楊 伊 溫 濤

以改善民生為基調(diào)的江西財政支出結構優(yōu)化分析

楊 伊 溫 濤

近年來雖然江西省的財政支出結構不斷優(yōu)化，經(jīng)濟事務支出占財政支出的比重持續(xù)下降，與此同時財政用于教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等民生領域的支出相應增加，但與改善民生為基調(diào)的財政支出最優(yōu)結構相比較，江西省財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等方面的支出仍然偏少。因此，江西必須優(yōu)化財政支出結構，把壓縮的公共服務支出和減少競爭性領域投資后增加的財政資金的一定比例用于民生領域，加大對民生的投入力度。

民生；財政支出結構；江西省

楊 伊，南昌大學經(jīng)濟與管理學院經(jīng)濟系講師，經(jīng)濟學博士；

溫 濤，南昌大學經(jīng)濟與管理學院財政學碩士生。（江西南昌 330031）

十八大報告指出：“構建社會主義和諧社會，必須要保障和改善民生。需要從維護最廣大人民根本利益的高度，多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題；需要加快健全基本公共服務體系，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房上持續(xù)取得新進展，使發(fā)展成果更多公平地惠及全體人民?！崩^十七大之后，民生問題又一次成為我國現(xiàn)代社會制度體系構建和財稅政策研究的核心議題。

一、財政支出與民生的關系

改革開放三十多年以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，但在快速發(fā)展的過程中，也積淀了許多社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源等方面的深層矛盾。當今中國絕不是僅僅考慮加快發(fā)展就萬事皆順了，更為重要而緊迫的是解決好“如何發(fā)展”和“為誰發(fā)展”的問題。解決問題最重要的工具就是財政分配，而在公共財政體制框架下最大限度地彰顯財政的民生屬性，無疑是指引我們撥開眼前各種利益交織的迷障，進而深化和完善公共財政體制改革的必然路徑。賈康認為：“公共財政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財政；不可能在公共財政之外再單獨存在另一個民生財政，也不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發(fā)展階段或某一個孤立的組成部分。”筆者認為，公共財政職能的重點是提供公共產(chǎn)品和服務，而公共產(chǎn)品和服務實際上就是民眾的需求，因此公共財政本質(zhì)上具有民生屬性；而民生財政對公共產(chǎn)品和服務具體投向的要求和結果，則是對公共財政職能在當今時代的側(cè)重體現(xiàn)。財政職能是通過財政支出的投向與結構來體現(xiàn)的，圍繞民生問題，如何調(diào)整財政支出結構，就是今后一個時期財政支出結構優(yōu)化的重要課題。

近幾年來，我國財政部門不斷優(yōu)化財政支出結構，2006—2010年期間全國財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生領域的投入分別增長1.9倍、3.2倍、2.1倍。2011年，中央財政預算安排用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的支出安排合計10 509.92億元，比2010年增長18.1%。此外，中央財政在保障性住房建設方面的支出也從2007年的51.0億元，跨越式地增長到2010的1 125.7億元，2011年達到1 292.7億元。由此可見，財政支出的公平性、公共性、公益性特征日益凸顯。

而作為中部省份，江西省近年來財政支出用于民生方面的投入前所未有，民生工程亮點頻閃，成效顯著，多項民生工程實施走在全國前列，涌現(xiàn)了多個在全國有影響的民生亮點工程。總體而言，在涉及群眾切身利益的就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等民生工程方面，江西省均取得了一系列成果。在連續(xù)五年大力實施民生工程的基礎上，2012年江西省共籌集財政性資金約500億元，著重圍繞就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、社會保險等八個方面，集中辦好涉及群眾切身利益的70件實事，繼續(xù)扎實推進新一輪民生工程。

盡管取得了一系列成績，但目前江西省財政支出結構還存在一些問題，未能突破民生財政的實施難點，民生支出的比重和質(zhì)量提升仍存在一些亟待解決的問題，有必要進一步優(yōu)化完善。

