僅是一個(gè)空間過程，而且是一個(gè)社會(huì)工程?？臻g是社會(huì)的“外顯”，在舊城更新空間“新陳代謝”的背后，隱含著各種訴求的表達(dá)、各種利益的博弈以及各種價(jià)值觀的碰撞。為了使這一工程科學(xué)化與合理化，舊城更新需要社會(huì)管理創(chuàng)新。

（一）利益協(xié)調(diào)的博弈

1.尋求經(jīng)濟(jì)利益的最大可能

當(dāng)前在我國(guó)，舊城更新是一個(gè)敏感問題，敏感性在于其是一個(gè)利益“交匯地”。在舊城更新中，不同主體有著不同的利益。地方政府的利益出發(fā)點(diǎn)是多維而復(fù)雜的，或是為了改善民生，或是為了改變城市形象，或是受“政績(jī)工程”的驅(qū)使，或是基于尋求經(jīng)濟(jì)利益的考慮。時(shí)下在我國(guó)舊城更新中，尋求經(jīng)濟(jì)利益可能是最重要的原因，因?yàn)榇笠?guī)模的舊城更新以及有利可圖的地段能獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。由此，地方政府往往熱衷于大規(guī)模的舊城更新，而不是小規(guī)模漸進(jìn)式的舊城更新；往往熱衷于有利可圖地段的更新，忽略真正需要更新但無利可圖的地段。開發(fā)商的利益出發(fā)點(diǎn)當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)所得，這是其自身特點(diǎn)所決定的。專家與規(guī)劃設(shè)計(jì)者的利益出發(fā)點(diǎn)也是復(fù)雜的。不可否認(rèn)的是，很多專家與規(guī)劃設(shè)計(jì)者希望能把自己的“思想”滲透到舊城更新中，實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)。

2.居民兩種利益的相互沖突

總體來說，居民的利益出發(fā)點(diǎn)主要有兩種：一部分居民希望搬出舊城使居住條件得以改善。因?yàn)榕f城一般基礎(chǔ)設(shè)施較差，居住條件欠佳，這部分居民希望改善居住條件，其中一些人把離開舊城看作是向上流社會(huì)流動(dòng)的“標(biāo)志”。還有一部分人希望保留舊城所具有的人際脈絡(luò)與社會(huì)環(huán)境。這部分人本來能夠搬遷到居住條件更好的新城，但仍然選擇留在舊城，主要是“舍不得”舊城特有的人際關(guān)系（鄰里關(guān)系融洽）與社會(huì)環(huán)境（生活比較方便而且熟悉），這就是所謂的社會(huì)資本。這部分社會(huì)資本往往是政府在舊城更新中所忽略的因素，但卻是非常珍貴的。著名的人本主義城市學(xué)學(xué)者劉易斯·芒福德十分看重這種社會(huì)資本，在評(píng)論大規(guī)模舊城更新弊端時(shí)，他認(rèn)為，他們（市政當(dāng)局）對(duì)一切妨礙建設(shè)的累贅用推土機(jī)清除掉，而這些累贅常常是人們的住家、商店、教堂、住宅區(qū)及珍貴的建筑物，是當(dāng)?shù)厝嗣裆盍?xí)慣和社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)。把這些建筑整片拆除常常意味著把這些人一生和時(shí)代的合作與忠誠(chéng)一筆勾銷。[1]在舊城更新中，居民的這兩種利益出發(fā)點(diǎn)往往是沖突的，代表了不同的權(quán)益方向。

