劉建寧

導讀：我國許多城市正在進行創(chuàng)新型城市建設，體制創(chuàng)新作為創(chuàng)新型城市建設的支撐和保障，對其進行針對性研究是非常有必要的。在對近兩年洛陽市建設創(chuàng)新型城市工作的梳理、總結和評價的基礎上，通過與其他一些創(chuàng)新型城市的對比研究和分析，洛陽市的體制創(chuàng)新應著眼于三個方面的規(guī)劃與管理：一是加快政府管理體制創(chuàng)新，實現由一般服務型政府向效能型、服務型、責任型、陽光型的現代政府轉變；二是加大企業(yè)發(fā)展機制創(chuàng)新，拓展民間資本公平競爭的環(huán)境及特色高新技術企業(yè)的跨越式發(fā)展；三是加強政府財政融資引導，健全以科技體制改革推進產業(yè)結構調整及戰(zhàn)略新興產業(yè)的發(fā)展步伐。

引言

隨著科技的迅猛發(fā)展和全球化趨勢的加快，現代國家城市形態(tài)出現了轉型，創(chuàng)新已經成為城市發(fā)展重要的內在動力和決定性因素，城市競爭力的提升也越來越依靠知識、人才和制度的創(chuàng)新驅動。2006年國務院提出了建設創(chuàng)新型國家的目標以來，據不完全統(tǒng)計，目前已有北京、上海、廣州、深圳、南京、成都等200多個城市確立了建設創(chuàng)新型城市的目標。

創(chuàng)新型城市建設從內涵上來看，主要體現在思想觀念創(chuàng)新、發(fā)展模式創(chuàng)新、機制體制創(chuàng)新、對外開放創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、企業(yè)管理創(chuàng)新和城市管理創(chuàng)新等諸多方面，其中體制機制創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市的支撐和保障。而體制機制創(chuàng)新是否完善，將決定一個城市能否真正成為創(chuàng)新型城市。對于體制的定義，學者們的各自表述或研究結果雖有差異，但都認同體制包含主體結構、權力、制度以及相互關系等要素。

綜合而言，創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新的內涵可概括為：是在建設創(chuàng)新型城市過程中，一個城市對自主創(chuàng)新所采取的組織方式、制度安排、組織體系和運行機制等的總稱，是表現城市系統(tǒng)內各創(chuàng)新要素相互關系的動態(tài)模式。其內容包括行政管理體制、科技體制、投融資體制、財政稅收體制、企業(yè)的管理體制、研究機構的科研體制、人才培養(yǎng)體制以及政策體系等方面的創(chuàng)新。

一、創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新的國內外闡釋

（一）國外對體制創(chuàng)新的內涵研究與分析

1.創(chuàng)新過程：動態(tài)演進打破經濟平衡

熊彼特第一個從經濟學角度來研究“創(chuàng)新”的學者，他認為創(chuàng)新的過程就是一種不斷打破經濟均衡的過程，經濟發(fā)展的本質就是創(chuàng)新。企業(yè)家實現創(chuàng)新需要以資本和高度發(fā)達的信用制度為必要條件。[1]與此同時，創(chuàng)新內涵了技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，創(chuàng)新型城市建設的過程就是一個技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新相互推進相互作用的動態(tài)演進過程。[2]

2.創(chuàng)新績效：體現政府全面管理能力

在城市創(chuàng)新中，政府管理能力創(chuàng)新是非常重要的內容。費雷德里克森認為要構建新型的政府組織形式，政府的管理要體現其公共性，要實行民主行政。[3]J.M.朱蘭（1994）提出了政府全面管理的思想。隨后，研究者提出了六西格瑪管理法，一些城市在實踐中運用這種方法來提高政府管理水平。[4]另外一些學者對創(chuàng)新型城市中的低碳經濟政策和政府的績效管理創(chuàng)新進行了研究。[5]

3.創(chuàng)新衍變：競爭優(yōu)勢轉向綜合評判

James（2001）闡述了創(chuàng)新與城市之間的復雜性，并對5個歐洲城市的城市規(guī)模、特定經濟取向和不同而體制模式進行了對比研究。[6]世界經濟論壇和瑞士洛桑國際管理開發(fā)學院的體制優(yōu)勢理論觀點認為，在資源稟賦意義逐漸減退的情況下，競爭力優(yōu)勢理論的研究應轉向層次更深入的體制性方面，其中包括國際化、政府管理、金融體制、公共設施、企業(yè)管理、科學技術、國民素質、服務水平等的綜合評判。[7]

