李藝銘

（清華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所，北京 100084）

城市化道路是指城市化進(jìn)程的途徑或方式，是推動(dòng)城市化進(jìn)程中所采取的某種模式或戰(zhàn)略安排（蔡孝箴，1997）。農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化，興建具有城市功能的基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)房地產(chǎn)業(yè)，招商引資，進(jìn)而使農(nóng)村居民分享城市化成果的模式（蔡繼明、程世勇，2010）。

農(nóng)民自主型城市化中的一個(gè)核心問題是屬于集體性質(zhì)的集體建設(shè)用地如何流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地的資本化。而學(xué)界對于自主型城市化的分析（劉守英，2008）也說明土地資本化是城市化的重要依托，土地資本化的不同方式?jīng)Q定了城市化的模式。本文將從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不同模式分析其對于自主型城市化的影響。

一、現(xiàn)有法律制度框架下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)

我國現(xiàn)有法律對農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用做出了嚴(yán)格限制?！锻恋毓芾矸ā罚?998年修訂）第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！薄锻恋毓芾矸ā罚?998修訂）第六十三條第一款也規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這兩個(gè)條文確立了建設(shè)用地國有原則，將集體土地限制于農(nóng)業(yè)建設(shè)。

隨著國有土地的分配方式由原有的劃撥模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的招拍掛方式，城市取得了巨額土地收入，這樣就在城市國有建設(shè)用地與其原形集體建設(shè)用地之間形成了巨大的剪刀差。在這種利益驅(qū)動(dòng)之下，一方面，各地方出現(xiàn)了大量圍繞土地征收而產(chǎn)生的腐敗問題和群體性事件，而土地征收已經(jīng)變成了地方穩(wěn)定的最主要威脅之一；利用集體建設(shè)用地為集體外單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，特別是以小產(chǎn)權(quán)房為代表的居民住房建設(shè)，這就形成了巨大的法律與道德風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于土地權(quán)屬的糾紛越來越多。

近年來，國家諸多政策的出臺(tái)為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了可能和某種形式的探索。其中，2008年中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！边@實(shí)際上肯定了國有土地與集體土地流轉(zhuǎn)的同地、同權(quán)、同價(jià)性。

在這一復(fù)雜背景之下，在國家政策的允許與引導(dǎo)下，許多省、市先后展開集體土地流轉(zhuǎn)的改革試點(diǎn)，中央也設(shè)立了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)區(qū)，允許各地方先行先試，在現(xiàn)有制度框架下尋求突破。各地方出臺(tái)了系列管理?xiàng)l例、辦法，為我國土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了大膽探索，形成了不同的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的模式。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的模式分析

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的試點(diǎn)改革，從自發(fā)無序流轉(zhuǎn)到地方政府積極推進(jìn)，在這過程中積累豐富的經(jīng)驗(yàn)。從得到中央政府認(rèn)可的試點(diǎn)規(guī)模和級別看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從縣、地級市、省，再到國家級綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，改革的力度在不斷提升，在改革中積累的經(jīng)驗(yàn)，不斷完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的制度體系，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。從政策、法規(guī)的變革，試點(diǎn)的歷程來看，目前集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)改革已經(jīng)到了需要中央政府正式追認(rèn)的階段并開始成為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革的積極推動(dòng)者。以下選取江蘇省永聯(lián)村、安徽省蕪湖市、四川省成都市和重慶市（成渝）三個(gè)地方的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式作為典型進(jìn)行具體分析。

（一）威海模式：“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式

這種模式是在20世紀(jì)九十年代原國家土地局推行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其背景為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集體土地的無序流轉(zhuǎn)問題日益突出，是國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的早期探索。威海市、浙江省寧波市、溫州市以及江蘇省常州市等較發(fā)達(dá)地區(qū)基本采用了這種模式，以下以威海市的具體做法為例說明。

1.“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的概念。在這一模式中“轉(zhuǎn)權(quán)”是指對土地所有權(quán)主體進(jìn)行轉(zhuǎn)移，將集體所有土地征為國有土地；“讓利”就是指集體非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)權(quán)的同時(shí)，給予原土地所有者或使用者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資者合理補(bǔ)償。依據(jù)“誰投資，誰受益”和公平分配的原則，區(qū)別不同情況，采用不同的讓利方法。

