楊立峰

導(dǎo)讀：我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段，研究上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目的發(fā)展背景，分析目前普遍面臨的交通挑戰(zhàn)，按政府主導(dǎo)與社會主導(dǎo)兩種建設(shè)類型，從交通研究過程、研究內(nèi)容與存在問題等方面，對現(xiàn)有機制解決現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目交通需求的能力進(jìn)行重點研究，將有助于對改進(jìn)當(dāng)前現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目各項交通工作。注重規(guī)劃設(shè)計建造的全過程交通工作、完善控制詳細(xì)規(guī)劃的修編與審查機制、注重提高重點產(chǎn)業(yè)交通需求特征的研究水平，無疑是迎接當(dāng)下交通挑戰(zhàn)的三大積極對策。

一、上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目的發(fā)展背景

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段，上海加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，不僅是上海進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是上海提升服務(wù)長三角、服務(wù)長江流域、服務(wù)全國的能力，盡快建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運中心的需要。

在既有南京路、淮海路、陸家嘴、徐家匯等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)之外，近年來上海還大力加強了以虹橋商務(wù)區(qū)、國際旅游度假區(qū)為代表的一系列新型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)。[1]在這些現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的過程中，出現(xiàn)了多個大型、甚至超大型的建設(shè)項目，功能主要以交通樞紐、會展商務(wù)、商業(yè)辦公、旅游娛樂等為主，建筑形態(tài)以體量極大的單一建筑或區(qū)域密度極高的建筑群為主。

例如，虹橋綜合交通樞紐作為對外交通樞紐，核心區(qū)占地面積130萬平方米，建筑面積達(dá)150萬平方米。[2]中國博覽會會展綜合體作為會展綜合體，核心區(qū)占地面積86萬平方米，建筑面積達(dá)147萬平方米。[3][4]上海迪斯尼樂園（一期）作為我國至今投資最大、知名度最高的娛樂綜合體，占地面積390萬平方米，建筑面積80萬平方米。上海“環(huán)球港”項目作為目前中心城區(qū)最大的商業(yè)綜合體，占地面積僅6.6萬平方米，但建筑面積達(dá)48萬平方米。

上述這些以各種“服務(wù)”經(jīng)濟(jì)為核心的重大建設(shè)項目，已經(jīng)成為上海促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升城市服務(wù)能力、構(gòu)建新型城市地標(biāo)的重要手段，是資本、技術(shù)、信息以及建筑、產(chǎn)業(yè)、交通等高度集聚的體現(xiàn)。

二、上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目主要交通問題梳理

根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗，上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目建成運營后一般都具有極強客流吸引能力，尤其在周末、節(jié)假日等客流高峰日，客流吸引率可達(dá)0.5～1人/平方米，日客流量10萬人次以上、甚至20萬人次以上的現(xiàn)象比較常見。

大規(guī)模的客流集散，給周邊道路、停車等配套交通組織管理，給軌道、公交、出租等各類公共交通安全運營，均帶來了極大的壓力。在缺乏良好交通設(shè)施布局與交通組織情況下，項目周邊很容易出現(xiàn)道路擁堵、停車緊張、公共交通運力不足的現(xiàn)象，不僅影響項目的自身運營，而且對周邊區(qū)域城市交通的影響也很大。此外，部分會展類型的建設(shè)項目，不僅要處理客流的需求，還面臨布、撤展期間大規(guī)模貨車的集散與臨時停放問題，極端情況下還要同時處理大量人流、客貨車流的進(jìn)出、停放需求，交通組織與管理難度極大。相對項目自身巨額的投資、復(fù)雜的建筑，上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目面臨的交通挑戰(zhàn)，可能更加艱巨，解決代價更加高昂。