（二）我國對體制創(chuàng)新的問題研究與分析

1.制度滯后：測評機制鉗制創(chuàng)新發(fā)展

陳忠（2006年）反思了我國城市發(fā)展中的諸多問題，認為城市制度不完善是我國城市發(fā)展滯后的重要原因。[8]賈根良等（2008年）認為現在的國家創(chuàng)新能力測評研究忽視了影響創(chuàng)新能力形成的制度、組織和文化等更深層次的體制性因素。[9]李錦宏等（2010年）認為應從構建有效政府、推進政府管理創(chuàng)新、推進國有企業(yè)股份制改革、優(yōu)化科技資源配置、縱深推進教育改革、穩(wěn)定增加就業(yè)機會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等多個方面實現城市體制創(chuàng)新。[10]范旭等（2007年）認為有效的市場機制和合理的政府作用是推動城市創(chuàng)新的基本力量，因此必須加快公共服務型政府建設，樹立創(chuàng)新觀念，改革政府機構，提高政府的工作效率，使政府職能的轉變服務于創(chuàng)新型城市建設需要[11]。劉云甫等（2011年）認為政府應在管理法制化、管理組織扁平化以及管理方式柔性化等方面進行創(chuàng)新。[12]

2.理念滯后：制度設計缺乏熟思審處

李國杰（2011年）認為我國對科技資源的分配管理和科技評價體系的制度設計不成熟，需要解決我國大科研方向如何確定、誰來承擔重大科研課題、科技經費如何分配、做得好不好如何判定等問題。[13]賴志杰（2010年）認為應從完善頂層機制設計、轉變政府職能、加強人才培養(yǎng)以及緊跟市場規(guī)則等方面入手進行科技管理體制創(chuàng)新。[14]張文雷等（2010年）通過分析我國16座城市的科技體制與科技研發(fā)密集度相關的數據，提出構建創(chuàng)新型城市要加強對城市科技創(chuàng)新資源的整合力、控制力和科技創(chuàng)新的輻射力，打造科技戰(zhàn)略資源的匯聚中心，實現城市科技功能升級，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，打造自身獨特的創(chuàng)新型城市模式。[15]

3.人事滯后：政策缺位制約人才優(yōu)化

福建省人民政府發(fā)展研究中心課題組（2011年）提出創(chuàng)新政策體系應從法律法規(guī)、科學技術、金融保障和人才培養(yǎng)、信息平臺等方面進行構建，政府要努力營造良好的政策和市場環(huán)境，進一步制定有針對性的財政稅收政策、金融政策、政府采購政策、技術引進及知識產權等相關政策，并能夠靈活運用、積極補充和不斷完善，促進企業(yè)成為技術創(chuàng)新主體。[16]姚志文（2011）對人才創(chuàng)新體制進行了研究，認為人才戰(zhàn)略創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市的最優(yōu)途徑，要把人才作為推進城市轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展的關鍵因素，包括創(chuàng)新人才資本投資、創(chuàng)新人才結構調整、創(chuàng)新人才管理機制和開發(fā)體制。[17]

4.配套滯后：城市經驗亟待拓展視野

此外，徐尚昆（2011年）深入探究北京城市建設制度創(chuàng)新的獨特形態(tài)和發(fā)生機制，挖掘出北京城市建設中具有一般性、普遍性和可擴展性的制度創(chuàng)新經驗。[18]張厚明等（2010年）對深圳在建設創(chuàng)新型城市的過程中的科技創(chuàng)新、政府管理體制創(chuàng)新及經濟體制改革創(chuàng)新方面進行了研究。[19]中共南京市委黨校課題組（2008年）認為南京市政府在構建城市創(chuàng)新體系、推動創(chuàng)新資源向企業(yè)集聚、提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力等方面取得一定成效，但還存在著制度之間的配套和協(xié)同不夠、制度的前瞻性和擴展性不強、制度的針對性和有效性不足等問題。[20]

