文◎泉州市人民檢察院課題組

涉檢信訪問題之現(xiàn)狀及對策研究

文◎泉州市人民檢察院課題組*

*課題組組長：歐秀珠 成員：樊美清 靳學(xué)仁 張溫龍

成員介紹：歐秀珠，泉州市人民檢察院檢察長；樊美清，泉州市人民檢察院副檢察長；靳學(xué)仁，華僑大學(xué)法學(xué)院副教授、泉州市人民檢察院專家咨詢委員會委員；張溫龍，石獅市人民檢察院檢察長。

涉檢信訪工作是現(xiàn)代中國一個頗具“中國特色的社會問題”涉檢信訪是指公民、法人或其他組織依法通過一定的形式，向人民檢察院反映屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的事項，由人民檢察院對相關(guān)事項進(jìn)行核查、處理，對處理結(jié)果進(jìn)行回復(fù)的一項制度。涉檢信訪在具體的司法實踐中發(fā)揮的實際效用包括積極的和消極的兩個方面。

涉檢信訪的積極作用表現(xiàn)在：一是有利于貫徹人民司法路線，切實解決人民群眾最關(guān)心、最迫切的問題；二是有利于政治參與，為人民群眾創(chuàng)造參與國家政治生活及國家治理的機(jī)會；三是發(fā)揮社會安全閥的調(diào)節(jié)作用，疏導(dǎo)群眾怨氣、化解群眾不滿、調(diào)和矛盾；四是充分保障公民人權(quán)，為公民申訴、控告、檢舉權(quán)的行使提供渠道，為公民批評建議權(quán)的行使提供便利。

涉檢信訪的消極作用表現(xiàn)在：一是不利于法治觀念的形成，對法治觀念的樹立構(gòu)成威脅；二是消解司法權(quán)威，導(dǎo)致整個社會信任基礎(chǔ)的崩潰；三是浪費社會資源，無論是對當(dāng)事人還是檢察機(jī)關(guān)，甚至是整個社會成本而言，都構(gòu)成資源的浪費。

一、涉檢信訪的性質(zhì)和范圍

涉檢信訪是彌補司法程序漏洞、有效及時糾正司法錯誤、完善司法工作的一項法律監(jiān)督工作，同時又是解決人民群眾訴求、補救受損權(quán)利的法外救濟(jì)制度。涉檢信訪具有一定的受理范圍，在高檢院《人民檢察院信訪工作規(guī)定》中的第3條，明確規(guī)定了涉檢信訪的受理范圍：

（一）反映國家工作人員職務(wù)犯罪的舉報

（二）不服人民檢察院處理決定的申訴

（三）反映公安機(jī)關(guān)偵查活動存在違法行為的控告

（四）不服人民法院生效判決、裁定的申訴

（五）反映刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動存在違法行為的控告

（六）反映人民檢察院工作人員違法違紀(jì)行為的控告

（七）加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊伍建設(shè)的意見和建議

（八）其他依法應(yīng)當(dāng)由人民檢察院處理的信訪事項.

二、我國涉檢信訪的特點及原因

（一）特點概述

1.涉檢信訪量逐年減少，但形勢依然嚴(yán)峻。近年來，檢察機(jī)關(guān)通過采取加強(qiáng)自身建設(shè)，提高辦案質(zhì)量，落實辦案責(zé)任制等措施，涉檢上訪案件數(shù)整體呈下降趨勢。就全國檢察機(jī)關(guān)而言，2006年不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的信訪案件比2003年下降13.5%，2007年1至11月比去年同期下降4.2%。［1］各個地方也基本符合這一趨勢，涉檢信訪量逐年減少。下面筆者將以福建Q市檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計的一組數(shù)據(jù)進(jìn)行分析（見下頁表）：