3.利益復(fù)雜博弈的不公平性

綜上所述，在舊城更新中，存在著不同的利益群體，即使是同一利益群體，利益需求也不盡相同，這就決定了舊城更新中利益博弈的復(fù)雜性。利益博弈無可厚非，社會(huì)本身就是一個(gè)利益博弈過程，任何社會(huì)政策以及社會(huì)制度都是博弈的產(chǎn)物。但是值得注意的是，當(dāng)前在我國(guó)舊城更新中，博弈格局是不公平的：政府與開發(fā)商的力量過強(qiáng)，居民的力量過弱而且缺乏應(yīng)有的“話語權(quán)”，而且常常出現(xiàn)“政府+開發(fā)商VS居民”的“異化”，很多問題的出現(xiàn)就與這種“異化”息息相關(guān)。西方國(guó)家在舊城更新時(shí)，也出現(xiàn)過這種政府與開發(fā)商聯(lián)合對(duì)付居民的情況，以至于有研究者敏銳地指出：城市更新運(yùn)動(dòng)是二戰(zhàn)后形成的國(guó)際金融資本與跨國(guó)壟斷集團(tuán)，試圖（利用政府補(bǔ)貼）以低廉的成本獲取寶貴的城市中心區(qū)土地而不斷對(duì)政府施加影響的結(jié)果。[2]不公平的博弈格局，對(duì)于科學(xué)地推進(jìn)舊城更新而言是不利的。

（二）矛盾解決的博弈

由于利益的多元化，舊城更新中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)矛盾，引發(fā)糾紛，這在媒體中多有報(bào)道，在此不必贅言。筆者認(rèn)為，有矛盾出現(xiàn)是正常的，尤其像舊城更新這樣涉及人群眾多的社會(huì)工程，不出現(xiàn)矛盾反而不正常。矛盾出現(xiàn)不是關(guān)鍵，關(guān)鍵問題是如何解決矛盾。當(dāng)前在我國(guó)的舊城更新中，矛盾的解決恰恰是不盡如人意的環(huán)節(jié)。很多利益相關(guān)者缺乏參與渠道與途徑，因此難以真正解決矛盾，“淺層面”矛盾解決不了，就會(huì)轉(zhuǎn)化為“深層面”矛盾，“常規(guī)性”矛盾解決不了，就會(huì)引發(fā)“突發(fā)性”矛盾，甚至演化為“暴力事件”，這才是問題的根本。怎么才能解決社會(huì)矛盾呢？這就為社會(huì)管理創(chuàng)新提供了開掘的前提。通過社會(huì)管理創(chuàng)新，為利益相關(guān)者創(chuàng)造了參與渠道與途徑，使其中部分人的“負(fù)能量”不至于郁結(jié)與聚集，對(duì)于“舒緩”社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧是大有裨益的。

（三）“文脈”延續(xù)的博弈

1.慎重對(duì)待舊城記憶

舊城更新之所以是一個(gè)敏感性問題，還在于其關(guān)系到城市文化的可持續(xù)發(fā)展，也就是“文脈”延續(xù)問題。因?yàn)榕f城中包含“歷史因素”，有著很多城市的“記憶”與“意象”。這部分“歷史要素”涉及城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，甚至關(guān)系到子孫后代的福祉，所以必需慎重對(duì)待。這就帶來很多問題：例如在舊城更新中，要保留什么？要更新什么？怎樣把“歷史要素”與現(xiàn)代發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來？這些問題需要慎重對(duì)待。

2.居民參與不可忽視

關(guān)于舊城更新中“文脈”如何延續(xù)，傳統(tǒng)的做法是由政府與專家“說了算”。政府與專家的權(quán)威性毋庸置疑，但是居民的參與也不可忽略。相比政府與專家而言，居民對(duì)舊城更為熟悉，他們有著一種“日常生活的知識(shí)”，與政府和專家的“權(quán)威性知識(shí)”形成互補(bǔ)。因此居民對(duì)于舊城如何更新，也應(yīng)有一定的“發(fā)言權(quán)”。為了發(fā)揮居民在“文脈”延續(xù)中的作用，必須推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。社會(huì)管理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)多元參與，群策群力，可以為居民參與舊城更新提供載體與平臺(tái)，對(duì)更好地延續(xù)城市“文脈”，有著重要的意義。