根據文獻綜述，目前關于創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新的研究還存在諸多的不足。首先，相關研究論文數量少，有針對性的、全面、系統(tǒng)、深入的研究則更少，大多學者研究的重點是在創(chuàng)新型城市的理論、評價以及實踐，研究內容只是部分涉及了體制創(chuàng)新。其次，在研究方法方面，可能是由于制度、體制的特殊性，大多數論文涉及的是定性的研究方面，而甚少定量研究方面。因此，筆者認為今后對創(chuàng)新型城市的研究，在研究方向方面，學者應加大對體制創(chuàng)新的研究力度；在研究方法方面，可以嘗試把制度、體制和機制的一些定性評價指標用定量的方法加以描述。

二、創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新的洛陽實踐領域

自2010年洛陽市被科技部確定為國家創(chuàng)新型試點城市以來，全面加強創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新載體建設，積極推進產學研軍一體化融合發(fā)展，強化科技和金融相結合，積極發(fā)展科技服務業(yè)，扎實推進創(chuàng)新型試點城市建設工作，在下面五個領域進行了積極的體制創(chuàng)新。

（一）行政管理領域的體制創(chuàng)新

成立了以市長為組長的洛陽市建設國家創(chuàng)新型試點城市工作領導小組，積極推進創(chuàng)新型城市建設的各方面工作。先后出臺了《洛陽市推進產業(yè)轉型發(fā)展創(chuàng)新型經濟的意見》、《洛陽市信息產業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》、《洛陽市人民政府實施標準化戰(zhàn)略獎勵辦法》、《關于引進海外高層次人才的實施意見》等多項政策，為洛陽創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造了良好的氛圍。

（二）科技產業(yè)領域的體制創(chuàng)新

一是以光機電、信息服務、智能制造、創(chuàng)意設計、生物醫(yī)藥等產業(yè)為發(fā)展重點，大力推進專業(yè)化科技園區(qū)建設。二是初步形成了梯次合理的企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)平臺，全市國家、省、市各級研發(fā)中心數量已達200多家。三是加快技術創(chuàng)新聯盟的建設，組建了國家耐火材料產業(yè)技術創(chuàng)新聯盟，擁有五個技術領域的創(chuàng)新聯盟正在籌建。四是大力推進軍民融合，建立產學研軍戰(zhàn)略聯盟，科研院所、企業(yè)與駐軍大單位共同簽訂了資源共享、技術合作的技術協(xié)議。

（三）投融資領域的體制創(chuàng)新

自2008年成立科技投資擔保公司以來，在環(huán)保、機電、太陽能、生物制品、多晶硅等領域幫助解決了洛陽市數十家科技型中小企業(yè)資金短缺的難題。2012年多次召開銀企洽談會，開展知識產權質押融資，通達電纜、隆華傳熱、北方玻璃、中信重工等4家高新技術企業(yè)成功上市。

（四）稅收財政領域的體制創(chuàng)新

認真落實企業(yè)研發(fā)費用加計抵扣優(yōu)惠政策，2009～2010年，洛陽市企業(yè)研發(fā)項目加計抵扣共減免企業(yè)所得稅4.23億元。在2012年的《關于加強科技創(chuàng)新深化國家創(chuàng)新型試點城市建設的意見》文件中，又特別強調了在落實與完善政策體系過程中，要確保企業(yè)技術研發(fā)經費加計扣除等優(yōu)惠政策的落實到位，并對研發(fā)中心承擔的國家或省科技計劃項目，給予一事一議等特別支持。

（五）人才培養(yǎng)領域的體制創(chuàng)新

一是加快高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的引進和培養(yǎng)。2011年新增中原學者1人、河南省院士工作站5個。全市“中原學者”的人數達到4人，以科技領軍人才為核心的省級科技創(chuàng)新團隊達到17個；在企業(yè)、高校和科研院所建設“河南省院士工作站”14家，引進省內外兩院院士17名。二是加快新興產業(yè)專業(yè)技術人才的培養(yǎng)。加大對電子信息、物聯網、動漫、生物醫(yī)藥等新興產業(yè)的專業(yè)技術人才培養(yǎng)，積極鼓勵高等院校開設此類新專業(yè)，新設6至8個政府公益性公共實訓平臺。三是組織開展“百千工程”行動計劃。截止2011年，共幫助企業(yè)制定專項技術創(chuàng)新規(guī)劃50個，引進科技成果和技術2253項，幫助企業(yè)解決重大技術問題319個，爭取市級以上科技計劃項目60項，形成專利575件，為企業(yè)新增銷售收入10.2億元，有效地推進了產學研融合發(fā)展。