威海市的具體做法是（見圖1）：一是返還出讓金。在城市規(guī)劃以外的地方，將集體非農(nóng)建設(shè)用地出讓收入的70%以上返還鄉(xiāng)財(cái)政；二是返還土地。對開發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一征用的集體建設(shè)用地，由開發(fā)區(qū)按征用土地面積的10%轉(zhuǎn)讓給原村民委員會(huì)，其中2.5%用于商業(yè)、旅游、公益設(shè)施和村民住宅，2.5%用于工業(yè)，另外5%打破集體所有的界限，不具體劃定范圍，而是根據(jù)村民委員會(huì)的具體建設(shè)項(xiàng)目，安排在相應(yīng)的工業(yè)、商業(yè)等功能區(qū)內(nèi)，其土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；三是免收地租。為使以土地使用權(quán)作價(jià)出資的土地使用者樂于接受轉(zhuǎn)權(quán)，在操作中采用了確定一定使用年限，不收取土地租金的方式。

圖1 “轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式解析圖

2.“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式的評價(jià)。“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，先將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，基本上不保留集體土地所有權(quán)，在辦理國有土地出讓或租賃手續(xù)后再進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，按照“統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)、同一市場”進(jìn)行統(tǒng)一管理的流轉(zhuǎn)模式。

這一模式未突破現(xiàn)有法律法規(guī)，在操作上相對容易，便于統(tǒng)一管理，對加強(qiáng)政府對土地的宏觀調(diào)控確實(shí)能起到一定作用，并在一定程度上考慮了農(nóng)民的利益。

但是這種模式也有著其自身的局限性。最突出的問題就是流轉(zhuǎn)主體只能是國家和集體經(jīng)濟(jì)組織，而且是單方向的流轉(zhuǎn)，原集體土地使用者被排斥在流轉(zhuǎn)主體之外。流轉(zhuǎn)帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，政府在流轉(zhuǎn)過程中處于強(qiáng)勢地位。集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地所有權(quán)沒有得到認(rèn)可，不能保證集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民的切實(shí)利益。

（二）蕪湖模式：“保權(quán)分利”模式

1999年11月24日，經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，安徽省蕪湖市成為全國第一家農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)市。圍繞“三個(gè)集中”，即農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，蕪湖市選擇了5個(gè)地理位置、經(jīng)濟(jì)條件各具特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，按照土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，實(shí)行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)有償、有期限、有流動(dòng)的制度。具體做法如下（見圖2）：

1.確定管理主體。蕪湖市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理和監(jiān)督工作，市、縣人民政府財(cái)政、計(jì)劃、物價(jià)、法制、規(guī)劃、審計(jì)等部門按照各自職責(zé)，各司其職，密切配合集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體組織實(shí)施工作。

2.明晰土地產(chǎn)權(quán)，確立地價(jià)依據(jù)。產(chǎn)權(quán)明晰是集體建設(shè)用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的前提和保障，也是合理分配流轉(zhuǎn)收益的依據(jù)。蕪湖市規(guī)定：凡在土地承包過程中未打破村民小組土地權(quán)屬界線的，不論是以行政村名義還是以村民小組名義與農(nóng)民簽訂承包合同，其土地所有權(quán)都確定給村民小組；凡在土地承包過程中已打破村民小組土地權(quán)屬界線，由村民委員會(huì)統(tǒng)一發(fā)包給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營的土地，承認(rèn)這部分土地的現(xiàn)狀，將該土地的所有權(quán)確定給村集體經(jīng)濟(jì)組織，并開展土地所有權(quán)的登記發(fā)證。為規(guī)范地價(jià)，按照土地所在區(qū)位、地段和用途，將試點(diǎn)范圍內(nèi)的土地分為6級18類，確定了建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)，作為土地再次流轉(zhuǎn)的依據(jù)。

3.明確和拓展了流轉(zhuǎn)范圍。政府規(guī)定參與土地流轉(zhuǎn)的范圍須符合以下條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；二是權(quán)屬合法，沒有糾紛；三是已經(jīng)依法被批準(zhǔn)作為建設(shè)用地的，其占用的耕地必須履行占補(bǔ)平衡手續(xù)。此外，蕪湖市允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的存量集體建設(shè)用地、己辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)后的集體建設(shè)用地，以轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、留地安置、置換等形式流轉(zhuǎn)，拓展了集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。

