□ 文/張墨寧

隨著吉林扶余、云南彌勒“縣改市”和江蘇南京完成全部“縣改區(qū)”，民政部在短期內(nèi)連續(xù)批準(zhǔn)兩個名單，被看作是“縣改市”全面解禁的信號。而僅廣東、貴州、云南、陜西四個省份，就已經(jīng)有60多個縣提出了撤縣設(shè)市（區(qū)）的申請，到處是躍躍欲“市”的期盼。

“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的想法也在一些東部省份醞釀。去年年底，浙江宣布在首批入選的27個實(shí)力強(qiáng)、人口多、城區(qū)面積大的中心鎮(zhèn)開展小城市培育試點(diǎn)，并爭取國家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn)，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。此外，江蘇、山東、湖北、安徽等省份已經(jīng)或計劃開展鎮(zhèn)級市或強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。

國家發(fā)改委《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》初稿編制完成，各方就已經(jīng)開始摩拳擦掌，準(zhǔn)備迎接“新型城鎮(zhèn)化”的10年機(jī)遇。據(jù)報道，目前，全國醞釀撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣已經(jīng)有百余個，新一輪的“縣改市”、“鎮(zhèn)改市”大潮即將來臨。

被壓抑的“縣改市”

借著“新政城鎮(zhèn)化”的契機(jī)，各地重提“縣改市”，讓這一已經(jīng)凍結(jié)15年的行政區(qū)劃調(diào)整再次回歸。

1997年3月12日，國務(wù)院批準(zhǔn)了最后一個撤縣改市的行政區(qū)湖北漢川市，為上世紀(jì)80年代以來的“縣改市”熱暫時畫上了一個句號。中國行政區(qū)劃與地名學(xué)會副會長浦善新指出，上一輪的“縣改市”熱潮滿足了1980年代中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，整縣改市模式基本克服了傳統(tǒng)切塊設(shè)市模式的弊端，解決了切塊設(shè)市模式造成的市縣并存、同駐一地、重復(fù)建設(shè)的問題，精簡了機(jī)構(gòu)，減少了行政編制，有利于縣級政區(qū)的穩(wěn)定。

但從長遠(yuǎn)看，整縣改市模式違背了設(shè)置城市型行政區(qū)的基本宗旨，失去了設(shè)市的意義；市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例嚴(yán)重失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊，不利于城鄉(xiāng)分類統(tǒng)計及與其他國家的橫向比較，“假性城市化”造成城市化水平的混亂；市縣在地域上趨于一致，市政府在管理對象上與縣沒有區(qū)別，無法突出城市這個中心，集中精力強(qiáng)化對城市的規(guī)劃、管理、建設(shè)，甚至?xí)斐沙青l(xiāng)兩方面管理的顧此失彼。

在“建制城市化”、“假性城市化”的發(fā)展模式下，為“縣改市”而走后門、拉關(guān)系、上報假材料等情況時有發(fā)生，并在上個世紀(jì)90年代達(dá)到頂峰。建設(shè)用地擴(kuò)張進(jìn)而占用耕地的現(xiàn)象也初步顯現(xiàn)，中央政府這才于1994年緊急叫?！翱h改市”，1997年下半年正式凍結(jié)。

此后10年，中國的城市化進(jìn)入到了飛躍性的發(fā)展期，被壓抑的“縣改市”也隨之積聚了更強(qiáng)烈的沖動。浦善新說，地方政府要求解凍的呼聲時起時落，有的地方甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報材料，只待中央政府一聲令下。

在此背景下，禁令開始逐漸松動。2004年，民政部提出了新的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)建議。盡管如此，“縣改市”的閥門并沒有完全打開，直至2010年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設(shè)市，江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請。

縣域經(jīng)濟(jì)“做大做強(qiáng)”的沖動、大城市發(fā)展的瓶頸使“縣改市”在新型城鎮(zhèn)化的助推下重新上馬，如何避免上世紀(jì)90年代的“假性城市化”、重啟市鎮(zhèn)體制改革則是一個全新的命題。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

盡管戶籍、土地管理制度并沒有進(jìn)行根本性的改革，與上世紀(jì)90年代相比，新一輪“縣改市”所依托的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大改變。2012年全國中小城市綜合實(shí)力百強(qiáng)縣中，縣級市占據(jù)前30強(qiáng)中25席，前10強(qiáng)中的9席，江蘇昆山、江陰、張家港、常熟、吳江等縣級市已進(jìn)入GDP“千億俱樂部”。

中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會秘書長楊中川2012年在接受媒體采訪時稱，“在全國2206個中小城市中，縣級市經(jīng)濟(jì)總量和財政收入占據(jù)半壁江山，未來，縣級市將成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅(jiān)力量。”

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣無疑是城鎮(zhèn)化的下一個增長點(diǎn)。長久以來，如何釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力一直是行政區(qū)劃改制的中心議題。此次改革可以說與2009年中央政府提出的“省直管縣”重大戰(zhàn)略、上世紀(jì)80年代的“縣改市”一脈相承。

“‘撤縣設(shè)市’對集村成鎮(zhèn)、并鎮(zhèn)成城、連城成市、加速城填化建設(shè)步伐和規(guī)模起到了一定的作用。1997年，城鎮(zhèn)化率達(dá)30%左右，去年城鎮(zhèn)化率到了52.6%，一半的人已經(jīng)在城里了，很多縣城的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)支撐已經(jīng)有一定的規(guī)模。但與世界城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)還有一定的差距。中國到現(xiàn)在為止，才658個城市（包括最新獲批的三沙市），城市的規(guī)模和我國的人口數(shù)量還是不匹配的?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬說，現(xiàn)階段城市的數(shù)量太少。

學(xué)界普遍認(rèn)為，撤縣設(shè)市已經(jīng)到了必須重新開啟的時候。國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授張占斌說，過去收緊設(shè)市政策自有道理，但是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，長期下去也有問題，這個政策在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，也需要改進(jìn)。

浦善新也表示，今后增設(shè)大量的市是大勢所趨。他曾撰文稱，1997年以前，我國市的增長趨勢與城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡高度正相關(guān)，而縣改市凍結(jié)以來則呈負(fù)相關(guān)，呈停滯、倒退趨勢，與城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展相背離。另一方面，1980年代以來作為主導(dǎo)的縣改市模式有明顯的局限性，不符合設(shè)置城市行政區(qū)的基本宗旨，也從根本上限制了市數(shù)量的增長。

“解決中國市的發(fā)展問題，不是簡單地恢復(fù)縣改市，而是在充分理論準(zhǔn)備和宏觀考量的前提下，研究行政區(qū)劃的總體改革思路，探索新的市制改革方向?！逼稚菩抡f。他建議按照實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級制的行政區(qū)劃改革目標(biāo)，創(chuàng)新市制。第一，以市為基層城市型政區(qū)，總?cè)丝?萬人以上，其中城鎮(zhèn)人口的比重超過70%的鄉(xiāng)級政區(qū)可改設(shè)市；第二，以都市縣為縣級城市型政區(qū)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^60%，且至少有一個50萬人以上大城市的縣級政區(qū)可改為都市縣。

新一輪的“縣改市”必然對公共服務(wù)、社會保障和戶籍制度提出更高的要求。只有解決長期生活在城鎮(zhèn)，卻并沒有市民身份的1.6億農(nóng)民工的“半城鎮(zhèn)化”問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)體系，才能避免粗放型的“城市化”。 （摘自《南風(fēng)窗》）