二、江西省民生財政支出結構分析

根據(jù)財政支出的特點和民生的含義，財政民生支出可以采用寬、窄兩個口徑來統(tǒng)計。窄口徑的財政民生支出是直接民生支出的口徑，內(nèi)容包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育與傳媒以及 “三農(nóng)”支出等人民群眾可以切身感受的財政支出；寬口徑的財政民生支出，除直接民生支出外，還包括環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、交通運輸、科學技術、地震災后恢復重建等其他與人民群眾物質(zhì)文化生活密切相關的財政支出。本文采取的口徑為寬口徑的民生財政支出。

（一）江西省民生財政支出結構縱向比較

根據(jù)2008—2012年 《江西統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，本文整理出2007—2011年江西省財政各主要項目的支出值和比重，逐項分析其中存在的問題。

從表1中，我們可以分析出以下幾個主要問題：

1.財政支出用于一般公共服務的比重逐年下降

由表1可以看出，在近五年間，這一比重由2007年的16.21%下降到2011年的10.18%，平均每年下降的幅度超過1個百分點。我們可以預測，隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，這一比重將會進一步降低，這將為民生財政的支出釋放巨大的資金空間。

2.財政支出用于公共安全的比重緩慢下降

表1 2007—2011年江西省財政支出結構（單位：億元，%）

近年來，我國國內(nèi)局勢以及周邊地區(qū)的國際環(huán)境相對穩(wěn)定，因此公共安全支出占財政支出的比重在緩慢下降。與全國大趨勢相似，近五年間，江西省公共安全支出占財政支出的比重由2007年的7.20%降低至2011年的4.89%。

3.財政支出用于教育、科技、文化的總比重先減后增

江西省財政支出用于教育、科技、文化的總比重由2007的21.92%開始逐漸降低，到2010年這一比重僅為17.90%，到2011年這一比重重新上升至21.12%。目前，教育支出已經(jīng)成為江西省財政支出的第一大項目，這充分說明了政府對教育事業(yè)的重視，也說明 “科教興國”戰(zhàn)略在江西得到了很好的實施。

4.財政支出用于社會保障和就業(yè)的比重波動中緩慢下降

在五年間，該比重先增又減，在2008年達到最高，比重為15.41%，隨后下降到2011年的10.76%。社會保障支出屬于基礎性民生支出，這是最基本的民生支出，直接關乎民眾的基本生存和社會的和諧穩(wěn)定。因此，在未來的財政支出優(yōu)化改革中，如何優(yōu)先滿足這一最急迫、最直接的民生需求值得深入研究。

5.財政支出用于醫(yī)療衛(wèi)生的比重逐年上升

從總量上來看，2007年江西省醫(yī)療衛(wèi)生費用支出為58.07億元，到2011年變成196.32億元，5年間增長2.38倍，增長幅度較大。從相對量來看，醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出的比重由2007年的6.42%增加到2011年的7.75%?？梢灶A測，隨著醫(yī)療體制改革的進一步進行，這一比重將會進一步上升。

6.財政支出用于農(nóng)林水事務的比重先增后減

這一比重由2007年的11.44%增加到 2009年的13.02%，在2011年又回落至11.36%。作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)在江西省的經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基本建設等的支出逐年增加，這不僅可以調(diào)動農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)的積極性，增加農(nóng)民的收入，而且有利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）江西省民生財政支出結構橫向比較

為進一步分析，我們將對比分析江西省與其他五個中部省份和全國財政支出結構的情況，雖然中部各省具體省情不同，財政支出結構不同，但使財政支出結構合理化、科學化，日益凸顯民生財政的公益性、公共性與公平性，各省則是相通的。我們將財政支出項目按民生財政的職能歸為四類：經(jīng)濟建設類、行政管理類、科教文衛(wèi)類和社會保障類。據(jù)此，統(tǒng)計出2011年中部六省財政支出按職能分類的比重(見表2)。

表2 2011年中部六省財政支出按職能分類的比重情況（%）

由表2可以看出，2011年江西省民生財政支出結構與中部其他省份相比，具有以下特點：

第一，經(jīng)濟建設類支出比重最高。2011年，江西省經(jīng)濟建設類支出比重為37.91%，是財政支出的第一大項目，該比重高于同時期的所有中部省份，高出全國平均水平2.09%，這將對投入民生領域的財政資金產(chǎn)生 “擠出效應”。