4.制定了流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)后可以采用轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股、租賃、留地安置、置換、聯(lián)營、抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。蕪湖的五個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍成立了鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，由鎮(zhèn)建設(shè)投資公司承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)中間商，流轉(zhuǎn)的絕大部分集體建設(shè)用地，都是先流轉(zhuǎn)到鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，由投資公司統(tǒng)一開發(fā)后再出租或者出讓給企業(yè)。政府出讓方式一般采取招標(biāo)、拍賣等市場方式公開提供土地使用權(quán)。此外，土地流轉(zhuǎn)要征得土地所有者的同意，由土地所有者與使用者簽訂書面合同。

5.頒布收益分配方式。蕪湖市規(guī)定，除按照規(guī)定支付流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶安置補(bǔ)償費(fèi)外，還根據(jù)地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素，分別以每平方米1～3元不等的標(biāo)準(zhǔn)，由土地使用者向市、縣政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益金，土地再次流轉(zhuǎn)的，以流轉(zhuǎn)總收入扣除各項(xiàng)成本后的增值額為基數(shù)，實(shí)行四級超額累進(jìn)收益率計(jì)算增值收益。對于土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值收益，2001年以前確定市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、集體經(jīng)濟(jì)組織四級分成比例為1∶2∶5∶2。2002年明確規(guī)定市級不參加分成，并將縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、集體經(jīng)濟(jì)組織分成比例調(diào)整為 1∶4∶5。

6.細(xì)化補(bǔ)償方式。集鎮(zhèn)建設(shè)依法使用農(nóng)民集體所有的土地，可以按照地價(jià)對土地使用者或者承包經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)償，對土地所有者的補(bǔ)償，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與土地所有者協(xié)商解決；集體建設(shè)依法征用、使用農(nóng)民集體所有的土地，除實(shí)行一次性貨幣補(bǔ)償安置外，還可采取下列方式進(jìn)行補(bǔ)償安置：（1）從批準(zhǔn)的建設(shè)用地中劃出10%～15%的土地，留給被占地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，作為生產(chǎn)生活用地；（2）將一定年期的土地有償使用費(fèi)返還給被占地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；（3）由建設(shè)用地單位按照合同約定逐年向被占地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地租金；（4）將土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)折成股份，由被占地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織持股，參與分紅；（5）購買養(yǎng)老保險(xiǎn)；（6）勞力安置等。

圖2 “保權(quán)分利”蕪湖模式解析圖

模式評析。蕪湖模式對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有諸多突破之處。主要體現(xiàn)在：一是計(jì)劃控制。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)用年度土地利用計(jì)劃，限制新增建設(shè)用地供應(yīng)總量；二是用途管制。農(nóng)民宅基地、集體公共建設(shè)和公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，分別按照年度核定標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)控制；三是審批控制。各試點(diǎn)鎮(zhèn)必須在確保耕地占補(bǔ)平衡的前提下開展集體土地流轉(zhuǎn)。

另外，蕪湖模式首先提出了“占一補(bǔ)一”的政策?！妒徍修r(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十二條規(guī)定，集鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的，由用地者自行開發(fā)與所占耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀蛘甙匆?guī)定標(biāo)準(zhǔn)向市、縣人民政府土地行政主管部門繳納耕地開墾費(fèi)，原則上由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織開發(fā)補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡后，耕地開墾費(fèi)返還試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。

蕪湖模式取得了明顯的成效。2003年—2006年，15個(gè)參與流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引入企業(yè)600多家，共安排3.5萬個(gè)農(nóng)民就業(yè)，流轉(zhuǎn)土地達(dá)82宗，面積5 857畝，引進(jìn)資金8.79億元，收取土地流轉(zhuǎn)收益金700多萬元。

但是這種模式同樣有著其自身的局限性。最突出的問題在于直接與法律中限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條款相碰撞，因此各個(gè)試點(diǎn)地方對流轉(zhuǎn)的范圍和方式都做了很多限制。流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益雖然大部分能留在集體經(jīng)濟(jì)組織，但是國家直接參與流轉(zhuǎn)收益分配帶有強(qiáng)制性，一定程度上也損害了農(nóng)民的利益。

