福建省水產(chǎn)設計院 王 萱

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價值評估在生態(tài)損害補償標準制訂中的應用

福建省水產(chǎn)設計院 王 萱

對圍頭灣至大嶝海域的3個填海造地區(qū)塊造成的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務價值損失進行貨幣化評估，基于評估結(jié)果以及海域使用金和生態(tài)損害補償金性質(zhì)上的差異分析，提出應同時征收填海造地的海域使用金和生態(tài)損害補償金，并且結(jié)合鄰近海域已有的研究成果，對填海造地生態(tài)損害補償標準的制訂提出建議。

生態(tài)損害補償標準 價值評估 填海造地

近年來，由于社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，福建省各沿海地市陸續(xù)提出了填海造地需求。填海造陸是沿海地區(qū)緩解土地供求矛盾、擴大社會生存和發(fā)展空間的有效途徑，具有明顯的社會和經(jīng)濟效益。然而，對于填海造地這種永久性占海行為所付出的生態(tài)代價，往往被人們所忽視。本文選擇圍頭灣至大嶝海域的三個填海造地區(qū)塊為研究對象，對其造成的生態(tài)損害進行貨幣化評估，探討填海造地的生態(tài)損害補償標準的制訂及相關問題。

1 研究區(qū)概況

為緩解用地緊張局面，從地方社會經(jīng)濟發(fā)展需求出發(fā)，分別提出晉江市的金井填海造地區(qū)塊（A）、南安市的石井填海造地區(qū)塊（B）、翔安區(qū)的大嶝填海造地區(qū)塊（C）（圖1）。其中金井填海造地規(guī)劃區(qū)位于圍頭灣東北部，西起東石鎮(zhèn)白沙村，向東南延伸至金井鎮(zhèn)岑下村；石井填海造地規(guī)劃區(qū)位于圍頭灣西北部、安海灣灣口西側(cè)，西起石井鎮(zhèn)蓮河村，東至石井漁港區(qū)；大嶝填海造地規(guī)劃區(qū)位于廈門市大嶝海域，包括兩個人工島及廈門第二機場規(guī)劃建設用地。各填海造地區(qū)塊的面積、海域使用現(xiàn)狀等詳見表1。

圖1 研究區(qū)海域使用現(xiàn)狀及填海造地規(guī)劃區(qū)塊

表1 各填海造地區(qū)塊的詳細情況

2 填海造地的生態(tài)損害價值評估

2.1 評估方法及數(shù)據(jù)來源

針對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的供給、調(diào)節(jié)、文化和支持四類服務的特點，可選擇不同的價值評估方法。其中，對于供給服務，最佳的也是最簡便的評估方法是市場價格法；調(diào)節(jié)服務可采用影子工程法、恢復費用法或防護費用法等相應技術進行評估；文化服務可運用揭示偏好法的內(nèi)涵價值法、旅行費用法等技術進行評估；支持服務可采用陳述偏好法獲得評估結(jié)果；在時間、經(jīng)費等有限的情況下，收益轉(zhuǎn)移法可作為各類服務價值評估方法的最后選擇。本文運用市場價值法、影子工程法、恢復費用法、收益轉(zhuǎn)移法等價值評估方法，構(gòu)建了填海造地生態(tài)損害評估模型，其所需數(shù)據(jù)及來源詳見表2。

表2 各填海造地區(qū)塊海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務損失評估方法和數(shù)據(jù)來源

2.2 評估結(jié)果及討論

基于已建立的評估方法和模型，以及相關數(shù)據(jù)資料，即可評估金井、石井、大嶝填海區(qū)塊造成的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務的損失，結(jié)果見表3。

由表3可見，金井、石井和大嶝填海造地每年將造成的生態(tài)損害分別為1.40億元、0.89億元和0.51億元，單位面積填海造地的損害分別為3.22元/(m2a)、4.93元/(m2a)和5.23元/(m2a)。由于方法和數(shù)據(jù)的局限性，實際造成的損害可能比估算結(jié)果要大得多。值得注意的是，從長遠（100年）來看，若考慮代際公平，采用零貼現(xiàn)，則金井、石井和大嶝填海造地導致的生態(tài)損失高達322元/m2、493元/m2和523元/m2。若保守估計，按50年的使用年限及4.5％貼現(xiàn)率估算，則單位面積填海的生態(tài)損失分別為66.6元/m2、101.8元/m2和108.1元/m2。然而在現(xiàn)實中，這部分損失往往被忽略，應引起決策部門的關注。

表3 各填海造地區(qū)塊的生態(tài)損害的評估結(jié)果

3 生態(tài)損害補償標準的制訂

3.1 生態(tài)損害補償金的性質(zhì)

國家海洋局（2009）發(fā)布的《2008年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》顯示，圍填?；顒右殉蔀橛绊懳覈逗Ｓ蛏鷳B(tài)系統(tǒng)健康的主要因素之一。填海造地用海屬于永久性改變海洋自然屬性的用海方式，盲目的填海造地行為亟須得到遏制。