3.保護(hù)協(xié)調(diào)關(guān)系互補(bǔ)

為了延續(xù)“文脈”，舊城更新還面臨協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展之間關(guān)系的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上講，保護(hù)與發(fā)展之間可以實(shí)現(xiàn)“雙贏”，我國(guó)部分城市遵循“文脈”，對(duì)舊城進(jìn)行了更新，使得舊城商業(yè)價(jià)值與旅游價(jià)值大增，實(shí)現(xiàn)了文化效益與經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。但是不可否認(rèn)的是，在一些特定情況下（如資源較為短缺），保護(hù)與發(fā)展之間也會(huì)出現(xiàn)沖突，保護(hù)“歷史因素”可能會(huì)損失一些現(xiàn)實(shí)利益，例如導(dǎo)致容積率下降、一些人必須忍受著相對(duì)欠佳的居住條件等。保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾如何處理？短期利益受損成本如何分?jǐn)?？這些不能只是政府與專家的事情，必須通過社會(huì)管理，廣辟渠道，征求方方面面的意見與建議，否則做出的決斷就有可能是“武斷”。

二、舊城更新中社會(huì)管理創(chuàng)新的蘇州經(jīng)驗(yàn)

蘇州是我國(guó)著名的歷史文化名城，隨著現(xiàn)代化與城市化的推進(jìn)，蘇州也啟動(dòng)了舊城更新。尤其從20世紀(jì)后半期起，蘇州舊城更新的力度更大，先后實(shí)施了幾個(gè)大工程，如山塘街改造工程、平江路改造工程以及桃花塢改造工程等。蘇州的舊城更新相對(duì)比較成功，在全國(guó)具有典型性，主要表現(xiàn)在：其一，蘇州走的是漸進(jìn)性舊城更新之路，沒有破壞舊城的機(jī)理與風(fēng)貌，延續(xù)了文脈。其二，舊城更新中遷走了部分居民，但是整個(gè)遷移是循序漸進(jìn)的，沒有破壞既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)。其三，在舊城更新中，“留守”居民的生活環(huán)境得到一定改善，生活質(zhì)量得到一定的提高。從總體上說，蘇州的舊城更新，一方面為古城保留了“記憶”，另一方面也相對(duì)滿足了老百姓改善生活條件的“心聲”，基本上實(shí)現(xiàn)了雙贏。

蘇州舊城更新開展得比較好，原因是多方面的。但不可否認(rèn)的是，這種成功與社會(huì)管理創(chuàng)新有著直接的關(guān)系。正是積極推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，使得蘇州在舊城更新中獲得雙贏。具體而言，蘇州在舊城更新中推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下環(huán)節(jié)：

（一）推進(jìn)信息公開，編制動(dòng)遷手冊(cè)

在舊城更新中，信息公開非常重要。缺乏知情權(quán)，居民難以為舊城更新提出建議與意見，群策群力地推動(dòng)舊城更新就會(huì)成為一句空話；缺乏知情權(quán)，居民就無法了解相關(guān)情況，難以維護(hù)自身的利益；缺乏知情權(quán)，也會(huì)產(chǎn)生誤解，引發(fā)矛盾。在我國(guó)不少群體事件中，很多矛盾的產(chǎn)生就在于缺乏信息公開，結(jié)果產(chǎn)生誤解，進(jìn)而導(dǎo)致事件升級(jí)，這樣的例子比比皆是。

