吳凡

過去一年熱火朝天的政府信用合作類信托，在2013年沒能延續(xù)良好的勢(shì)頭。

新年以來(lái)，投資于基建項(xiàng)目的集合資金信托產(chǎn)品，其發(fā)行數(shù)量已有了明顯的下降，用益信托工作室的不完全統(tǒng)計(jì)顯示，融資規(guī)模與集合資金信托規(guī)模之比也已經(jīng)從高峰期的50%以上降至24.88%。一般認(rèn)為，政信合作產(chǎn)品大多屬于此類。

拐點(diǎn)起始于2012年12月24日。當(dāng)天，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱“463號(hào)文”）。

“463號(hào)文”對(duì)地方政府平臺(tái)融資提出明確限制和要求，包括嚴(yán)禁地方政府直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資；地方政府不得將儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得出具擔(dān)保函，公益性質(zhì)項(xiàng)目不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。

這對(duì)已經(jīng)逐漸成為地方政府融資主力的政信合作類信托產(chǎn)品，無(wú)異于兜頭澆下一盆冷水。

對(duì)于“463號(hào)文”將產(chǎn)生的影響，接受《中國(guó)新聞周刊》采訪的多位信托業(yè)及相關(guān)人士均表示，“463號(hào)文”將在短期內(nèi)限制政信合作業(yè)務(wù)的發(fā)展，但地方政府的投資意愿和沖動(dòng)并未改變，未來(lái)信托公司將會(huì)以合規(guī)的創(chuàng)新融資方式，繼續(xù)參與到基建項(xiàng)目建設(shè)中去。

觀望與轉(zhuǎn)向

政信合作類信托是在2012年才剛剛成為地方政府融資新寵的。

2012年初以來(lái)，隨著監(jiān)管部門對(duì)地方融資平臺(tái)貸款清理整頓力度的持續(xù)加大，商業(yè)銀行首先收緊了平臺(tái)貸款，地方融資平臺(tái)迅速轉(zhuǎn)入政策相對(duì)寬松的債券市場(chǎng)，城投債成為其重要的資金來(lái)源。但是由于城投債對(duì)發(fā)行主體有明確要求，一些地方政府無(wú)法通過此方式融資，繼而轉(zhuǎn)向了信托業(yè)。

2012年信托市場(chǎng)異?；鸨?，根據(jù)中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全行業(yè)65家信托公司管理的信托資產(chǎn)規(guī)模再創(chuàng)歷史新高，高達(dá)7.47萬(wàn)億元，力超保險(xiǎn)，成為僅次于銀行的“第二大金融部門”。2012年政信類產(chǎn)品全年的發(fā)行量甚至超過了房地產(chǎn)信托。

政信合作中，地方政府的擔(dān)保行為相對(duì)簡(jiǎn)單，只需地方財(cái)政機(jī)關(guān)出具承諾函、人大將信托本息償付列入財(cái)政預(yù)算等即可。“463號(hào)文”下發(fā)后，這一擔(dān)保模式將不復(fù)存在。

“據(jù)我所知，大多數(shù)信托公司都參與了地方政府融資的業(yè)務(wù)，融資金額很大?！鄙虾Ｄ承磐泄井a(chǎn)品經(jīng)理?xiàng)顬t湘（化名）告訴《中國(guó)新聞周刊》，“現(xiàn)在很多地方政府融資的項(xiàng)目都已經(jīng)停了下來(lái)，大家都在觀望。”

《通知》下發(fā)兩個(gè)月以來(lái)，2012年占集合資金信托發(fā)行規(guī)模半壁江山的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托產(chǎn)品，其融資規(guī)模及占比均連續(xù)下降。來(lái)自用益信托工作室的不完全統(tǒng)計(jì)顯示，1月份基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域共成立78款產(chǎn)品，募集資金142.6億元，僅占總成立規(guī)模的24.88%。

盡管政信合作幾近停滯，信托公司仍在研究，通過對(duì)信托交易對(duì)手、風(fēng)控方式、擔(dān)保資產(chǎn)的調(diào)整，規(guī)避監(jiān)管，以找到繞過“463號(hào)文”的辦法。

比如，“463號(hào)文”所涉主體“地方融資平臺(tái)”的定義，明顯不包括已退出銀監(jiān)會(huì)名單的數(shù)干家地方融資平臺(tái)公司，而這也成了地方政府融資的一條途徑。

國(guó)民信托2月20日發(fā)行的一款“天津武清基礎(chǔ)設(shè)施第二期集合資金信托計(jì)劃”就是這樣的情況。該產(chǎn)品的風(fēng)控設(shè)置顯示，武清區(qū)財(cái)政出具承諾函，承諾本計(jì)劃項(xiàng)下信托融資款列入當(dāng)年區(qū)財(cái)政還款預(yù)算。而天津市武清區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資公司（以下簡(jiǎn)稱武清區(qū)國(guó)投）為本信托計(jì)劃提供不可撤銷連帶責(zé)任擔(dān)保，并明確說明了武清區(qū)國(guó)投已于2011年6月調(diào)出政府融資平臺(tái)。

“還有很多其他形式，比如短期融資、中期票據(jù)、私募債、保障房貸款等等，地方政府總是可以找到融資渠道的?！睏顬t湘告訴《中國(guó)新聞周刊》。

而他本人已經(jīng)轉(zhuǎn)而關(guān)注房地產(chǎn)信托，在采訪中，他甚至向記者打聽某知名房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)融資的員工的聯(lián)系方式。