第二，行政管理類支出比重低，且低于大部分中部省份和全國平均水平。江西省行政管理類支出比重為15.27%，僅高于安徽省的14.52%，低于全國平均水平6.08%，這將釋放出民生財政支出的資金空間。

第三，科教文衛(wèi)類支出比重較高，且高于大部分中部省份和全國平均水平。江西省科教文衛(wèi)類支出比重為28.87%，是財政支出第二大項目，該比重低于安徽省的29.71%和河南省的 31.37%，但高出全國平均水平2.65%。

第四，社會保障類支出比重低，且低于大部分中部省份，但高于全國平均水平。江西省社會保障類支出比重為15.03%，僅高于湖北省的13.98%，高出全國平均水平1.36%。

通過以上對江西省公共財政支出結構的縱橫向比較，我們可看出江西省財政資金圍繞保障和改善民生的投向布局面臨“有進有退”，公平性、公共性、公益性特征有待進一步凸顯的局面。

三、對策建議

可以說，在未來相當長的時期內(nèi)，財政支出結構優(yōu)化的方向是有利于踐行民生財政的理念，建立民生財政的運行機制和模式。應當說，經(jīng)過這些年的公共財政建設，江西省財政用于民生方面的支出顯著增加，民生狀況得到了積極改善。但是，民生問題具有明顯的階梯性，當?shù)蛯哟蔚拿裆鷨栴}得到解決以后，較高層次的民生問題又會成為客觀現(xiàn)實問題，而且民生問題具有動態(tài)特征，這就要求財政支出必須依據(jù)民生需求的階梯性和動態(tài)性，不斷調(diào)整其結構以滿足民生需求。

(一)合理控制經(jīng)濟建設資金，做到有進有退

在計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的背景下，財政資金應進一步退出一般競爭性的營利性項目直接投資領域，減少生產(chǎn)性建設資金，加大能源、交通、環(huán)境保護等基礎公共設施的建設投資力度，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境，將財政資金轉(zhuǎn)移到政府履行職能和社會公共需求上來，這也能逐步解決財政職能的“越位”和“缺位”問題。

(二)減少行政管理支出的占用空間

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政管理支出的增加是必然的，關鍵是要控制好行政管理支出增長的“度”。目前江西省正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關鍵時期，財政支出的投向應逐步向民生傾斜，為跨越“中等收入陷阱”培育新的基礎。行政管理支出的過度膨脹，已成為影響經(jīng)濟健康發(fā)展的一個重要因素，針對這一問題，應實行預算定值，嚴格按預算執(zhí)行；管理費用與業(yè)績掛鉤，減少不必要的行政開支；減少管理人員，實行扁平化管理；科學部署財政支出投向結構，提高財政資金利用效率。

（三）加大科技投入，提升科技創(chuàng)新能力

在知識經(jīng)濟時代，科學技術是經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。就江西省現(xiàn)階段情況來看，科技創(chuàng)新與發(fā)達國家和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比仍處于較低水平，政府應不斷提高對科學研究事業(yè)的財力投入，并在科研支出總量提高的基礎上，加大基礎科研的投入力度，優(yōu)化科研支出結構，努力構筑經(jīng)濟和科技緊密結合的運行機制。數(shù)據(jù)顯示，2011年財政支出用于科學技術投入的比重僅為0.84%，離2%的目標還有距離，這要求各級財政要遵照這一目標，增大對科技的投入幅度。

（四）扎實推進教育公平發(fā)展

所謂教育公平，就是指社會公平價值在教育領域的延伸和體現(xiàn)，包括教育權利平等和教育機會均等兩個基本方面。在江西省的一部分貧困偏遠地區(qū)，教育經(jīng)費嚴重不足，教育設施落后，師資力量缺乏，教育質(zhì)量低下。針對這種情況，江西必須增加更多具有公共產(chǎn)品特性的初等教育，特別是義務教育的投入，保證基礎教育、基礎科研等公共產(chǎn)品完全由政府財政出資提供，使落后農(nóng)村地區(qū)能享受到與發(fā)達城市同等公平的教育。相反，對于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的高等教育等的投入可以適當減少，從而全面促進教育服務公平均等化。

（五）加強文化建設，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)