三、創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新的評估體系構建

洛陽市的創(chuàng)新型城市體制的創(chuàng)新實踐，已經為綜合創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新評價指標體系的構建，帶來了實證性的有效案例，這對于研究和培育城市的創(chuàng)新體制提供了可以考量的分析個案。在轉型期城市新一輪增長極的極速發(fā)展過程中，探究城市體制創(chuàng)新評價指標體系，無疑是為城市的公共服務供給指出了消除城市發(fā)展危機、提高城市環(huán)境質量、滿足當地居民生活需求的協(xié)同道路，因此，這樣的研究在一定意義上反映的是城市內生式的跨越式發(fā)展，體現的是統(tǒng)籌思想下的規(guī)劃實踐。

（一）洛陽評價指標體系的構建思路

現在國內外有關創(chuàng)新型城市評價指標體系研究的文獻較多，而有關創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新評價指標體系的研究卻基本上是空白。因此，洛陽市的相關課題組在創(chuàng)新型城市研究文獻調研的基礎上，通過實地調研、座談會、專家研討會等形式開展了大量的基礎性研究工作。

第一，對體制創(chuàng)新的內涵和特征進行研究，通過對國內外典型的創(chuàng)新型城市進行分析和研究，提煉出具體的體制特征和模式，為評價目標和設計評價指標提供參考。

第二，對國內外創(chuàng)新型城市評價文獻進行了分析，從中找出與體制創(chuàng)新相關的評價指標并進行歸納總結。

第三，對國內一些創(chuàng)新型城市進行實地調研，并組織研討會和專家座談會，對創(chuàng)新型城市的體制創(chuàng)新進行研討。

第四，考慮洛陽市的具體實際情況，選取一定針對性的指標，以體現洛陽的既有特點。

第五，遵循指標體系的一些基本原則，如科學性原則、系統(tǒng)性原則、可比性原則和指導性原則等。

（二）洛陽評價指標體系的構建原則

通過對體制創(chuàng)新和創(chuàng)新型城市評價指標體系的研究，在參考專家意見的基礎上，按照指標構建的原則編制了一個評估體系。

各個指標權重的確定是評價工作的一個重點，由于每個指標的重要性不同，需要賦予每個指標不同的權重。這里采用層次分析法（AHP）來確定，結果見表1。

在評價指標體系中有的指標數據可以通過一些渠道獲得，如政府的科技投入、金融的支持力度等的數據主要來源于《中國城市的統(tǒng)計年鑒》、各試點城市（區(qū)）的統(tǒng)計年鑒和其上報的數據；而有的指標數據無法直接獲得，如政府的誠信度、透明度和辦事效率等，其數據的主要來源是專家的經驗數據。由于存在一些主觀的因素，因此模型采取模糊綜合評價法來評價。

模糊綜合評價法應用的一般過程，首先是建立影響評價對象的評價指標集和相應評價等級集，然后建立隸屬度矩陣，最后通過對權重和隸屬度矩陣的合成運算，得出評價對象的總體得分。

在本文中，評價指標集為評價體系中的19項指標，評價等級集設置為差、一般、良好三個級別，對應分值設分別為50、70和90；在隸屬度的計算中，其定量指標直接利用梯形隸屬度函數計算得到，而定性指標則采用專家評判法獲得。

（三）洛陽評價指標體系的創(chuàng)新評價

為了橫向比較洛陽市創(chuàng)新城市體制創(chuàng)新的實際水平，這里選取我國10個創(chuàng)新型城市作為樣本，計算所需數據部分來自統(tǒng)計年鑒，另一些來自專家的經驗數據，依據上面評價體系和模型，最終計算結果見表2。

從表2可以看出，洛陽市創(chuàng)新型城市建設中體制創(chuàng)新方面在10個城市中排名靠后，特別是在企業(yè)發(fā)展體制、科技體制等方面還存在諸多不足，需要加快改革的步伐，不斷創(chuàng)新思路，實現城市建設質的突破。