此外，由于沒有了政府紅頭文件為還款擔(dān)保，信托公司對(duì)此類產(chǎn)品的風(fēng)控管理和融資方資質(zhì)審核更為嚴(yán)格。一方面對(duì)融資方資質(zhì)的要求更高，另一方面要求融資方提供充足的抵押擔(dān)保，融資方都提供了國(guó)有土地使用權(quán)作抵押，以保障投資者資金安全。因此，目前的情況是基建類融資項(xiàng)目數(shù)量雖然減少，但質(zhì)量反而有所提高，對(duì)于有能力繼續(xù)舉債的地方政府，還是可以獲得審批的。

緊箍咒余波

除了政信合作信托，還有一些地方政府未通過中介機(jī)構(gòu)籌資，而是直接向當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)事業(yè)單位職工“借款”。在2012年，云南紅河州就曾經(jīng)向公務(wù)員每人集資10萬(wàn)元購(gòu)買信托產(chǎn)品。

這些都是“463號(hào)文”中提到的“最近有些地方政府有抬頭之勢(shì)的違法違規(guī)融資”的范疇?！锻ㄖ分赋?，采用集資、回購(gòu)等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保，通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等舉借政府性債務(wù)等均屬于違規(guī)融資行為，必須及時(shí)清理整改。

《通知》還指出，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。這意味著，需要財(cái)政性資金償還或擔(dān)保債務(wù)的基建類信托產(chǎn)品將受到嚴(yán)格控制。

早在2010年，中央對(duì)地方政府借道融資的現(xiàn)象就已經(jīng)出臺(tái)文件予以限制。而“463號(hào)文”則規(guī)范了地方政府的融資制度，更為詳細(xì)。

信托融資渠道受限，商業(yè)銀行對(duì)于平臺(tái)貸款同樣保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

從數(shù)據(jù)來(lái)看，2013年1月社會(huì)融資規(guī)模高達(dá)2.54萬(wàn)億元，創(chuàng)出新高，1月信貸規(guī)模達(dá)1.07萬(wàn)億元，市場(chǎng)流動(dòng)性寬裕。

針對(duì)這一情況，央行及時(shí)出手回收流動(dòng)性。在春節(jié)后的第一個(gè)工作周，央行時(shí)隔8個(gè)月首次在公開市場(chǎng)上進(jìn)行了500億元的正回購(gòu)操作，加上逆回購(gòu)到期資金8600億元，本周央行凈回籠資金9100億元。

盡管對(duì)于地方政府的融資平臺(tái)一收再收，但“463號(hào)文”還是在政府回購(gòu)項(xiàng)目上為“符合條件的公共住房，公路項(xiàng)目”舉債留了口子。

“‘463號(hào)文允許地方政府可以通過借道融資的手段搞保障性住房，通過BT（回購(gòu)）搞保障性住房也沒問題?！必?cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示。

融資沖動(dòng)再走強(qiáng)

分稅制之后的18年間，中國(guó)各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠“土地經(jīng)濟(jì)”和“債務(wù)經(jīng)濟(jì)”。前者以土地為基礎(chǔ)資源，以房地產(chǎn)開發(fā)為主要方式，地方政府通過土地財(cái)政來(lái)獲得收入，籌集建設(shè)所需資金；債務(wù)經(jīng)濟(jì)則是大搞債務(wù)擴(kuò)張，借未來(lái)的錢用于當(dāng)前的投資建設(shè)。土地經(jīng)濟(jì)與債務(wù)經(jīng)濟(jì)是緊密關(guān)聯(lián)的，近年來(lái)已被地方政府運(yùn)作得十分熟練。

在這樣的模式中，各類地方融資公司是關(guān)鍵的資金運(yùn)作平臺(tái)，它是推動(dòng)土地經(jīng)濟(jì)和債務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，同時(shí)也是地方債務(wù)的主要承擔(dān)者。國(guó)家審計(jì)署的調(diào)查顯示，2010年末國(guó)內(nèi)地方融資平臺(tái)的債務(wù)高達(dá)10.7萬(wàn)億元，經(jīng)過2年的整頓清理，債務(wù)余額并未顯著減少，申銀萬(wàn)國(guó)證券研究所的報(bào)告顯示，地方債務(wù)還在不斷增加。

2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件，明確指出項(xiàng)目還款依靠財(cái)政的地方融資平臺(tái)必須被清理，重點(diǎn)清理的是融資平臺(tái)的銀行貸款。此次“463號(hào)文”則是試圖斬?cái)喔黝悺坝白鱼y行”的融資渠道。

但這些都無(wú)法解決根本問題。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委表示，地方融資平臺(tái)債務(wù)問題。究其根源還是在中央財(cái)政和地方財(cái)政間的矛盾。1994年分稅制改革后，雖然地方財(cái)力的總量在增加，但在全國(guó)財(cái)政中的份額被相對(duì)削弱，直到2011年，地方財(cái)政才首次略超中央政府。即使加上中央財(cái)政各種返回補(bǔ)貼，地方政府的財(cái)政壓力依然巨大。

地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的極度不對(duì)等，迫使其不得不采取一切可能的手段進(jìn)行融資。地方融資平臺(tái)就是在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政制度和體制之下的一種創(chuàng)新，它大量推動(dòng)了各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

2013年恰逢政府換屆，5年一輪回的“政府主導(dǎo)型”投資沖動(dòng)再度泛起。從各地陸續(xù)公布的2013年重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃來(lái)看，投資額增幅明顯，隨之而來(lái)的是巨額融資需求。因此，即使是政府與信托的直接融資渠道被堵，地方政府肯定也會(huì)通過其他的方式來(lái)融資。