（三）成渝模式：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革

“成渝模式”是指成都和重慶在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)過程中，通過創(chuàng)新性地設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和農(nóng)村土地交易所，將農(nóng)村土地資本化，從而促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和資本流動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)新模式。

這種模式的創(chuàng)新充分借鑒了證券交易所或其他金融交易所的特點(diǎn)，發(fā)揮交易所的基本功能，集合農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的買賣雙方，通過公開競價(jià)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，完成土地轉(zhuǎn)讓，配置建設(shè)用地資源。交易所由政府負(fù)責(zé)籌辦，并納入試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)方案。交易所的法律地位，可以是非營利事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。

1.重慶市：建立我國首個(gè)農(nóng)村土地交易所。2008年12月4日，由市國土房屋管理局創(chuàng)辦的重慶市農(nóng)村土地交易所掛牌成立。市政府制定了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”），推出了建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的新模式。該《辦法》明確規(guī)定交易品種為實(shí)物交易和指標(biāo)交易兩種，其中實(shí)物交易是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易，指標(biāo)交易指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易。

“實(shí)物交易”嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度和規(guī)劃許可制度，交易方式可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營等方式；申讓和申購雙方必須符合一定的資格要求；交易秩序受到嚴(yán)格約束，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易，必須在農(nóng)村土地交易所公開規(guī)范交易；農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易年限，最長不得超過同用途的國有建設(shè)用地出讓最高年限。

“指標(biāo)交易”必須在農(nóng)村土地交易所內(nèi)進(jìn)行，購買用途為增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以及在指標(biāo)落地時(shí)，沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。《辦法》中所涉及建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)（俗稱“地票”），為特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。這種制度是借鑒了國土資源部的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，即把農(nóng)村宅基地等作為“拆舊復(fù)墾區(qū)”，與擬增加建設(shè)用地的“新建區(qū)”掛鉤，通過把“拆舊復(fù)墾區(qū)”的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，然后在“新建區(qū)”增加相應(yīng)的城市建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少。

2.成都模式。2007年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)成都設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年，成都市委、市政府開始啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，都江堰、溫江、雙流、大邑等4個(gè)區(qū)、市、縣和14個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)是這次改革首批試點(diǎn)區(qū)。

2008年1月，成都市委出臺(tái)的“一號文件”——《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》（成委發(fā)【2008】1號）以“統(tǒng)籌推進(jìn)‘三個(gè)集中’”（即推進(jìn)“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中”“推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營集中”“推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”）為指導(dǎo)思想，確定改革的重點(diǎn)是開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記、創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制、推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等方面。

成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革就是對農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和林權(quán)進(jìn)行登記確認(rèn)，讓農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣享有同等物權(quán)。然后，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場等形式促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。成都市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要做法簡要總結(jié)如下：

（1）政策驅(qū)動(dòng)。成都市委、市政府于2005年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》，2008年又出臺(tái)了《耕地保護(hù)基金使用管理辦法》《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》《集體建設(shè)用地使用權(quán)交易規(guī)則》等。針對農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營和集約利用、農(nóng)民放棄承包地和宅基地（“雙放棄”）等制定了一系列鼓勵(lì)政策，從資金安排上給予傾斜，加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐。

（2）規(guī)劃促動(dòng)。按照推進(jìn)“三個(gè)集中”，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，進(jìn)一步制定完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在堅(jiān)持“因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢、相對集中、形成規(guī)?！痹瓌t的基礎(chǔ)上，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)業(yè)主開展土地規(guī)模經(jīng)營。

（3）示范帶動(dòng)。成都市通過抓點(diǎn)示范，總結(jié)推廣“土地有償流轉(zhuǎn)，業(yè)主規(guī)模經(jīng)營”“土地量化入股，集體統(tǒng)一經(jīng)營”“龍頭企業(yè)帶動(dòng)，村企合作經(jīng)營”“土地量化入股，農(nóng)民與企業(yè)合作經(jīng)營”“開發(fā)集體建設(shè)用地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”等幾種土地規(guī)模經(jīng)營模式。