蘇州在舊城更新中，高度重視信息公開。在舊城更新的每個(gè)環(huán)節(jié)，都注意向公眾公開必要的信息。在舊城更新相關(guān)工程方案編制過程中，主管部門多次向社會(huì)各界征詢意見，包括征詢市人大、市政協(xié)、市各相關(guān)部門、專家、學(xué)者以及社區(qū)居民等的意見。在方案執(zhí)行中，為了保留舊城的歷史氣息，在舊城更新人口疏散過程中，只要條件允許，蘇州盡量讓提出申請(qǐng)的原住民留下來，而且還盡量保留有代表性的民間商業(yè)，如老字號(hào)、手工作坊等。對(duì)于部分需要遷移的居民，蘇州相關(guān)部門印制了《動(dòng)遷手冊(cè)》，《動(dòng)遷手冊(cè)》詳細(xì)介紹了拆遷政策以及后續(xù)安排。為了減少矛盾，部分《動(dòng)遷手冊(cè)》中還特別開設(shè)了《你問我答》板塊，對(duì)居民比較關(guān)注的問題予以詳盡解答，例如“建設(shè)定銷商品房有一個(gè)過程，搬遷后，過渡問題如何解決？”“定銷商品房小區(qū)內(nèi)是否有汽車位？”“拆遷公司是不是承包的，是不是拆老百姓的房子給老百姓的越少，拆遷公司得到的錢就越多？”諸如此類的熱點(diǎn)問題，《動(dòng)遷手冊(cè)》都一一予以了解答。

（二）重視公眾參與，多元審慎推進(jìn)

舊城更新離不開公眾參與，公眾參與不僅可以使居民維護(hù)自身權(quán)益，還可以發(fā)揮居民的“智慧”，使舊城更新更加科學(xué)化與合理化。蘇州在舊城更新中高度重視公眾參與，積極創(chuàng)造條件讓公眾群策群力。在山塘街改造工程中，蘇州就推出了一系列公眾參與的舉措，為此《中國(guó)文化報(bào)》給予了重點(diǎn)報(bào)道：

1.2002年，蘇州組建了一支50人老山塘志愿者隊(duì)伍，掛牌上崗，宣傳保護(hù)古山塘。

2.為吸引更多居民和青少年關(guān)心古山塘，轄區(qū)學(xué)校多次組織開展“保護(hù)水環(huán)境，愛護(hù)古山塘”活動(dòng)。

3.2002年4月23日至5月9日，山塘保護(hù)性修復(fù)工程實(shí)施方案通過媒體向市民公示，收到調(diào)查表912份。

4.2002年8月起，蘇州聘用對(duì)山塘歷史頗有研究的居民作為修復(fù)山塘的顧問。一位居民十多年潛心挖掘山塘歷史文化，編著了《山塘鉤沉錄》一書，適逢修復(fù)山塘之時(shí)，他被政府聘為顧問。

5.2003年9月15日，蘇州組織來自試驗(yàn)段及周邊社區(qū)的居民參加修復(fù)工程評(píng)審。

6.2005年1月10日至1月16日，山塘三期規(guī)劃在蘇州市規(guī)劃館向市民公示，2000多人次市民觀看，收到征詢表99份。[3]

在平江路改造工程中，政府也是積極推動(dòng)公眾參與。在規(guī)劃編制階段，政府及時(shí)聽取社會(huì)各階層關(guān)于該街區(qū)保護(hù)與發(fā)展的建議，并認(rèn)真梳理，形成備案。政府部門認(rèn)為，老年人對(duì)于區(qū)域十分熟悉，對(duì)于改造具有優(yōu)先“發(fā)言權(quán)”，因此通過社區(qū)等層面，發(fā)動(dòng)老年人一起挖掘歷史文化資源。在群策群力的努力下，平江路獲聯(lián)合國(guó)教科文組織頒發(fā)的2005年度亞太地區(qū)文化遺產(chǎn)保護(hù)榮譽(yù)獎(jiǎng)。聯(lián)合國(guó)教科文組織評(píng)委會(huì)對(duì)該區(qū)保護(hù)規(guī)劃的評(píng)價(jià)是“該項(xiàng)目是城市復(fù)興的一個(gè)范例，在歷史風(fēng)貌保護(hù)、社會(huì)結(jié)構(gòu)維護(hù)、實(shí)施操作模式等方面的突出表現(xiàn)，證明了歷史街區(qū)是可以走向永續(xù)發(fā)展的”。榮譽(yù)的獲得，離不開政府部門的決策，同時(shí)也離不開公眾奉獻(xiàn)智慧的參與。