2.越級訪、纏訪現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2003年國家信訪局受理的群眾信訪量上升14%，省級上升0.1%，地級上升0.3%，縣級反而下降了2.4%。另外，其他中央國家機(jī)關(guān)受理的信訪量上升46%。［2］通過對涉檢信訪人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近半數(shù)的人都是越級上訪。越級上訪呈現(xiàn)五個特點:一是重復(fù)上訪、纏訪的比例較高；二是上訪時間具備一定的規(guī)律；三是上訪反映的問題比較集中；四是信訪人普遍法律意識淡薄，訴訟能力較低；五是有部分上訪人性格偏執(zhí)。

3.信訪權(quán)受侵害現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在實踐中一些部門或單位壓制或妨礙群眾正當(dāng)行使信訪權(quán)，甚至打擊迫害信訪群眾的現(xiàn)象在不同程度上還存在。中國社科院有關(guān)課題組2007年初對560名進(jìn)京上訪群眾進(jìn)行問卷調(diào)查表明，有71.05%的人認(rèn)為地方各級政府對上訪人的打擊迫害較為嚴(yán)重，63.9%的人表示自己曾被關(guān)押或拘留，18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。［3］

4.集體訪、暴力訪增加。按照高檢院《規(guī)定》，集體訪是指5人以上的信訪。據(jù)統(tǒng)計，1996年至2000年，全國縣級以上政法部門受理群眾集體上訪的批次和人次分別是1995年第四次全國信訪工作會議前13年總和的2.06和2.75倍。［4］暴力訪是指在信訪過程中，信訪人不遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，使用暴力的行為。暴力信訪在逐年增加，嚴(yán)重地危害了一地的社會穩(wěn)定和諧。

福建省Q市檢察機(jī)關(guān)近四年的相關(guān)信訪數(shù)據(jù)

5.無理信訪有所增加。無理信訪是指沒有必要進(jìn)行信訪仍去信訪的；對于信訪的問題已經(jīng)處理過的，仍然堅持信訪的。原因有：（1）通過信訪謀取更多的利益；（2）通過信訪拖延時間；（3）以信訪的形式，拒不履行法院判決；（4）通過信訪獲取法律規(guī)定以外的利益；（5）以信訪為業(yè)的；（6）信訪人性格偏執(zhí)的。

（二）原因分析

1.司法權(quán)威的缺失。涉檢信訪的目的無非是追求在糾紛解決中對自己有利的結(jié)果，由于司法權(quán)威的缺失，信訪人不再將法院當(dāng)做定紛止?fàn)幍膱鏊沁x擇了法律以外的途徑信訪。

2.實事求是、有錯必糾的司法理念有待完善。實事求是、有錯必糾的司法理念“是我國多年來奉為社會主義法律優(yōu)越性重要體現(xiàn)的一項重要司法原則，其原意是指凡是因認(rèn)定事實、適用法律或其他原因判決錯誤的案件，都要予以糾正”。涉檢信訪正是基于這樣的司法理念，即便在一個案件已經(jīng)走完所有的司法程序之后，已作出終局性的判決之后，仍然可以信訪、申訴，反反復(fù)復(fù)，直至信訪人得到想要的結(jié)果為止。

3.再審制度不盡合理。高檢院《規(guī)定》中：“不服人民法院生效判決、裁定的申訴”屬涉檢信訪的范圍。這條規(guī)定是立足于我國的再審制度而設(shè)計的，而涉檢信訪的不斷增加，與我國再審制度設(shè)計中存在的問題具有直接關(guān)系：一是在刑事訴訟法中規(guī)定了當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬，對已發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，賦予了人民群眾申請檢察機(jī)關(guān)有權(quán)啟動再審的權(quán)利，這給已發(fā)生被終局性判決的當(dāng)事人留下了一線希望，自然會引起他們試圖改變判決結(jié)果的信訪；二是僅規(guī)定了法院接受申請再審的次數(shù)，并未規(guī)定檢察院提起抗訴的次數(shù)，再加上在刑事訴訟和行政訴訟中也無限制規(guī)定。因此，在申請再審中，當(dāng)事人可以無限申請，無限信訪；三是雖在《民事訴訟法》中規(guī)定，當(dāng)事人申請再審，應(yīng)當(dāng)在判決、裁定發(fā)生法律效力后的2年內(nèi)提出。而對法院和檢察院啟動的再審則沒有時間的限制，刑訴法和行政訴訟法也沒有關(guān)于再審時間的規(guī)定，為信訪留下了空間。