江西省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民數(shù)量占全省總?cè)丝诘娜种陨?，因此我們一方面要繼續(xù)做實文化惠民工程，出臺更多的政策措施，構建一體化的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級公共文化服務體系，另一方面，大力發(fā)展有特色的江西文化產(chǎn)業(yè)。江西作為革命老區(qū)，有豐富的紅色資源，近現(xiàn)代史上，江西在它獨特的歷史際遇中孕育成為 “中國革命的搖籃”、“共和國的搖籃”和“人民軍隊的搖籃”，有著濃厚的紅色文化底蘊，近幾年也率先在全國開展了紅色旅游，舉辦中國紅歌會等活動。除此之外，江西有著內(nèi)涵豐富的客家文化、儺文化、茶文化、瓷文化等。這些豐富的文化資源，為江西文化產(chǎn)業(yè)的個性化發(fā)展提供了相當廣闊的前景。

（六）積極穩(wěn)妥推進醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展

健康是人全面發(fā)展的基礎，涉及千家萬戶，直接關系人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，是重大的民生問題。首先，要努力健全全民醫(yī)保體系，全面推進醫(yī)療衛(wèi)生服務體系工作，促進基本公共衛(wèi)生服務均等化；其次，科學完善新農(nóng)合制度和基本藥物制度，推進重大疾病醫(yī)療保障工作，鞏固基層醫(yī)療衛(wèi)生機構運行新機制；再次，統(tǒng)籌抓好全局，積極穩(wěn)妥地推進 “醫(yī)改”，支持社會資本興辦醫(yī)療機構，確保老百姓的醫(yī)療權益，使老百姓用得起藥、用放心藥。

(七)穩(wěn)定社會保障支出，加強社會保障體系建設

2011年《政府工作報告》明確指出：“要著力優(yōu)化財政支出結構，增加‘三農(nóng)’、民生、社會事業(yè)、結構調(diào)整等重點支出。加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！憋@然，黨中央、國務院已將健全城鄉(xiāng)社會保障體系擺在至關重要的位置。針對當前江西的經(jīng)濟發(fā)展水平和具體省情，必須做好以下方面：

加快失業(yè)保險制度改革，擴大失業(yè)保險實施范圍，使各類城鎮(zhèn)企事業(yè)職工都參加失業(yè)保險；盡快建立起比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系，使公眾晚年生活得到保障；進一步深化醫(yī)療保險制度改革，建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本醫(yī)療保險制度模式；加快建立和完善農(nóng)村社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)收入差距，達到真正意義上的公平。

（八）合理安排財政住房保障支出

江西省保障性住房建設通過實行“三房合一”，即經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房“三房合一”，提高了建設管理效率。這不僅有利于保障性住房的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理，提高土地、資金使用效率，便于操作和管理，也有利于擴大住房保障覆蓋面，解決新就業(yè)職工、外來務工人員的住房問題，吸引人才。財政住房保障支出具體要面臨的攻堅問題應包括以下幾個方面：

第一，繼續(xù)提高各級財政住房保障支出投入的規(guī)模。2011年江西省住房保障支出累計達到108.28億元，同比增長59.0%，2012年財政住房保障支出達到136.3億元，增長25.9%。

第二，要進一步明確中央財政和地方財政在住房保障支出上的職責，確立中央財政在住房保障支出中承擔主要責任，地方財政承擔次要責任，建立起中央與地方政府間財權和事權相對稱的保障性住房財力保障機制。

第三，合理確定財政住房保障支出的重點投向和受益對象。政府在建設保障性住房時，要根據(jù)其目的，保證在任一財政住房保障支出項目上，都具有明確的受益對象和資金保障方式的事先規(guī)劃。合理確立財政住房保障支出的重點投向，確保城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭 “住有所居”。

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【責任編輯：陳保林】

F812.7

A

1004－518X（2013）07－0074－05

國家社會科學基金項目“中國參與國際公共產(chǎn)品供給模式與路徑選擇”（13CJY117）、國家社會科學基金項目“建立主體功能區(qū)制度的流域行政區(qū)合作機制及政策研究”（12BJL071）、江西省高校人文社會科學研究項目 “全球性公共產(chǎn)品 （GPGs）的提供及籌資機制的設計——兼議我國公共品提供系的建設”（JJ0803）