閔杰

6月初，國家教育部首度就加強(qiáng)少年兒童安全工作約談山西、湖北、廣東三省負(fù)責(zé)聯(lián)系和協(xié)調(diào)教育工作的政府副秘書長。

“約談”的背景之一，與近期各地頻發(fā)的兒童侵害事件有關(guān)。不過，從此次約談的對象和內(nèi)容來看，似乎更像一次部委與地方的座談，而不是公眾所理解的針對某些特定“犯錯對象”的約談。

“約談”到底在談什么？是問責(zé)，是告誡，還是磋商？部委的“約談”是個什么樣的權(quán)力，是否有成型的機(jī)制？在行政法專家、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安看來，“約談”蘊(yùn)含了許多中國式智慧：介于微妙的分寸之間。

從“喊話”到“約談”

正式約談之前，教育部曾多次向地方政府“喊話”，將對政策執(zhí)行不力或違規(guī)的地方進(jìn)行約談。

今年2月，教育部宣布，對盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校等問題集中的地區(qū)，將約談地方教育部門負(fù)責(zé)人。同月，教育部又表示，對治理“奧數(shù)”與升學(xué)掛鉤不力的地方，省級教育部門負(fù)責(zé)人也將被約談，并在媒體刊登約談信息。5月，教育部稱，對一些義務(wù)教育階段學(xué)生減負(fù)工作不力的地方，將約談省市教育廳負(fù)責(zé)人。

多次警告之后，教育部于“六一”節(jié)前后，將多位地方官員招進(jìn)北京，進(jìn)行面對面談話。

作為保障政令暢通的手段之一，“約談”正在越來越多地運用于部委的工作之中，據(jù)公開資料顯示，幾乎所有中央機(jī)關(guān)都有各種形式的“約談”。

國土資源部對違規(guī)土地約談從2007年開始，當(dāng)時把違法占用耕地面積比例較高，在全國排前幾名的地方政府主要負(fù)責(zé)人請到北京來約談。

“現(xiàn)在已經(jīng)成為每年的例行工作?！眹临Y源部新聞宣傳處處長謝輝告訴《中國新聞周刊》，除了一小部分問題突出的地方要“進(jìn)京約談”外，還有很多約談交由分散各地的督察局進(jìn)行。

隨著國務(wù)院多輪房價調(diào)控的出臺和現(xiàn)實中房價居高不下，“樓市約談”也成常態(tài)。2011年，住建部放話出來，要求二三線城市出臺限購令，否則“不限購，就約談”。

此外，環(huán)保問題也常常是約談的主要領(lǐng)域。環(huán)保部曾表示，要就各地每年的減排目標(biāo)進(jìn)行督查考核，并根據(jù)考核情況，約談地方行政主要負(fù)責(zé)人、實行環(huán)評限批等措施。

與其他部委主要約談地方官員不同，國家發(fā)改委會結(jié)合市場波動情況約談某一行業(yè)的企業(yè)。2011年3月底開始，寶潔、聯(lián)合利華、立白、納愛斯四大日化品牌醞釀漲價的傳聞不絕于耳，并引發(fā)恐慌性搶購。隨后，國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查司司長許昆林親自率隊趕赴上海，“約談”了聯(lián)合利華大中華區(qū)主席。

這一年，國家發(fā)改委還對同樣傳出漲價傳聞的白色家電和部分酒類企業(yè)展開了“約談”，包括中國酒類流通協(xié)會、釀酒工業(yè)協(xié)會及華潤、青島、燕京、百威四大啤酒集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)維護(hù)價格穩(wěn)定。

雖然“約談”已被大量用于部委的常規(guī)工作，但迄今為止，中國的相關(guān)行政法規(guī)中對“約談”并無準(zhǔn)確界定。

資料顯示，部委約談制度最早被稅務(wù)部門采用。從2004年開始，稅務(wù)約談制度開始在全國推廣，即針對納稅審查中出現(xiàn)的疑點，稅務(wù)部門邀請納稅人在指定時間、指定地點交代問題，有人開玩笑說，這有點“雙規(guī)”的意思。