（4）服務(wù)推動(dòng)。初步建立和完善了三級服務(wù)體系，依托市、縣、鄉(xiāng)三級土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供全程服務(wù)。一方面，幫業(yè)主找基地，做規(guī)模，提供土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息，做好組織協(xié)調(diào)工作；另一方面，加大對農(nóng)民的思想宣傳發(fā)動(dòng)，隨時(shí)向農(nóng)民提供業(yè)主信息，幫助建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬和檔案，指導(dǎo)簽訂規(guī)范合同，防范和化解土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)成都市還成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、成都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流業(yè)發(fā)展投資有限公司，前者主要為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供中介、咨詢、交易等服務(wù)，而后者主要提供“行為擔(dān)?！焙汀靶庞脫?dān)?！眱身?xiàng)（金融）業(yè)務(wù)。

模式評析。成都在設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后的三年內(nèi)取得了顯著成效。一是成都依托村民議事會(huì)成功地進(jìn)行了最為復(fù)雜也是最能解放和發(fā)展生產(chǎn)力的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全市90%以上農(nóng)戶參與并完成確權(quán)頒證。此外，成都在全國率先創(chuàng)設(shè)耕地保護(hù)基金，已發(fā)放耕?；?1.9億元，惠及114萬農(nóng)戶，確保了耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降，并與農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶掛鉤，消除農(nóng)民的后顧之憂，鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；二是第一次把村級公共服務(wù)和社會(huì)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，按每個(gè)村年均不少于20萬元撥付，形成了保障有力、滿足運(yùn)轉(zhuǎn)需要的公共財(cái)政投入機(jī)制，而根據(jù)人口、土地規(guī)模的不同，個(gè)別村甚至可以獲得30萬元經(jīng)費(fèi)。

重慶市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作也取得了矚目成績。一是發(fā)展有成效。2007—2009年重慶經(jīng)濟(jì)保持了年均14.8%的快速增速，經(jīng)濟(jì)總量突破6 000億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值站上3 000美元臺(tái)階，開始步入發(fā)展型社會(huì)。二是結(jié)構(gòu)有改善。城鄉(xiāng)居民收入比由 2006 年的 3.6∶1 下降到 3.45∶1，“一圈”與“兩翼”人均GDP之比由2006年的2.43∶1下降到2.25∶1，城鎮(zhèn)化率由2006年的46.7%上升至51.6%，已經(jīng)邁進(jìn)市民社會(huì)。三是改革有亮點(diǎn)。“內(nèi)陸開放、圈翼互動(dòng)，雙向?qū)M(jìn)、統(tǒng)籌掛鉤”的重慶特色正在形成，城鄉(xiāng)社保改革、“四規(guī)疊合”、部市合作共建試驗(yàn)區(qū)等舉措在全國引起了較大反響。四是民生有實(shí)惠。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，公共服務(wù)均等化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)居民收入水平和生活質(zhì)量持續(xù)提升。

成渝模式最大的突破，即建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場，但依然沒有突破國家土地制度大環(huán)境的約束，即法律對農(nóng)村“集體所有”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)村房屋所有權(quán)的物權(quán)等概念的模糊界定依舊會(huì)對下一步實(shí)踐形成巨大阻力。此外，建設(shè)用地占補(bǔ)平衡指標(biāo)使用范圍從縣域擴(kuò)展到市域甚至省域，限制了偏遠(yuǎn)地區(qū)未來建設(shè)用地的存量，阻礙了偏遠(yuǎn)農(nóng)村和遠(yuǎn)郊地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與自主型城市化——基于鄭各莊和永聯(lián)村的比較

通過自主城市化道路發(fā)展成功的集體經(jīng)濟(jì)組織，成功的核心經(jīng)驗(yàn)就是實(shí)現(xiàn)了土地與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，通過土地資源的資本化，將土地的增值收益留在集體組織內(nèi)部。北京的鄭各莊和江蘇省的永聯(lián)村是兩個(gè)不同的典型。