四、創(chuàng)新型城市體制創(chuàng)新的規(guī)劃管理策略

在對近兩年洛陽市建設創(chuàng)新型城市工作的梳理、總結和評價的基礎上，通過與其他一些創(chuàng)新型城市的對比研究和分析，洛陽市的體制創(chuàng)新應從以下幾個方面進行規(guī)劃與管理。

（一）加快政府管理體制創(chuàng)新，實現由一般服務型政府向效能型、服務型、責任型、陽光型的現代政府轉變

可以將企業(yè)管理創(chuàng)新的一些先進理念融入到政府創(chuàng)新中，建立與企業(yè)相似的政府創(chuàng)新機構，加強政府人才隊伍建設，增強政府的自主創(chuàng)新能力。行政管理創(chuàng)新的另一重點就是要完善政府的政績評估體系和問責制度，保證政府在推動自主創(chuàng)新的整個過程中，尊重市場規(guī)律和科學規(guī)律，做到不缺位、不錯位、不越位。同時圍繞建設創(chuàng)新型城市這一主題，培養(yǎng)建立起一支學習型、創(chuàng)新型的公務員隊伍，并探索建立與創(chuàng)新型城市觀相適應的領導干部績效考核機制。

（二）加大企業(yè)發(fā)展機制創(chuàng)新，拓展民間資本公平競爭的環(huán)境及特色高新技術企業(yè)的跨越式發(fā)展

首先，著力拓寬民間投資的領域和范圍，鼓勵和引導民間資本進入交通電信能源基礎設施、市政公用事業(yè)和保障性住房建設等領域，參與發(fā)展文化、教育、體育、醫(yī)療、社會福利事業(yè)。同時對企業(yè)稅制進行改革，減輕企業(yè)不必要負擔，增強企業(yè)的活力，營造公平競爭的環(huán)境，增強市場主體活力。

其次，持續(xù)加大對高新技術企業(yè)培育的工作力度。圍繞高新技術改造提升傳統(tǒng)產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)培育，逐步建立先進制造、新材料、生物醫(yī)藥等洛陽市優(yōu)勢特色高新技術產業(yè)。同時謀劃一批重大戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目，著力引進一批科技含量高、帶動作用大、市場前景好、經濟效益好的優(yōu)質項目，啟動實施一批研發(fā)、產業(yè)化和市場推廣等重大項目專項，推動新興產業(yè)壯大和實現跨越式發(fā)展。

（三）加強政府財政融資引導，健全以科技體制改革推進產業(yè)結構調整及戰(zhàn)略新興產業(yè)的發(fā)展步伐

首先，加快推進產學研軍融合發(fā)展。包括加快科技體制改革的步伐，加快科研院所、高等院校的科技人才資源開放步伐，制定優(yōu)惠政策鼓勵高端科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動國家、省級重點實驗室開放，同時加大科技人才引進力度，以提高科技成果的轉換效率。

其次，加大財政扶持力度，使財政科技投入增幅高于財政經常性收入增幅。建立和完善公共科技投入機制，調整、優(yōu)化投入結構，加快建立以財政投入為引導、企業(yè)投入為主體、社會投入為補充，多元化、多渠道、高效率的科技投入體系。同時要改革政府科技投入的管理方式，建立健全競爭、監(jiān)督、制約機制和嚴格的科技經費投入責任制。

再次，加強科技金融工作。鼓勵和支持中小高新技術企業(yè)利用中小板、創(chuàng)業(yè)板市場上市融資，創(chuàng)造條件支持企業(yè)發(fā)行債券，引導金融機構加大對科技企業(yè)信貸資金支持力度，積極開展科技擔保、知識產權質押、租賃融資、產業(yè)鏈融資等新型融資模式。

最后，建立完善科技項目系統(tǒng)評估體系。通過建立一個動態(tài)發(fā)展的、不斷充實的專家?guī)旌涂陀^、全面的項目評價指標體系，實現對科技項目的有效評估。同時，強化項目中后期評估機制，解決當前“重立項、輕管理”的問題，對已驗收科技項目的實施效果進行評估，并加強企業(yè)、研究機構等單位的科技信用管理，健全城市的科技信用管理體制。

說明：本文系國家科技部科技專項“洛陽市建設國家創(chuàng)新型城市體制機制研究”基金項目。

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責任編輯：張 煒