三、解決涉檢信訪的有效措施

（一）處理原則

處理涉檢信訪的原則，是指在涉檢信訪過程中，檢察機(jī)關(guān)及其工作人員對于信訪人員或信訪事宜的處理必須遵循的基本準(zhǔn)則。主要有以下三個原則：依法處理、司法為民和公正與效率原則。

1.依法處理原則。是指對于涉檢信訪的處理必須嚴(yán)格依照國家既有的法律法規(guī)進(jìn)行，不得隨意操作，要遵循國家立法機(jī)關(guān)制定的法律以及現(xiàn)有的一切由有權(quán)機(jī)關(guān)制定的具有約束力的規(guī)定。依法處理的另一方面就是在涉檢信訪的處理中，必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。

2.司法為民原則。涉檢信訪工作的開展，應(yīng)以為人民服務(wù)為根本宗旨，具體而言檢察機(jī)關(guān)應(yīng)為涉檢信訪工作提供專門的人員、資金和必要的辦公設(shè)施，認(rèn)真做好群眾的來信來訪工作，及時回復(fù)人民群眾關(guān)心的一些問題。對于不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事項，也應(yīng)及時轉(zhuǎn)交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，對來信來訪進(jìn)行登記和梳理，及時反映和解決群眾關(guān)注的問題。

3.公正與效率原則。涉檢信訪作為廣義上的一種司法活動，在處理的時候應(yīng)當(dāng)以追求公正的結(jié)果為目標(biāo)，另一方面仍需強(qiáng)調(diào)的是在實現(xiàn)公正的過程中必須遵守法律的程序性規(guī)定。遲來的正義為非正義，效率是我們在處理涉檢信訪中所必須遵循的另外一條原則，檢察機(jī)關(guān)對于信訪應(yīng)及時給予答復(fù)，對反映的問題應(yīng)及時妥善處理，對不屬于自己管轄范圍內(nèi)的事項，應(yīng)及時的轉(zhuǎn)交給有權(quán)機(jī)關(guān)。

（二）踐行具體措施

1.再審制度的完善。筆者以為對再審制度的改革主要有以下兩種方案：

一是明確再審中相關(guān)具體規(guī)定。第一，應(yīng)當(dāng)否定當(dāng)事人的申訴或明確規(guī)定申訴的次數(shù)以2次為限；第二，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格明確再審的理由僅限于程序上的重大瑕疵足以影響案件結(jié)或發(fā)現(xiàn)新證據(jù)足以推翻原判決的；第三，應(yīng)當(dāng)規(guī)定再審的時間，所有的再審申請都必須在判決或裁定生效之日起2年內(nèi)進(jìn)行申請；［5］第四，檢察院的抗訴應(yīng)當(dāng)慎重提起，對一個案件的抗訴應(yīng)以1次為限。

二是變目前的兩審終審為三級終審，廢除再審制度。再審制度設(shè)立的意義就是為了防止法官有意或無意的出錯，影響到司法公正，因此設(shè)立的糾錯環(huán)節(jié)。既然認(rèn)為目前的兩級終審制度無法有效地防止司法不公，為何不設(shè)立第三級法院審理作為終極審理。這樣不但可以有效地防止適用法律錯誤而且有效地防止地方保護(hù)主義，保證案件事實的準(zhǔn)確定性，還能保障案件審理的公正。

