韓永

因撤銷街道辦而聲名遠(yuǎn)揚(yáng)的安徽省銅陵市，正在面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)的難題：在這項(xiàng)改革中得以壯大的各個(gè)社區(qū)，如何抵擋來自區(qū)一級(jí)政府的行政攤派？

這涉及到這項(xiàng)改革的一個(gè)關(guān)鍵問題：如果接受這種攤派，社區(qū)就會(huì)成為第二個(gè)“街道辦”，其自治的空間將被大大擠壓；而人、財(cái)、物均受區(qū)里制約的社區(qū)，又如何拒絕這種攤派？

中國(guó)街道辦的改革，歷經(jīng)反復(fù)，如今走到了一個(gè)檢驗(yàn)成色的階段。在“下改上不改”的大環(huán)境下，它依然停留在“只見星火，不見燎原”的尷尬階段。

街道辦的“事”與“權(quán)”

2009年6月份，成都市新鴻路街道辦事處公布了一份權(quán)力清單，共有417項(xiàng)權(quán)力。這個(gè)結(jié)果甚至嚇了街道辦官員一跳。一位街道辦副主任說，他們自己都沒想到會(huì)有那么多權(quán)力。

上世紀(jì)90年代，中國(guó)曾經(jīng)歷過一輪街道辦權(quán)力的擴(kuò)張。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的城市漸漸從單位制體制走出，大量“單位人”走向社區(qū)，街道的工作一時(shí)呈噴薄之勢(shì)。但與之相關(guān)的權(quán)力配置，卻依然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“事”與“權(quán)”之間的矛盾凸顯。這一景象，很像如今的社區(qū)問題。

為緩解上述矛盾，各地紛紛向街道辦“放權(quán)”。1997年，上海市通過了《街道辦事處條例》，推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)政府及職能部門的權(quán)力向街道辦下放。

北京市則賦予了街道辦對(duì)轄區(qū)管理總負(fù)責(zé)的地位。街道辦對(duì)職能部門的派出機(jī)構(gòu)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，同時(shí)具有綜合執(zhí)法權(quán)。

上述改革在全國(guó)產(chǎn)生了很大影響。它標(biāo)志著中國(guó)“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”（即市、區(qū)兩級(jí)政府，市、區(qū)、街道三級(jí)管理）體制的形成，這一體制一直延續(xù)至今。

改革帶來另一個(gè)問題，放權(quán)過程中，街道辦的權(quán)力清單日益拉長(zhǎng)，漸有成為一級(jí)政府之勢(shì)，“權(quán)”越來越大的同時(shí)，“事”卻越來越少。

區(qū)里交給街道辦的事情——不管是管理與服務(wù)事項(xiàng)，大多與居民有關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中這些事項(xiàng)往往被交給與居民聯(lián)系更近的社區(qū)來做。這導(dǎo)致了街道和社區(qū)職能的高度重疊，街道蛻化為區(qū)政府和社區(qū)之間的“二傳手”。

“事”下放到社區(qū)，但相關(guān)的“財(cái)”權(quán)卻沒有放下去。區(qū)里下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)，往往留在了街道辦。形成了一個(gè)“財(cái)”與“事”之間倒掛的局面：不做事的街道辦財(cái)力豐厚，做事的社區(qū)卻財(cái)力稀薄。

除了掌“權(quán)”之外，街道辦越來越無(wú)事可做。銅陵市民政局副局長(zhǎng)王世平告訴《中國(guó)新聞周刊》，到了后來，街道辦所做的主要工作只剩下一項(xiàng)，即招商引資。

王世平說，在當(dāng)?shù)兀粋€(gè)管轄五六萬(wàn)人、八九個(gè)社區(qū)的街道，每年的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)有一兩千萬(wàn)元，而分到每個(gè)社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，一年才幾萬(wàn)塊錢。

一個(gè)手伸得太長(zhǎng)的政府，往往傾向于機(jī)構(gòu)擴(kuò)張。這個(gè)思維方式不改變，就不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的機(jī)構(gòu)改革。

沒錢的社區(qū)怨聲載道，權(quán)錢在握的街道辦則成為腐敗的一個(gè)重要源頭。北京市一位曾擔(dān)任街道辦副主任的基層官員告訴《中國(guó)新聞周刊》，在一些轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體較多的街道，其一把手的經(jīng)濟(jì)動(dòng)員能力，甚至比區(qū)長(zhǎng)還大。

撤銷與恢復(fù)

街道辦利用手中掌握的人、財(cái)、物，正在成為一個(gè)資源的分配者。并以此控制社區(qū)，使其不斷偏離自治的方向，成為行政管理體制的一部分。這樣，原來的“三級(jí)管理”就異化為“四級(jí)管理”。

2000年11月，民政部頒布《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，提出“改革城市基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制”。此后幾年，青島、南京、北京、武漢等地相繼試點(diǎn)改革街道辦。