為了更好地推動(dòng)公眾參與，蘇州還開設(shè)了“寒山聞鐘”等民意網(wǎng)站。居民可以在網(wǎng)站上提出建議、進(jìn)行投訴、發(fā)表見解（包括圍繞舊城更新提出建議、進(jìn)行投訴、發(fā)表見解）。相關(guān)部門必須對(duì)建議、投訴等予以答復(fù)。

尤其值得一提的是，為了更好地推進(jìn)公眾參與，也為了更好地對(duì)后代負(fù)責(zé)，蘇州采取審慎的態(tài)度，“以點(diǎn)帶面”地推進(jìn)舊城更新。例如在山塘街改造中，蘇州首先將長(zhǎng)180米、占地總面積2.7公頃的通貴橋到新民橋段作為修復(fù)試驗(yàn)段工程。試驗(yàn)段經(jīng)專家認(rèn)可后，再全線鋪開，并向山塘街兩側(cè)縱深推進(jìn)。這種慎重的態(tài)度，能夠集思廣益，使公眾參與最大化地發(fā)揮作用，防止更新過程中對(duì)風(fēng)貌的破壞，盡量保持歷史地段的原真性。

（三）制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，“拆”“?！币罁?jù)客觀

舊城更新是一個(gè)復(fù)雜的工程。由于舊城發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，而且利益各方所處位置不同，因此對(duì)于“?！笔裁础ⅰ安稹笔裁?，利益各方往往仁者見仁、智者見智、各執(zhí)一詞。國(guó)家級(jí)保護(hù)單位、省級(jí)保護(hù)單位以及市級(jí)保護(hù)單位由于級(jí)別的明確性，異議不大，而一些控制性保護(hù)建筑以及其他一些年代久遠(yuǎn)但無“名分”的建筑，尤其容易成為爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。

為了平息相關(guān)爭(zhēng)議，也為了舊城更新科學(xué)化，蘇州制定了“拆”與“?！钡南嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)，利用標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)舊城更新，做到有據(jù)可循，減少由此引發(fā)的社會(huì)震蕩。以平江路改造為例，歷史上平江路私人住宅較多。但建國(guó)后，居民大量涌入，密度變大，衍生了一些贗品建筑，也破壞了街區(qū)的機(jī)理。在舊城更新中，蘇州對(duì)平江路實(shí)施了“拆”與“?！钡臉?biāo)準(zhǔn)：建筑若是明清或者民國(guó)的，就保持原貌；如果是解放后建的，有礙觀瞻的，就拆除。

在桃花塢改造工程中，各方的爭(zhēng)執(zhí)更大。在一些問題上，甚至出現(xiàn)了激烈的爭(zhēng)執(zhí)。為了處理爭(zhēng)執(zhí)，蘇州制定了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。蘇州集中專家力量，建立了“古建筑遺產(chǎn)評(píng)估體系”，根據(jù)建筑的年代、居住人的身份、建筑技藝的高低及精細(xì)度、建筑保護(hù)的完好程度等，以打分的方式，對(duì)古建筑的歷史價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值等做出評(píng)估。專家走進(jìn)歷史街區(qū)，對(duì)每一處古建筑，按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分。專家們的評(píng)分表被匯總輸入電腦，然后應(yīng)用蘇州古建筑評(píng)估體系軟件系統(tǒng)進(jìn)行區(qū)別分類、形成分值，以確定每幢建筑的保護(hù)價(jià)值，減少“公說公有理，婆說婆有理”的紛爭(zhēng)，為“拆”與“保”提供了客觀依據(jù)。