為加強海域使用管理，促進海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，我國先后頒布并實施了《中華人民共和國海域使用管理法》（2002年）和《關于加強海域使用金征收管理的通知》（2007年），強化了對海域的使用管理，實施海域使用許可證和海域使用金制度，可在一定程度上抑制填海造地行為。然而，海域使用金是國家海域所有權在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，是國家作為資源所有者出讓海域使用權應當獲得的收益，屬于資源性國有資產(chǎn)收益[8]。盡管填海造地實施者繳納了海域使用金，但這只是一次性使用海域資源的資源租金，并未包括填海造地工程引起的生態(tài)損害。

因此，針對填海造地給海岸帶生態(tài)系統(tǒng)帶來的負面影響，海域所有權方應在征收海域使用金的基礎上，根據(jù)“誰破壞，誰恢復”、“誰利用，誰補償”、“誰受益，誰付費”的原則，以貨幣化的生態(tài)損失為依據(jù)，進一步征收生態(tài)損害補償金，與海域使用金一起，共同調(diào)節(jié)填海造地的成本和規(guī)模，使填海造地真正實現(xiàn)有序化和有償化。本文認為，填海造地生態(tài)損害補償是指為達到保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目的，充分發(fā)揮市場作用和政府職能，由填海造地活動的“受益者”在合法利用海域資源過程中，對海域資源的所有權人或“受損者”支付相應的費用，使填海造地的外部效應內(nèi)部化。

3.2 生態(tài)損害補償標準的確定

生態(tài)損害補償研究的核心問題是生態(tài)損害成本的計算，即補償標準的確定，這決定了補償?shù)慕痤~，關系到補償?shù)男Ч?。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2006年度政策報告指出：“如果生態(tài)系統(tǒng)服務功能的市場價值能夠被準確地評估和量化，那么它應該是確定生態(tài)補償標準最好的依據(jù)”[9]。因此，通過對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務價值的科學化評估，可以確定填海造地活動對海洋生態(tài)的破壞及海洋資源的濫用所造成的生態(tài)損害，從而確定填海造地生態(tài)損害補償?shù)臉藴省?/p>

本研究結(jié)果顯示，圍頭灣至大嶝海域的金井、石井和大嶝三個填海造地區(qū)塊造成的單位面積生態(tài)損害從66.6元/m2到108.1元/m2不等。根據(jù)近年來筆者參與的廈門灣及毗鄰海域填海造地的環(huán)境影響評價研究結(jié)果[3]，同樣按50年的使用年限及4.5％貼現(xiàn)率估算，廈門灣各海區(qū)填海造地的單位面積生態(tài)損害分別為：西海域，292.84元/m2至362.43元/m2不等；河口灣，287.47元/m2至297.38元/m2不等；南部海域，168.93元/m2至174.71元/m2不等；同安灣，745.92元/m2至852.69元/m2不等。其中，圍頭灣、大嶝海域和南部海域由于屬于開放性海域，且珍稀物種分布較少，故生態(tài)損害相對也較?。欢骱Ｓ?、河口灣和同安灣屬于半封閉的海灣，因此生態(tài)損害相對較大，尤其是同安灣分布有中華白海豚、紅樹林等珍稀或特殊物種，故生態(tài)損害更大?；谏鲜鲅芯砍晒疚慕ㄗh：

（1）在征收海域使用金的基礎上，應再征收填海造地生態(tài)損害補償金，提高填海造地活動的成本，從經(jīng)濟上制約填海造地項目的盲目實施，從而迫使用海行為主體節(jié)約用海，以期在一定程度上達到保護海洋生態(tài)環(huán)境的目的。

（2）對海域進行分類，如灣內(nèi)和灣外，一般海域和敏感海域。對于灣外的填海造地，建議設置50～200元/m2的生態(tài)損害補償標準區(qū)間；對于灣內(nèi)一般海域的填海造地，建議設置200～500元/m2的生態(tài)損害補償標準區(qū)間；對于灣內(nèi)敏感海域的填海造地，建議設置500～1000元/m2的生態(tài)損害補償標準區(qū)間。由于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務的局地依賴性特征，應根據(jù)實施填海造地工程海域的具體生態(tài)特征，制定符合當?shù)貙嶋H情況的填海造地生態(tài)補償標準，不能一概而論。鑒于生態(tài)影響的累積效應，填海面積越大，征收標準應越高。

（3）在根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估獲得生態(tài)損害標準的基礎上，補償主體與受償對象可通過協(xié)商博弈確定最終的補償額度。

4 討論

當前，在生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估領域，我國學者多采用Costanza等[6]的計算方法和謝高地等[10]的“我國平均狀態(tài)下的單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務價值單價表”等研究成果，忽視了生態(tài)系統(tǒng)服務價值的時空異質(zhì)性。筆者認為，應根據(jù)實施填海造地工程海域的具體生態(tài)特征，制定符合當?shù)貙嶋H情況的填海造地生態(tài)補償標準，不能一概而論。本文中雖然不少數(shù)據(jù)只能通過類比的方法得到，存在一定的主觀性和隨機性，但本文嘗試對每一個填海區(qū)域的具體特征和生態(tài)損害進行識別，在此基礎上進行估算，以盡可能提高小尺度區(qū)域生態(tài)損害價值評估的精準度。

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