最初，試點(diǎn)地區(qū)大多嘗試撤銷或改造“街道辦”：青島和南京撤消了一個(gè)街道辦，由社區(qū)直接對(duì)接區(qū)政府；北京則設(shè)立了一個(gè)街道級(jí)的社區(qū)組織，把街道“改造”成為一個(gè)社區(qū)；武漢的“百步亭模式”，則以一個(gè)半行政半自治的“管委會(huì)”取代了街道辦。

街道辦被撤后，其原有的職能被“肢解”：一些管理職能上移，交給區(qū)相關(guān)職能部門，其服務(wù)職能則下放至整合后的社區(qū)。社區(qū)成立服務(wù)中心，承載這些下放的職能。

由于街道的很多職能此前已經(jīng)轉(zhuǎn)移給社區(qū)，所以這一改革最大的變化不在“事”上，而在“人”上。為了減少改革的阻力，從街道分流到社區(qū)的人員，通常會(huì)在身份和待遇上維持原狀。

北京的魯谷社區(qū)對(duì)街道辦進(jìn)行改造，使其蛻化為“社區(qū)”，改造的核心，是剝離部分職能。

在這次改革中，魯谷社區(qū)共讓渡了28項(xiàng)職能，比例達(dá)26%。其中9項(xiàng)讓渡給相關(guān)職能局，6項(xiàng)轉(zhuǎn)給社區(qū)自治機(jī)構(gòu)，6項(xiàng)轉(zhuǎn)給社保所，合并職能6項(xiàng)，撤銷1項(xiàng)，另有一項(xiàng)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化運(yùn)作。

職能減少了，機(jī)構(gòu)也相應(yīng)減少。整合后的魯谷社區(qū)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少了73%，公務(wù)員編制減少了57%，處級(jí)干部減少了40%。中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員陳雪蓮曾做過測(cè)算，通過這一改革，魯谷社區(qū)每年節(jié)約行政開支200余萬(wàn)元。

2004年，在魯谷社區(qū)所在的北京市石景山區(qū)網(wǎng)上評(píng)議政府榜上，該社區(qū)名列第一。2006年，“魯谷模式”推廣到北京市石景山全區(qū)。

但2011年8月，石景山區(qū)向轄區(qū)內(nèi)除魯谷以外的8個(gè)街道下發(fā)通知，要求它們重新拆分曾模仿魯谷而合的機(jī)構(gòu)。此舉被認(rèn)為“魯谷模式”的推廣遇阻。魯谷社區(qū)自身也在發(fā)生著一些變化：到2011年底，其處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)已由改革之初的6人，增至12人。其事業(yè)編制的人數(shù)也大幅增長(zhǎng)。

與魯谷社區(qū)“齊步走”的國(guó)內(nèi)其他幾個(gè)試點(diǎn)，也都陷入類似的困境。南京淮河路街道辦事處被撤銷4年多后，被迫恢復(fù)，并入另一個(gè)街道。

這一輪改革失敗的原因，被大多數(shù)人歸結(jié)為“下改上不改”。街道辦撤銷后，其原來的上一級(jí)區(qū)政府，不得不直接面對(duì)數(shù)倍于街道辦的社區(qū)組織，原來交給街道辦做的工作，或囿于能力，或囿于自治性質(zhì)，社區(qū)銜接不暢，區(qū)政府的壓力陡增，于是尋求讓街道辦恢復(fù)原狀。

市委書記的思考

就在街道辦改革陷入低谷時(shí)，安徽銅陵——一座長(zhǎng)江中下游南岸的小城，開始了新的嘗試。

2009年，銅陵市委書記姚玉舟開始提出街道辦改革。有一次他問及一個(gè)街道每年要花多少錢，相關(guān)官員答復(fù)說好幾百萬(wàn)。姚是社區(qū)研究的能手，在中央黨校學(xué)校學(xué)習(xí)時(shí)，他的論文就是關(guān)于社區(qū)建設(shè)。得知現(xiàn)狀后，姚玉舟說，一個(gè)街道沒有什么事還要花那么多錢，要對(duì)其存在的利弊進(jìn)行研究。該市民政局隨之開始展開調(diào)研。

除了費(fèi)用的考慮，姚玉舟還從管理與自治的收益對(duì)比方面思考這場(chǎng)改革。他說，在居民自治程度較高的西方國(guó)家，居民參與社會(huì)的自覺意識(shí)比較強(qiáng)，打小孩都會(huì)有鄰居報(bào)警。這樣政府的管理成本就會(huì)很低?！白月傻某杀臼亲钚〉摹６灾萎a(chǎn)生自律”。

而在管理慣性較強(qiáng)的中國(guó)，有時(shí)候政府為百姓辦了事，還會(huì)遭抱怨，這是由管理慣性催生的被管理的慣性。“與其這樣，不如讓老百姓自己管理自己的事?！?/p>