（四）實(shí)施多元融資，增強(qiáng)民間認(rèn)同

舊城更新中一個(gè)難點(diǎn)所在是資金問題。尤其像蘇州那樣有著豐富歷史資源的舊城，需要保護(hù)的文物眾多，資金壓力較大。蘇州在舊城更新中，采取了多元融資的策略，尤其是積極吸引社會(huì)資本加入其中，為舊城更新奠定了資金保障。

首先，政府出資對(duì)一些古建筑進(jìn)行搶修與保護(hù)，對(duì)許多建筑內(nèi)部進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)“舊瓶裝新酒”，同時(shí)對(duì)舊城地下管線等進(jìn)行改造，改善基礎(chǔ)設(shè)施。舊城更新后，一部分居民繼續(xù)“留守”，另一部分居民遷入新城，這樣大大緩解了舊城壓力，同時(shí)也保護(hù)了文脈。其次，由機(jī)關(guān)、事業(yè)單位管理使用的亟待搶修的文物古建筑，由機(jī)關(guān)、事業(yè)單位投入大部分資金對(duì)其進(jìn)行搶救保護(hù)，同時(shí)政府也拿出一部分資金獎(jiǎng)勵(lì)，并確定了“誰維修、誰使用”的原則，修復(fù)后交由出資維修的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位進(jìn)行管理使用。再次，鼓勵(lì)有實(shí)力的集團(tuán)、外資企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等民營(yíng)資本加入古建筑的保護(hù)以及舊城更新工程中，為此給予一些優(yōu)惠政策。

多元融資的策略，動(dòng)員了一切可以動(dòng)員的力量，使得舊城更新成為“社會(huì)事業(yè)”，彌補(bǔ)了政府“孤軍奮戰(zhàn)”的不足，也增強(qiáng)了民間的認(rèn)同感。

（五）加強(qiáng)立法監(jiān)督，確?？茖W(xué)更新

為了更好地推進(jìn)舊城更新，圍繞舊城更新的方方面面，蘇州先后出臺(tái)了《蘇州市古建筑保護(hù)條例》、《蘇州市古建筑搶修保護(hù)實(shí)施細(xì)則》、《蘇州市區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、《蘇州市市區(qū)依靠社會(huì)力量搶修保護(hù)直管公房古民居實(shí)施意見》等各種法規(guī)，這些法規(guī)為舊城更新的順利展開，提供了法規(guī)層面的支撐。

（六）立足舊城實(shí)際，開辟發(fā)展亮點(diǎn)

對(duì)于具有歷史價(jià)值的舊城而言，不僅需要更新，更需要?jiǎng)?chuàng)新，即把舊城更新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，以更新促發(fā)展，以發(fā)展保更新。為此，在舊城更新中，蘇州對(duì)山塘街、平江路、桃花塢等歷史地段進(jìn)行合理定位，并在此基礎(chǔ)上積極發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與歷史地段定位相耦合。例如蘇州將平江路定位為文化休閑旅游特色街區(qū)，針對(duì)平江路改造，蘇州成立了平江歷史街區(qū)保護(hù)整治有限責(zé)任公司，圍繞文化休閑旅游特色，吸納特色客棧、青年旅舍、高檔會(huì)所、藝術(shù)畫廊、古琴會(huì)館、經(jīng)典咖啡、老字號(hào)茶樓落戶其中。平江歷史街區(qū)保護(hù)整治有限責(zé)任公司決定招商事宜，與文化休閑旅游特色街區(qū)定位不符的商戶不予進(jìn)入，從而保證了地段的整體氛圍。再如，蘇州將桃花塢街區(qū)定位為以泰伯文化、唐寅文化和其他眾多非遺文化為核心，以生活居住、文化展示和休閑服務(wù)為主要功能的吳文化的重要窗口、非物質(zhì)文化遺存的集中展示區(qū)和古城旅游的新亮點(diǎn)。在定位的基礎(chǔ)上，目前，該地段空間設(shè)置與商業(yè)發(fā)展也正朝此方向努力。