（一）“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式下的永聯(lián)村

被譽(yù)為“華夏第一鋼村”的永聯(lián)村，坐落于江蘇省張家港市南豐鎮(zhèn)。改革開放以來，永聯(lián)村在村黨委書記吳棟材的帶領(lǐng)下，依靠黨的農(nóng)村政策和“敢破敢立、自強(qiáng)不息、團(tuán)結(jié)奉獻(xiàn)、實(shí)干爭先”的永聯(lián)精神，堅(jiān)持按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，抓住各種發(fā)展機(jī)遇，歷經(jīng)以工興村、軋鋼富村、并隊(duì)擴(kuò)村、煉鋼強(qiáng)村等階段，已發(fā)展成為蘇南地區(qū)面積最大、人口最多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的行政村之一。2010年，村工業(yè)收入285億元，利稅16億元，村可支配收入達(dá)8 000萬元，村辦企業(yè)永鋼集團(tuán)總資產(chǎn)達(dá)160億元，擁有500萬噸鋼和500萬噸材的年產(chǎn)能力，名列全國冶金百強(qiáng)企業(yè)第29位，永聯(lián)村先后獲得“江蘇省百佳生態(tài)村”“全國文明村”“全國先進(jìn)基層黨組織”“全國農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”等30多項(xiàng)省和國家級榮譽(yù)。

永聯(lián)村集體主動(dòng)規(guī)劃，集約利用土地，將10.5平方公里的區(qū)域分別規(guī)劃為工業(yè)區(qū)、生活區(qū)、商貿(mào)區(qū)、文體區(qū)和生態(tài)區(qū)。通過宅基地整理和村民上樓，將全村散居在1 140畝宅基地上的3 000戶村民集中到永聯(lián)、永南、鋼村嘉園三個(gè)社區(qū)，節(jié)約建設(shè)用地500多畝。永聯(lián)村將土地經(jīng)營權(quán)以每畝每年1200元的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到集體，進(jìn)行集約化和規(guī)模化經(jīng)營。然后，永聯(lián)村成立了四家農(nóng)業(yè)公司，分別發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)：永聯(lián)園林公司，目前有苗木基地3 500多畝；永聯(lián)現(xiàn)代糧食基地有限公司，占地面積2 000余畝，目前自動(dòng)灌溉面積已達(dá)1 595畝，實(shí)行稻、麥輪作，通過育、繁、推、加、銷一體化，糧食年產(chǎn)值約近500萬元；永聯(lián)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司和蘇州江南農(nóng)耕文化園主要經(jīng)營高附加值的設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)。

永聯(lián)村的土地利用有以下三個(gè)顯著特點(diǎn)：一為土地面積持續(xù)增加。如圖3所示，永聯(lián)村于1995年、2005—2006年出現(xiàn)了兩次明顯的土地面積增加現(xiàn)象，這是由于1995年臨近的永新、永南兩個(gè)貧困村并入永聯(lián)，2005年、2006年又相繼有臨近三個(gè)村的33個(gè)村民小組并歸永聯(lián)。永聯(lián)村已經(jīng)發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中心，于是出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)和人口的集聚現(xiàn)象。30年前，永聯(lián)還只是沙州縣一個(gè)面積只有0.54平方公里的小村莊，五次并村后，永聯(lián)成為了張家港市面積最大（10.5平方公里）、人口過萬的行政村。

永聯(lián)村土地利用的第二個(gè)特點(diǎn)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方政策優(yōu)惠。江蘇省作為國土資源部“關(guān)于城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村住宅用地減少”試點(diǎn)單位，第一批試點(diǎn)分撥給張家港市的掛鉤指標(biāo)總規(guī)模為880.5畝，而南豐鎮(zhèn)永聯(lián)村得到的掛鉤指標(biāo)面積就有733.4畝，占總量的83%，由此可見政府對永聯(lián)村農(nóng)民自主城市化的支持力度。原本的集體居民樓，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，變?yōu)榱藝诸^的樓房。因此，農(nóng)民不僅上了樓，而且農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)性收益也得到了保障。

永聯(lián)村土地利用的第三個(gè)特點(diǎn)即為“保權(quán)讓利”模式下的土地資本化。如上述模式分析中該模式的特點(diǎn)，永聯(lián)村按照現(xiàn)行國家有關(guān)的法律規(guī)定，將所有的集體建設(shè)用地依法轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，在此基礎(chǔ)上建立的永鋼集團(tuán)得以土地的資本化，進(jìn)一步擴(kuò)大公司的發(fā)展，現(xiàn)在永鋼集團(tuán)旗下已有3個(gè)上市公司。