例如，虹橋綜合交通樞紐投入運行后，延安路高架—G50滬渝高速吸引了虹橋樞紐近60%的車流（9萬～10萬pcu/日），不僅導(dǎo)致延安路高架—G50高速高峰更加擁堵，而且影響了虹橋機場、高鐵站旅客的快速集散，降低了虹橋樞紐的服務(wù)水平。上海“環(huán)球港”項目試營期間，眾多開業(yè)優(yōu)惠活動在周末日吸引人流量高達(dá)15萬～20萬人次，大量車輛集中到達(dá)不僅導(dǎo)致停車泊位非常緊張，而且造成周邊地面道路異常擁堵，甚至影響了內(nèi)環(huán)線金沙江路下匝道的正常通行，導(dǎo)致高架系統(tǒng)運行不暢。中國博覽會綜合體作為我國在建最大會展項目，在選址、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)各階段，各方對未來會展交通的質(zhì)疑與擔(dān)心從未間斷。

綜合而言，上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重大項目在數(shù)十萬客流的沖擊下，各類交通設(shè)施的規(guī)劃設(shè)置、公共交通的運營安排、道路交通的組織管理，任何一個環(huán)節(jié)的短缺，都可能造成極大的交通問題，甚至安全問題。

三、上海當(dāng)前機制應(yīng)對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目交通挑戰(zhàn)的能力

（一）政府主導(dǎo)的重大項目

政府主導(dǎo)的重大項目，多為提升城市競爭力和城市品牌的國家戰(zhàn)略性項目，例如虹橋綜合交通樞紐、中國博覽會綜合體、上海迪斯尼等項目，都是在上海政府強力推進(jìn)與領(lǐng)導(dǎo)下開展建設(shè)的。

1.政府主導(dǎo)項目的交通研究過程

對于政府主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目，基于科學(xué)決策的需要，在項目的策劃、選址階段，相關(guān)交通問題或多或少得到了研究和反饋。項目選址確定后，在項目的規(guī)劃、立項、設(shè)計、建設(shè)、運營等階段各種層次、各種類型的交通問題都能得到系統(tǒng)的研究和解決。例如，無論是已經(jīng)投入運營的虹橋綜合交通樞紐，還是建設(shè)之中的中國博覽會綜合體、上海迪斯尼等項目，在規(guī)劃階段都開展了綜合交通規(guī)劃，著力完善區(qū)域道路、軌道、樞紐等骨干交通體系。在設(shè)計階段，都開展了交通組織設(shè)計與交通影響評價，落實細(xì)化停車、出入口等各類配套交通設(shè)施。在運營階段，已經(jīng)或即將開展各類交通運行保障研究，重點落實軌道、公交、出租等運營調(diào)度安排、各類場站組織管理、道路標(biāo)志標(biāo)識布設(shè)等工作。

2.政府主導(dǎo)項目交通研究中存在的問題

表面上看，由政府主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目在項目建設(shè)的全過程中有著全面系統(tǒng)的交通研究工作，投入運營后理應(yīng)有著理想的交通服務(wù)水平。但是，鑒于這類重大項目的戰(zhàn)略意義實在過大，最終選址決策時交通因素往往需要讓位于其他更重要的方面。所以，現(xiàn)有上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目最終選址從交通角度而言，并不都具備良好的交通區(qū)位、便利的交通建設(shè)與管理空間，某些甚至將長期面臨比較嚴(yán)重的交通隱患。

例如，中國博覽會綜合體項目臨近虹橋綜合交通樞紐和虹橋商務(wù)區(qū)的核心區(qū)，特大型會展期間大規(guī)模的人流、車流對區(qū)域交通影響很大，交通評估結(jié)論并不支持現(xiàn)有選址方案。[5]但是，臨近虹橋綜合樞紐便于國際國內(nèi)的聯(lián)系，是上海在競爭國家會展中心項目時相對北京、廣州、天津等其他城市最重要的優(yōu)勢之一，自然相關(guān)項目建成后對區(qū)域交通的影響在選址決策階段置于比較次要的位置。

（二）社會主導(dǎo)的重大項目

社會主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目主要集中在商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，在項目性質(zhì)上更接近當(dāng)前現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的范疇，一般由各類資金雄厚的大型開發(fā)商投資開發(fā)。

相對政府主導(dǎo)的重大項目，社會主導(dǎo)的重大項目多數(shù)用地略小，占地不超過9萬平方米、一個單獨街區(qū)，但建筑容積率更高，低的4～5、高的可達(dá)7～8，區(qū)域交通集聚程度更高。例如，上?！碍h(huán)球港”項目，占地6.6萬平方米，建筑面積48萬平方米，容積率7.2；上海五角場萬達(dá)商業(yè)廣場項目，占地6萬平方米，建筑面積30萬平方米，容積率5；上海大寧國際商業(yè)廣場，占地5.5萬平方米，建筑面積25萬平方米，容積率4.5。