2.檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部措施。一是提高全體干警的思想素質(zhì)，嚴(yán)格依法辦事。二是建立信息共享機(jī)制，及時掌握信訪動態(tài)。三是堅持深入開展檢察長接訪活動，廣泛聽取群眾意見。四是進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)包案機(jī)制，對重大疑難復(fù)雜案件，逐案落實包案領(lǐng)導(dǎo)和息訴方案，責(zé)任到人，做好息訴息訪工作。五是強(qiáng)化首辦責(zé)任制，把問題解決在首次辦理環(huán)節(jié)，提高一次性處理信訪問題的成功率。六是嚴(yán)格落實責(zé)任追究制，對因信訪不重視、不作為、工作不到位致使信訪問題造成嚴(yán)重后果、惡劣影響的，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。七是建立健全涉檢信訪預(yù)警機(jī)制。堅持每月排查、督辦和半年清理制度，將信訪問題盡可能解決在首辦環(huán)節(jié)，矛盾化解在萌芽階段，特別是對一些重點上訪對象，密切注意動態(tài)，加強(qiáng)跟蹤了解。八是建立涉檢信訪風(fēng)險評估制度。對審查批捕、起訴以及自行查辦職務(wù)犯罪案件實行案件質(zhì)量涉檢信訪風(fēng)險評估機(jī)制，對辦理案件制定涉檢信訪預(yù)案，辦案中全面掌握案件當(dāng)事人的動態(tài)，案件辦結(jié)后，填寫涉檢信訪風(fēng)險評估表，詳細(xì)記錄案件當(dāng)事人及家屬、發(fā)案單位、社會群眾對案件處理結(jié)果的反映和意見，評估涉檢信訪系數(shù)，對可能引發(fā)涉檢信訪的問題及時采取措施予以解決。九是改進(jìn)答復(fù)反饋工作。采取預(yù)約當(dāng)面答復(fù)。對于明顯對處理結(jié)果不服，有上訴上訪纏訴纏訪傾向的信訪人采取預(yù)約當(dāng)面答復(fù)，通過當(dāng)面談話對信訪人進(jìn)行宣傳教育，打消其上訴上訪的念頭；同時實行檢察長答復(fù)制度。對影響重大的部分群體訪、重復(fù)訪、越級訪，由檢察長親自答復(fù)，通過人文關(guān)懷、釋法說理、耐心疏導(dǎo)，使當(dāng)事人心悅誠服地接受處理結(jié)果。

3.其他保障措施。涉檢信訪的解決也不能僅僅寄希望于檢察機(jī)關(guān)的工作，應(yīng)當(dāng)是全社會共同努力的方向，因此，在檢察機(jī)關(guān)的工作之外，其他的保障措施仍需完善，包括構(gòu)建其他機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合機(jī)制，加強(qiáng)媒體的正確引導(dǎo)以及增強(qiáng)民眾理性思維培養(yǎng)等等。

結(jié)語：涉檢信訪問題是一個極其復(fù)雜的問題，涉及到許多部門、部門法；要在不同的利益相關(guān)者之間進(jìn)行博弈，以期在各種力量的張力之間求得一種平衡。與其說涉檢信訪是一種現(xiàn)象，毋寧說它是一種為解決特定時期的特定問題而設(shè)計的一種嚴(yán)密而復(fù)雜的制度。本文，通過對涉檢信訪制度進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和完整的介紹，目的就在于為涉檢信訪的治理尋找出路。而涉檢信訪的解決又不僅僅限于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作，需要整個社會共同努力。我們有理由相信，經(jīng)過不斷的努力，涉檢信訪量會逐步降低，涉檢信訪的問題也會在根本上得到解決。而這一切全仰賴于法治中國的努力！

注釋：

［1］參見賈春旺檢察長在全國檢察長會議上的報告，《檢察日報》2007年12月27日第二版。

［2］于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》，載《鳳凰周刊》，2004年第32期。

［3］于建嶸：《底層立場》，上海三聯(lián)書店 2011年版，第174頁。

［4］鄧瑋：《信訪的困境與出路》，載《求是》，2005 年第3期。

［5］但對于在原審判決中有明顯過錯或有徇私舞弊行為的國家工作人員（不限于法官）應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任，但并不能因此否決法院的既判力，應(yīng)以此來維護(hù)法院的司法權(quán)威。