知情人士稱，這一制度也并非大陸稅務(wù)部門獨創(chuàng)，早在上世紀(jì)90年代，香港特區(qū)稅務(wù)局就開始和被審查的納稅主體“喝咖啡”“會晤”，這種不同于強(qiáng)制命令的見面被稱為“約談”。

“當(dāng)前，約談是個寬泛的概念，有很多類型。”姜明安告訴《中國新聞周刊》，一類是紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)約談公職人員，涉及腐敗或違紀(jì)問題；二是上級行政機(jī)關(guān)約談下級機(jī)關(guān)，而最多的則是監(jiān)督或執(zhí)法部門約談被監(jiān)督的對象或企業(yè)，“由于我國還沒有制定《行政程序法》，約談其實應(yīng)該作為行政程序的一種加以規(guī)定，在做出處罰或處理前，要告知對方，并且聽取他們的申辯?！?h3>剛?cè)嶂g

從公開報道的內(nèi)容看，教育部的此次約談更像一次“正?！钡淖剷?。會上，沒有點名批評，沒有自我檢討，會議氣氛也并不尖銳。

事實上，山西、湖北、廣東三省雖然是此次被約談的對象，但并非近期典型案件高發(fā)以及社會關(guān)注度高的省份，而曾發(fā)生引起全國關(guān)注的萬寧校長帶女生開房事件的海南省，并沒有被列入“約談”之列。

與教育部這種座談式“約談”不同，國土資源部所發(fā)動的“約談”風(fēng)暴，顯然帶有更強(qiáng)的威懾力。

謝輝介紹，國土資源部的約談也經(jīng)歷了一個由軟到硬的過程。約談從2007年開始，此時的約談還沒有和問責(zé)掛鉤，處于探索階段。國土資源部部長徐紹史當(dāng)時對約談的定位更側(cè)重于“警示”和“督促”。

2008年，國土資源部、監(jiān)察部和人保部聯(lián)合出臺了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（以下簡稱“15號令”），對違法用地比例劃定了15%的問責(zé)紅線。

此后，國土部的約談開始升級。2010年6月，國土部對外高調(diào)宣布時間表稱“7月督察，8月約談，9月問責(zé)”。2010年12月，時任國土部部長徐紹史開始親自約談12地市州一把手。

為了達(dá)到更好的傳播效果，此次約談特意對媒體開放，約談時的嚴(yán)肅氛圍和地方負(fù)責(zé)人的戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢通過媒體廣為傳播。據(jù)媒體報道，約談時，會議室中央擺放一張環(huán)形會議桌，國家土地總督查、國土資源部部長徐紹史，國家土地副總督查甘藏春，國土資源部副部長小蘇坐在一側(cè)，12名“一把手”圍繞會議桌對著3位領(lǐng)導(dǎo)排排坐。每位地方行政“一把手”需進(jìn)行8分鐘的發(fā)言，必須涉及到對于查處的違法土地情況的認(rèn)識和將來的整改措施等。

“約談時要求地方政府負(fù)責(zé)人都要做出檢討?！眹敛啃侣勑麄魈幪庨L謝輝告訴《中國新聞周刊》，國土部的約談相對剛性的多，“國土部的約談并不是很柔性，約談是嚴(yán)格按照國土衛(wèi)片執(zhí)法檢查的數(shù)據(jù)來進(jìn)行，超過15%的紅線而不被約談是不可能的。”

這一時期最出名的約談，則是國家土地督察局北京局在北京約談山西省大同市市長耿彥波。《人民日報》當(dāng)時的報道稱，國家土地督察局北京局局長李永杰在約談會上鄭重向大同市人民政府提出“嚴(yán)厲批評”，并提出要追究相關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。大同市市長耿彥波則“作了深刻的檢討和反思”。