2010年8月，該市銅官山區(qū)撤銷了全部6個(gè)街道，將49個(gè)社區(qū)撤并為18個(gè)，對(duì)上直接面對(duì)區(qū)政府。

與此前其他地區(qū)的改革相似，官山區(qū)的街道辦撤銷后，原有的城管等執(zhí)法職能上交至區(qū)職能部門，原有的公共管理、服務(wù)及審批職能則下沉到社區(qū)。調(diào)整后的社區(qū)設(shè)立一個(gè)公共服務(wù)中心，來承接這些職能。

銅陵市社區(qū)辦主任畢茂東告訴《中國(guó)新聞周刊》，該市的改革突出了對(duì)居民的服務(wù)。在這方面，他們有一個(gè)“網(wǎng)格化”的制度設(shè)計(jì)：在社區(qū)內(nèi)，300位居民被分成一個(gè)網(wǎng)格，由一位社區(qū)工作人員對(duì)口服務(wù)，這是他們工作之外的“課外作業(yè)”。服務(wù)的效果，由第三方機(jī)構(gòu)定期評(píng)估，結(jié)果與工作人員的績(jī)效工資掛鉤。

2011年7月，銅陵將另一個(gè)主城區(qū)獅子山區(qū)的4個(gè)街道撤銷。至此，“街道辦”從這座城市完全退出。

第二個(gè)街道辦？

民政部一直關(guān)注銅陵的試驗(yàn)，2011年4月份，在一次對(duì)銅陵模式的論證會(huì)上，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)詹成付說，盡管官山區(qū)的改革還需要完善，但“方向是正確的”。

2011年7月，民政部將銅陵官山區(qū)確定為全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。當(dāng)年9月份。民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)王金華在接受媒體采訪時(shí)表示，銅陵的探索符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和要求，民政部將在銅陵改革效果評(píng)估的基礎(chǔ)上，決定是否推廣。

在上述采訪中，王金華同時(shí)表示，街道辦的撤銷是一個(gè)趨勢(shì)。

“趨勢(shì)”的說法引發(fā)了基層強(qiáng)烈關(guān)注。媒體報(bào)道稱，有的街道辦工作人員已經(jīng)開始擔(dān)心自己的飯碗。隨后，北京、上海、廣東、深圳等地紛紛表態(tài)：不會(huì)撤銷街道辦。

一位多年跟蹤街道辦改革的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，民政部和地方政府的表態(tài)，展現(xiàn)了這場(chǎng)改革的兩股力量：在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作中負(fù)有重要職責(zé)的民政部，希望推動(dòng)此事，而對(duì)改革的后果顧慮重重的地方政府，則傾向于謹(jǐn)慎從事。這位學(xué)者說，街道辦改革一事，至今沒有在國(guó)家層面提過，只是民政部在推動(dòng)。

僅僅對(duì)社區(qū)擁有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)的民政部，若不能取得地方政府的支持，很難單獨(dú)推動(dòng)此事——無(wú)論街道辦還是社區(qū)，實(shí)行的都是屬地管理。這位學(xué)者說，民政部一直希望能找到一些有改革精神的地方官員，共推此事。

事實(shí)上，地方政府的反彈式表態(tài)后，民政部很少再有此類表態(tài)。

銅陵市民政局副局長(zhǎng)王世平告訴《中國(guó)新聞周刊》，民政部現(xiàn)在對(duì)銅陵模式的態(tài)度是：該模式適合在中小城市推廣，而大城市尚須另辟蹊徑。這是因?yàn)榻值擂k撤銷以后，大城市與中小城市的區(qū)政府在管理上的承受力不同：小城市人少地小，區(qū)政府支撐無(wú)礙，而像北京這樣的大城市，一個(gè)街道辦管轄的范圍，有的相當(dāng)于一個(gè)區(qū)甚至一個(gè)市，撤銷以后，區(qū)政府能不能管得過來，尚存疑問。

這涉及到這項(xiàng)改革的一個(gè)深層次問題：政府職能不轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革能走多遠(yuǎn)？“一個(gè)手伸得太長(zhǎng)的政府，往往傾向于機(jī)構(gòu)擴(kuò)張。這個(gè)思維方式不改變，就不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的機(jī)構(gòu)改革。”上文提到的學(xué)者說。

來自區(qū)政府的壓力，已經(jīng)開始在銅陵蔓延。該市社區(qū)辦主任畢茂東告訴《中國(guó)新聞周刊》，那些習(xí)慣于對(duì)街道辦下達(dá)指令的區(qū)級(jí)職能部門，正在向社區(qū)下達(dá)五花八門的指令?！艾F(xiàn)在布置的任務(wù)不是少了，而是更多了。”有人擔(dān)心，這些掌握著人、財(cái)、物大權(quán)的區(qū)政府，會(huì)不會(huì)把社區(qū)改造成第二個(gè)街道辦？