1.社會主導(dǎo)項目的交通研究過程

從現(xiàn)行土地開發(fā)建設(shè)程序來看，一塊土地最終開發(fā)成功，主要經(jīng)歷控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地騰地、土地使用權(quán)拍賣、規(guī)劃設(shè)計方案審查、開工建設(shè)、竣工運營等階段。其中，大型建設(shè)項目的相關(guān)交通研究主要在控制性詳細(xì)規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計方案審查兩個階段中開展。

控制性詳細(xì)規(guī)劃主要對項目所在地區(qū)的交通規(guī)劃進(jìn)行研究說明。根據(jù)上海相關(guān)規(guī)定，用于商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等項目的土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣方式進(jìn)行。土地使用權(quán)出讓前，規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃提供各項規(guī)劃要求及其附圖。因此，項目所在地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃都是在土地招標(biāo)、拍賣之前完成?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃不僅須明確相關(guān)土地的開發(fā)邊界、性質(zhì)與規(guī)模，而且須明確所在區(qū)域道路、軌道等市政交通設(shè)施的規(guī)劃。

規(guī)劃設(shè)計方案審查階段主要開展交通影響評價。上海大型建設(shè)項目在申請開工前，一般要經(jīng)歷規(guī)劃方案審批、初步設(shè)計審批、施工圖審查幾個階段，其中在初步設(shè)計階段，開發(fā)商對項目各類業(yè)態(tài)、建筑規(guī)模、運營管理流程與模式等才能逐步明確。因此，多數(shù)項目是在初步設(shè)計階段，平行開展交通影響評價工作。對重點研究項目的各類出入口設(shè)置、各類停車位規(guī)模、布局、流線，以及對項目周邊配套道路、公交站點、交叉口等提出建議，一方面指導(dǎo)初步設(shè)計成果不斷完善，另一方面滿足相關(guān)建設(shè)交通主管部門的審批需要。

2.社會主導(dǎo)項目交通研究中存在的問題

（1）控制性詳細(xì)規(guī)劃無法依據(jù)項目實際進(jìn)行規(guī)劃

按照現(xiàn)有建設(shè)項目的開發(fā)建設(shè)程序，控制性詳細(xì)規(guī)劃是在土地招標(biāo)、拍賣之前完成的，并且作為土地招標(biāo)的前提予以實施。因此，由政府規(guī)劃主管部門主導(dǎo)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，不可能也無法在規(guī)劃階段就針對實際建設(shè)項目，規(guī)劃研究項目的交通特征、交通需求、配套設(shè)施，對于前述現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目更是無能為力。例如，對于控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的商業(yè)地塊，實際建設(shè)中可能面臨大型超市、大型餐飲、高端購物中心等業(yè)態(tài)，交通特征、交通需求、配套設(shè)施根本不一樣。

（2）交通影響評價很難改善項目外圍區(qū)域的交通設(shè)施

理論而言，初步設(shè)計階段開展的交通影響評價應(yīng)在全面系統(tǒng)地掌握項目定位、市場需求、功能規(guī)模、運營特征、管理模式的基礎(chǔ)上，分析研究項目的交通人流、物流需求，交通運輸?shù)姆绞浇Y(jié)構(gòu)、高峰基地內(nèi)外的各類設(shè)施需求及管理要求等內(nèi)容，保障項目在實際運營后具備良好的交通服務(wù)。