（二）“保權(quán)分利”模式下的鄭各莊

北京昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)鄭各莊村，靠著集體土地資本化實(shí)現(xiàn)了一個(gè)傳統(tǒng)村莊向工業(yè)化、城市化的現(xiàn)代社區(qū)的轉(zhuǎn)型。這一成功轉(zhuǎn)型帶給了鄭各莊村翻天覆地的變化：從1998年到2007年的十年間，村級總資產(chǎn)從0.36億元增加到32億元，提高了88倍；經(jīng)濟(jì)總收入從0.35億元增加到12.8億元，提高了36倍；上繳稅金從33萬元增加到6 800萬元，增加了205倍；村民人均收入從3 100元提高到21 000元，增加了6.8倍，兌現(xiàn)村民福利增長了39倍。

鄭各莊的土地利用經(jīng)歷了兩個(gè)階段，將所有的集體土地都保留在了集體內(nèi)部。一為舊村改造階段。為了實(shí)施舊村改造，改變村民的居住方式和村莊環(huán)境，需要盤活宅基地，從而實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。如何才能讓村民自愿上樓成了推動(dòng)改革的首要任務(wù)。為此，從符合村民實(shí)際和顧及他們利益出發(fā)，村里制定了關(guān)于村民拆遷安置的相關(guān)規(guī)定：（1）拆遷安置：凡是具有本村常住戶口的村民以及在上學(xué)期間戶口雖然遷出但長期與父母生活居住在一起的未婚人員，每人40平方米。為了緩解住房安置壓力，零歲以上的未婚人員每人為20平方米；原住宅面積如大于拆遷安置住宅面積，按原住宅面積進(jìn)行安置。（2）拆遷補(bǔ)償辦法及標(biāo)準(zhǔn)：分期進(jìn)行補(bǔ)償。（3）在綜合考察村民拆遷補(bǔ)償水平的基礎(chǔ)上，確定出售給村民樓房的價(jià)格。（4）將村民拆遷的前期補(bǔ)償總額與村民認(rèn)購樓房的總額進(jìn)行互抵，多退少補(bǔ)。（5）確定住房福利待遇標(biāo)準(zhǔn)。（6）解決村民臨時(shí)居住的問題。在做出上述有關(guān)村民拆舊換新制度安排的同時(shí)，也制定了相應(yīng)的企業(yè)和教師購房辦法和外來人口購買宅基地改造剩余用房辦法，從而很好地吸引和留住了人才，為企業(yè)發(fā)展積累了人才資本。

二為土地非農(nóng)化。鄭各莊全村土地總量4 332畝，通過“村民上樓”騰挪出800畝宅基地和2 200畝耕地。經(jīng)由“土地集中——使用權(quán)流轉(zhuǎn)——委托企業(yè)經(jīng)營”的道路，鄭各莊人歷經(jīng)建設(shè)規(guī)劃、宅基地使用、土地審批“三關(guān)”，將舊村改造節(jié)約出來的800畝地及耕地中的1 600畝逐步調(diào)整為建設(shè)用地。如表1所示，在現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)中，已經(jīng)基本沒有耕地。

表1 鄭各莊用地結(jié)構(gòu)分布

在20世紀(jì)90年代土地管理制度相對寬松的時(shí)期，鄭各莊依法將耕地轉(zhuǎn)變性質(zhì)，并將集體建設(shè)用地整合，制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地的留存，并通過集資等方式解決了資金困難等問題，將建設(shè)用地的全部增值收益留存在本村。張強(qiáng)、劉守英等（2008）指出，鄭各莊的土地資本化有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，村自己成立的股份制公司將自己村莊的土地租來經(jīng)營，而不是由村委會(huì)從事土地的出租與經(jīng)營，公司為了土地資本化收益最大化，比村委會(huì)更加注重土地的集約利用與經(jīng)營；第二，房地產(chǎn)的開發(fā)和創(chuàng)辦第三產(chǎn)業(yè)由本村企業(yè)進(jìn)行，而不是只收取地租以后，由社會(huì)企業(yè)開發(fā)和經(jīng)營，這樣，房地產(chǎn)開發(fā)的利潤被留在了村內(nèi)，成為壯大村莊企業(yè)、擴(kuò)張企業(yè)資本的主要來源；通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，不僅使企業(yè)獲得了土地級差收益，而且同時(shí)也使村莊的產(chǎn)業(yè)得到可持續(xù)性發(fā)展。