三、舊城更新中社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)施局限

在舊城更新中，盡管蘇州積極推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，取得了一定成就。但是也要看到，由于舊城更新的復(fù)雜性所致，還有一些環(huán)節(jié)不盡如人意，需要更進(jìn)一步在社會(huì)管理創(chuàng)新上下功夫。

（一）亟待推進(jìn)協(xié)商民主

在目前的舊城更新中，蘇州采取的是傳統(tǒng)民主形式，即注重多數(shù)人利益，以多數(shù)人意見為主。但這種傳統(tǒng)的民主形式也有一定弊端，即忽略了一部分少數(shù)人的利益，而少數(shù)人可能恰恰是弱勢(shì)群體，最需要關(guān)懷。而且這一民主還有“標(biāo)準(zhǔn)化”的特點(diǎn)，在舊城更新中也有一定的局限性。例如據(jù)筆者的調(diào)研，一部分居民想遷移至新城，卻由于不在規(guī)劃范圍內(nèi)而難以隨心愿，而一部分居民想留在舊城，卻因?yàn)樵谝?guī)劃范圍內(nèi)而難以“留守”。顯然這種標(biāo)準(zhǔn)化的民主是有一定弊端的，它掩蓋了一些個(gè)性化的需求。

因此筆者認(rèn)為，當(dāng)前在舊城更新中，推進(jìn)協(xié)商民主勢(shì)在必行，通過面對(duì)面的協(xié)商，將利益相關(guān)者的需求表達(dá)出來，對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，有著更為重要的意義。在舊城更新中，協(xié)商民主的主要形式是民主協(xié)商會(huì)與社區(qū)懇談會(huì)。今后應(yīng)積極推進(jìn)民主協(xié)商會(huì)與社區(qū)懇談會(huì)，為利益相關(guān)者創(chuàng)造一個(gè)協(xié)商平臺(tái)，可以通過彼此之間的平等、自由的協(xié)商，在互相交流和妥協(xié)的基礎(chǔ)上，就關(guān)系共同利益的問題達(dá)成共識(shí)。

（二）亟待加強(qiáng)后續(xù)維護(hù)

舊城更新工程結(jié)束后，舊城的后續(xù)維護(hù)與管理問題（包括社區(qū)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)、居民生計(jì)、環(huán)境管理等）也是十分重要的。如果不能得到有效的維護(hù)與管理，舊城的可持續(xù)發(fā)展難以得到保障，更新的成果將“付之東流”。尤其值得一提的是，舊城往往是弱勢(shì)群體集中的地方。在蘇州的舊城中，殘疾人、貧困人口、老年人口以及低保戶等比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口平均值。如何進(jìn)一步通過社會(huì)管理創(chuàng)新，使舊城居民得到更多的服務(wù)與關(guān)懷，是今后應(yīng)當(dāng)開展的重點(diǎn)工作，也是舊城更新的“延伸工程”。

在加強(qiáng)后續(xù)維護(hù)與管理環(huán)節(jié)方面，蘇州已經(jīng)有所舉措。例如蘇州2011年在平江路街區(qū)所在的平江路街道開展了“民情直通車”試點(diǎn)工作，通過民情民意的搜尋采集機(jī)制（在居委會(huì)與街道門口設(shè)置信箱）、研判分流機(jī)制（在街道層面將居民的意見與建議分類，然后送到不同的職能部門）、辦理追蹤機(jī)制（追蹤辦理情況）、答復(fù)反饋機(jī)制（通過各種形式向居民反饋處理情況），將居民的意見與要求遞交相關(guān)職能部門，為居民解決實(shí)際問題。在設(shè)施維修、養(yǎng)老以及鄰里關(guān)系等方面，“民情直通車”都發(fā)揮了一定作用。今后還應(yīng)在舊城的后續(xù)維護(hù)與管理問題上進(jìn)一步多動(dòng)腦筋，積極作為，讓更多的舊城居民受惠。