實際上，交通影響評價僅能部分滿足項目交通設(shè)施布局與設(shè)計研究需要，對于項目用地紅線之外的交通改善建議一般不能及時得到落實。一方面，部分建設(shè)項目比較忽視市場調(diào)研、運營特征、管理模式的分析，導(dǎo)致項目交通需求分析不清楚。另一方面，項目交通影響評價即使全面分析了項目市場需求、運營特征、交通需求、交通組織與設(shè)施建議，但是各種交通建議的落實則多數(shù)限制在項目紅線范圍內(nèi)。[6]紅線范圍內(nèi)，開發(fā)商多少能夠根據(jù)交通影響評價建議完善項目設(shè)計。但是，紅線范圍外交通建議，包括配套道路與交叉口的改進(jìn)、配套軌道公交的設(shè)置等，都已經(jīng)超越開發(fā)商的能力范疇，而政府也很少因為單個項目主動去改進(jìn)完善區(qū)域交通。因此，經(jīng)常出現(xiàn)相關(guān)重大項目建成運營后，大量交通集聚對區(qū)域交通產(chǎn)生了較嚴(yán)重的影響。車輛進(jìn)不來、出不去、周邊道路嚴(yán)重?fù)矶?、公交運力嚴(yán)重不足、人流大量積壓等交通混亂現(xiàn)象在一些重大項目運營初期特別突出。

（3）控制性詳細(xì)規(guī)劃、交通影響評價研究思路經(jīng)常脫節(jié)

目前，除了全市重大交通規(guī)劃的編制由建設(shè)交通主管部門與規(guī)劃主管部門共同負(fù)責(zé)，區(qū)域性交通規(guī)劃編制、審批與用地控制主要由規(guī)劃主管部門通過編制單元規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等落實。有關(guān)建設(shè)項目交通影響評價、交通運行保障編制與審批則主要由建設(shè)交通主管部門負(fù)責(zé)。可見，重大建設(shè)項目基地內(nèi)、外交通研究，項目前、后交通研究實際由不同主管部門負(fù)責(zé)推進(jìn)與審查，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)項目前后、內(nèi)外在交通研究思路上的脫節(jié)，項目周邊交通設(shè)施規(guī)劃不能滿足實際交通運營組織的需要。

四、上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目交通工作改善的對策建議

（一）項目選址—規(guī)劃設(shè)計—建設(shè)運營全過程注重交通工作

基于目前各類重大項目的建設(shè)程序考慮，項目的選址、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)運營等任一階段交通工作的滯后，都很可能造成最終交通集散能力的不足、交通組織管理的混亂。上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目交通問題的解決，需要立足“全過程”的思路，不同階段注重解決不同的側(cè)重點，而不是試圖通過某一階段的工作來解決所有的問題。[7]

在項目選址階段，無論是政府主導(dǎo)還是社會主導(dǎo)的大型項目，都要充分評估周邊現(xiàn)狀交通設(shè)施及發(fā)展?jié)摿δ芊駶M足項目未來全天候的需求。如果項目最終選址周邊的交通能力不能滿足項目需求，需要政府規(guī)劃主管部門對項目開發(fā)業(yè)態(tài)與規(guī)模控制、周邊交通設(shè)施完善等方面做出合理平衡，并調(diào)整修編控制性詳細(xì)規(guī)劃。

在項目設(shè)計階段，主要通過交通影響評價，對各類具體設(shè)施的配置規(guī)模、設(shè)計指標(biāo)、布局形態(tài)、進(jìn)出流線、區(qū)域交通影響等進(jìn)行研究，支持項目各項設(shè)計工作以及相關(guān)審批部門的需要。一般而言，對項目各類運營與交通特征認(rèn)識隨著設(shè)計工作的推進(jìn)而不斷加深，設(shè)計工作（特別初步設(shè)計階段）需要根據(jù)交通研究成果不斷優(yōu)化方案。

在項目建設(shè)運營階段，如果項目施工影響到緊鄰道路、軌道等交通，需要開展施工期間交通組織。在項目正式運營之前，要重點開展交通運行保障研究。重點落實配套公交（線路設(shè)置、運力投入、運營時間）、軌道（運力投入、運營時間）、出租車（上下客站點管理、蓄車區(qū)、高峰車輛調(diào)度）、停車庫（出入組織、收費管理）、標(biāo)志標(biāo)識（車輛標(biāo)志標(biāo)識、人流標(biāo)志標(biāo)識）等各項設(shè)施與常規(guī)運營方案，以及相關(guān)應(yīng)急方案。此外，部分重大項目越來越呈現(xiàn)“不夜城”趨勢，對做好夜間、特別是軌道交通停運后的交通組織方案也要予以高度關(guān)注。