因此，鄭各莊案例與其他案例的最大不同在于：它不僅將土地資本化收益留在了村莊，而且還利用土地資本化發(fā)展了本村產(chǎn)業(yè)，收獲了城市化帶來的產(chǎn)業(yè)利益。

（三）自主型城市化中土地資本化的矛盾

鄭各莊和永聯(lián)村雖然采用了不同形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，但是他們都體現(xiàn)了成渝模式中的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合發(fā)展，將土地收益用于村辦企業(yè)的發(fā)展，極大地提升村民福利。以鄭各莊為例，2000年村民人均福利為568元，人均租金分紅為47元；到2007年，村民人均福利上升為4 355元，人均租金分紅也上升為2 000元。但統(tǒng)籌發(fā)展的背后，卻蘊(yùn)含著新時(shí)期下土地資本化的矛盾。

一是土地的性質(zhì)歧視。雖然近年來，我國的《物權(quán)法》《擔(dān)保法》和十七屆三中全會(huì)決議都對于集體建設(shè)用地入市有積極意義，然而實(shí)質(zhì)層面的改革并未展開。在目前的建設(shè)用地使用中，國有土地和集體建設(shè)用地仍然處于同地、不同價(jià)、不同權(quán)。集體建設(shè)用地只有依法轉(zhuǎn)變?yōu)閲胁庞猩虡I(yè)開發(fā)的權(quán)利。鄭各莊曾想將一部分土地通過入市變?yōu)閲?，政府給出的價(jià)格是2 370元/平方米的一級開發(fā)補(bǔ)償，不足以彌補(bǔ)前期基礎(chǔ)設(shè)施的投入。實(shí)際上，該地區(qū)拍出的地價(jià)，至少比2 370元/平方米高出3倍。永聯(lián)村的土地雖然國有化，但也為使用自己的土地付出了土地“招、拍、掛”的巨額費(fèi)用。政府對于國有土地審批的壟斷使得城市化收益很難在地方政府和農(nóng)民之間協(xié)調(diào)分配，阻礙了城市化的進(jìn)程。

二是土地的有限資本化。黃福水（2011）指出，鄭各莊有100多萬平方米的產(chǎn)業(yè)用房，因?yàn)槭褂玫氖羌w建設(shè)用地，不能立項(xiàng)、更拿不到產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致幾十億元的資產(chǎn)不能進(jìn)入資本市場。鄭各莊村辦企業(yè)《宏福集團(tuán)2008年度經(jīng)濟(jì)工作總結(jié)報(bào)告》中指出，2008年完成經(jīng)濟(jì)總收入20.65億元，比2007年的12.8億元增加7.85億元，同比增長60%；可支配利潤2.78億元，比2007年的1.5億元增加1.28億元，同比增長85%；上繳稅金8 300萬元，比2007年的6 200萬元增加2 100萬元，同比增長33.9%；其中集團(tuán)全資企業(yè)納稅2 902萬元，比2007年的2 588.8萬元增加313.2萬元，同比增長12%。在表面看來經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)步、健康發(fā)展的局面背后，隱藏的是土地資本化的不足。筆者注意到，宏福集團(tuán)雖然已經(jīng)發(fā)展成為下轄15家直屬企業(yè)，30余家參控股企業(yè)，7 000余名員工，50億元資產(chǎn)的大型企業(yè)，但是并沒有上市，這便是土地有限資本化的重要例證。

同樣，永聯(lián)村雖然已有建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為國有土地，但若以后繼續(xù)擴(kuò)大土地面積，則面臨與鄭各莊同樣的權(quán)利限制。

綜上，在現(xiàn)有法律和制度框架下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不同模式會(huì)帶來不同程度的土地資本化，但由于《憲法》和《土地管理法》的限制，集體建設(shè)用地仍然面臨性質(zhì)歧視，土地的資本化是不完善的。土地的有限資本化對于村集體的自主城市化進(jìn)程起到實(shí)質(zhì)性的阻礙作用。

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