“約談對地方政府的實際威懾力很強(qiáng)?！敝x輝說，根據(jù)“15號令”的要求，不僅要“處理事”，還要“處理人”，即約談過后，還要求地方做出整改，問題嚴(yán)重的交由監(jiān)察部追究相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，“我印象中，曾經(jīng)有一名領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)是縣委書記的后備人選，因為這次約談而沒有當(dāng)上。”

據(jù)國土部統(tǒng)計，2012年，國家土地督察機(jī)構(gòu)約談了有關(guān)地方人民政府和部門的負(fù)責(zé)人1019人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分2311人，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任216人。

約談的分寸？

政府上下級之間的約談，甚至被擴(kuò)展到政府與企業(yè)之間，這樣的約談往往更加微妙，而且經(jīng)常并不直接表態(tài)。

2011年3月，國家發(fā)改委為控制物價上漲，開始大規(guī)?！凹s談”行業(yè)協(xié)會和重點企業(yè)。

這一年的4月2日，國家發(fā)改委價格司在發(fā)改委大院的一間辦公室里召開重要消費品行業(yè)協(xié)會座談會。據(jù)媒體報道，這次“約談”沒什么寒暄，進(jìn)門就直切正題。國家發(fā)改委價格司的官員簡單介紹了當(dāng)前的價格情況，并沒有明確提出不要漲價的要求。事后，發(fā)改委特別對媒體強(qiáng)調(diào)，這是一次“座談會”，而不是“約談”。

二十多天之后，就在發(fā)改委大院的一間辦公室里，神華、中煤、同煤、伊泰等大型煤炭企業(yè)也被召集談話，談話主題是合理控制漲價幅度，禁止盲目漲價行為的發(fā)生。

這些密集約談引起很大爭議，不少輿論指責(zé)這種方式名義上有別于行政命令式的干預(yù)，實際上卻幾乎毫無差別。而發(fā)改委則通過媒體回應(yīng)稱，約談是一種溝通方式，不是行政干預(yù)，更談不上干涉企業(yè)定價自主權(quán)。

盡管如此，國家發(fā)改委頻繁的“座談”或“約談”效果明顯。此輪密集“約談”之后，乳品、酒類、日用品等多個行業(yè)的行業(yè)協(xié)會都發(fā)出了“不串謀漲價”的倡議書。

“日本很早就進(jìn)行類似約談，叫行政指導(dǎo)，是由一些主管部門對大企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)?！苯靼哺嬖V《中國新聞周刊》，約談這種方式有利有弊，最大的好處在于是一種相對柔性的行政方式，可以通過互動的方式，避免強(qiáng)制性措施可能帶來的下級機(jī)構(gòu)的抵制和對抗。另一方面，對于只有苗頭、還未真正出現(xiàn)的問題，采用“約談”的方式加以提前警示，也是比較合適的。

“目前最大的問題在于，約談的程序不公開，不透明。”姜明安認(rèn)為，對于個別企業(yè)的約談，因為內(nèi)容的不公開，可能造成第三方的利益受損，會帶來不公平問題。此外，由于“約談”不是一種明確的行政行為，即使有企業(yè)因此利益受損，也不可能到法院去因為“約談”而提起訴訟。

曾被發(fā)改委約談的聯(lián)合利華在約談后發(fā)表了一則意味深長的聲明：“作為一家對中國有長遠(yuǎn)承諾的跨國公司，我們充分了解中國國情，尊重國家發(fā)改委及上海市物價局的決定?！?/p>

在姜明安看來，從當(dāng)前的中國現(xiàn)實來看，約談制度不缺乏權(quán)威性，而缺乏公開透明。上級約談下級，怎么談、談什么，下級如何表態(tài)等等，公眾對此所知甚少。而發(fā)改委約談企業(yè)，希望他們不要漲價，雖然這不是行政命令，但企業(yè)基本都不敢不遵守，“否則以后的稅收減免等各種政策性優(yōu)惠可能都享受不到，又無處申訴，只能吃啞巴虧?！?/p>