（二）完善控制詳細(xì)規(guī)劃中交通部分編制、修編與審查機制

對于社會投資的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目，項目所在地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃，乃至更大范圍的區(qū)域交通規(guī)劃，一般較少及時優(yōu)化調(diào)整，在當(dāng)前階段，提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制質(zhì)量、與修編機制越來越重要。

在控制性詳細(xì)規(guī)劃中，不僅需要對快速路與進(jìn)出匝道、主次干道、支路等各類道路系統(tǒng)、軌道公交車站、機非停車設(shè)施等交通設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，而且要明確這些交通設(shè)施所能承受的交通承載力。如果項目最終開發(fā)方案滿足了土地招標(biāo)過程中的各項規(guī)劃要求，而交通影響評價工作中基于實際開發(fā)方案測算的各類交通指標(biāo)、交通特征、交通需求又明顯與控制性詳細(xì)規(guī)劃不同，那么項目所在地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃以及區(qū)域交通規(guī)劃應(yīng)針對性地完善優(yōu)化。

此外，還要注意在區(qū)域規(guī)劃、編制單元規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃階段，強化建設(shè)交通主管部門對交通規(guī)劃的介入與制約力度，保障未來區(qū)域的交通總體承載力、交通設(shè)施規(guī)劃、交通運營組織管理等的有效統(tǒng)一。

（三）注重不斷提高各類重點產(chǎn)業(yè)交通需求特征研究水平

專業(yè)交通研究機構(gòu)需要定期對各類建設(shè)項目跟蹤調(diào)研，研究發(fā)布建設(shè)項目的運作流程、管理需求、融資模式、關(guān)鍵交通指標(biāo)、常見交通問題與處理理念、方案等，提高政府、開發(fā)商、各類交通規(guī)劃與研究機構(gòu)對各種服務(wù)業(yè)建設(shè)項目交通特征、交通需求的認(rèn)識，最大限度為項目的選址、控制性詳細(xì)規(guī)劃、項目規(guī)劃設(shè)計等工作提供依據(jù)。

對于具體建設(shè)項目的交通分析研究，要高度注重交通需求預(yù)測。交通需求預(yù)測不僅要預(yù)測項目產(chǎn)生的人車流量，還要預(yù)測各類交通設(shè)施的規(guī)模，為項目設(shè)施布局、運營管理提供依據(jù)，力爭消除項目運營后各類交通瓶頸。

準(zhǔn)確把握項目建設(shè)與配套交通在管理、投資等方面的界面也非常重要。項目紅線范圍內(nèi)，配套交通設(shè)施都應(yīng)由開發(fā)商投資建設(shè)，政府相關(guān)規(guī)劃與規(guī)范要確定最低交通配套要求，以免開發(fā)商將所有交通配套推向項目基地外，另一方面又要避免過度限制，使項目交通配套喪失彈性，導(dǎo)致各類項目交通配套過分統(tǒng)一與僵化，脫離實際運行需要。項目紅線范圍外，交通建設(shè)與管理需要由政府負(fù)責(zé)。對于一般建設(shè)項目，政府主管部門不需對區(qū)域交通進(jìn)行針對性完善，但是對于重大項目，由于項目重要的戰(zhàn)略意義以及顯著的交通影響，必要時刻為保障項目與區(qū)域交通的平穩(wěn)運行，政府還是需要針對項目主動開展相關(guān)交通完善工作。

五、結(jié)語

上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)重大項目發(fā)展得越好，人車各類交通需求越大，項目及周邊地區(qū)配套交通的要求就越高?；凇叭^程”的理念，需在項目的策劃、選址、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營各階段，針對項目實際情況，系統(tǒng)、連貫地開展各類交通研究并及時實施，才能保障未來項目內(nèi)、外都具有比較好的交通服務(wù)水平。

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[2]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.虹橋商務(wù)區(qū)核心區(qū)一期交通影響評價[R].上海：上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所，2012.

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[4]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.中國博覽會會展綜合體綜合交通規(guī)劃[R].上海：上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所，2011.

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責(zé)任編輯：張 煒