（三）亟待延續(xù)文化活力

我們不僅要更新舊城的物質(zhì)空間，更要保護(hù)舊城的文化活力，這是舊城更新的深遠(yuǎn)意義。蘇州的舊城更新是漸進(jìn)性的，很多原居民沒有遷移，使得舊城的文化內(nèi)涵與生活意義得以延續(xù)，這是可喜的一面。但是僅僅如此還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，仍不足以保持舊城的文化活力。筆者認(rèn)為，有兩個(gè)環(huán)節(jié)必須加以強(qiáng)化：其一，針對(duì)舊城居民開展一些文化活動(dòng)。當(dāng)前舊城開展的文化活動(dòng)基本上都是“旅游者導(dǎo)向”的，今后還應(yīng)針對(duì)居民開展一些文化活動(dòng)，以增強(qiáng)舊城活力，增強(qiáng)居民的凝聚力與歸屬感。其二，保護(hù)舊城中一些非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。在舊城中，物質(zhì)文化遺產(chǎn)是“形”，而非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是“魂”，沒有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的支撐，僅僅保留舊城一個(gè)“殼”，意義就會(huì)大打折扣。在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中，一些能和市場(chǎng)接軌的，可持續(xù)發(fā)展沒有任何問題。那些難以與市場(chǎng)接軌的，則需要政府給予大力支持，以保護(hù)生物多樣性的態(tài)度保護(hù)文化的多樣性，使得這部分非物質(zhì)文化遺產(chǎn)能夠得以持續(xù)發(fā)展與延續(xù)。

（四）亟待加強(qiáng)公眾參與

目前蘇州舊城更新中的相關(guān)法規(guī)制度，主要與保護(hù)歷史文物有關(guān)，這是蘇州歷史文化名城的特點(diǎn)所決定的。盡管蘇州也積極倡導(dǎo)公眾參與，但是相關(guān)法規(guī)卻處于缺失狀態(tài)。關(guān)于這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)。一些發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視公眾參與方面的制度建設(shè)，以此發(fā)揮公眾參與在環(huán)保、規(guī)劃以及司法等領(lǐng)域的積極作用。如英國(guó)早在1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》中就已經(jīng)明確了公眾參與制度。后來的幾次規(guī)劃法規(guī)的修訂中也都分別強(qiáng)調(diào)：結(jié)構(gòu)規(guī)劃在作為正式的法律性文件公布之前，必須按照立法的要求完成全部的法定程序，其中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)是公眾參與規(guī)劃評(píng)議，甚至認(rèn)為“公眾參與規(guī)劃的制定是英國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系的骨架”。而且，英國(guó)編制規(guī)劃中還有一條不成文的規(guī)定，那就是，規(guī)劃如果被公眾反對(duì)，規(guī)劃就必須修改，被公眾反對(duì)而規(guī)劃又不修改的條目?jī)?nèi)容是無效的。[4]當(dāng)前，我們也應(yīng)當(dāng)突出公眾參與的重要性，而且盡快通過立法強(qiáng)化這一環(huán)節(jié)，為舊城更新提供更多的社會(huì)支撐。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]劉易斯·芒福德.城市發(fā)展史——起源、演變和前景[M].倪文彥，宋峻嶺，譯.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，1989.

[2]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，北京舊城內(nèi)危舊房改造研究課題組.舊城的保護(hù)與更新：經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示[J].發(fā)展，2009（3）.

[3]中國(guó)歷史文化名街：蘇州山塘街[EB/OL].2010-04-15[2013-08-15].

http：//www.china.com.cn/culture/jianzhu/2010-04/15/content_19825068_2.htm

[4]唐文玉.西方土地利用規(guī)劃中的公眾參與實(shí)踐模式[J].中共桂林市委黨校學(xué)報(bào)，2006（4）.

責(zé)任編輯：張 煒