文 楊福忠

群眾路線法制化的意義和路徑選擇

文 楊福忠

習近平總書記在中央召開的黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上強調(diào)：“保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是一個永恒課題，作風問題具有反復性和頑固性，必須經(jīng)常抓、長期抓，特別是要建立健全促進黨員、干部堅持為民務實清廉的長效機制。要以這次活動為契機，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度。制度一經(jīng)形成，就要嚴格遵守，執(zhí)行制度沒有例外?！笨倳浀倪@一論述高屋建瓴，抓住了貫徹執(zhí)行黨的群眾路線的關鍵，具有很強的針對性，為當前及未來一段時期如何貫徹執(zhí)行群眾路線指明了方向，明確了任務。

一、群眾路線法制化的重要意義

群眾路線法制化就是把群眾路線的基本觀點轉(zhuǎn)化為具體的法律制度，轉(zhuǎn)化為群眾的權利以及黨員、干部的義務和責任，通過法律的規(guī)范作用和制裁功能的發(fā)揮，形成群眾路線所追求的價值秩序。在新世紀、新階段，將群眾路線法制化具有重要意義。

首先，它是實現(xiàn)黨的十八大確定的奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然要求。黨的群眾路線是根植于我們黨領導的中國革命和社會主義建設偉大實踐而產(chǎn)生的處理黨群關系的準則，要實現(xiàn)十八大確定的“兩個一百年”奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興，我們必須把群眾路線貫徹好、執(zhí)行好，防止因執(zhí)行不好而影響黨群關系，影響中國特色社會主義事業(yè)的健康發(fā)展。如何確保黨員、干部執(zhí)行好群眾路線？光靠宣傳教育不行，宣傳教育只能起到一時之功效；光靠黨員、干部的道德自覺也不行，因為每個人道德自覺的程度不一樣。最主要的還是靠制度，特別是法律制度，正如鄧小平同志所說的：制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。通過制定良好的法律制度，把群眾路線的理論轉(zhuǎn)化為黨員、干部的權利、義務和責任，具體化為可操作性的工作程序和規(guī)范動作，這樣，群眾路線對黨員、干部的要求就由政治道德上的要求轉(zhuǎn)化為法律上的要求，對黨員、干部的行為產(chǎn)生較強約束力，因而有助于群眾路線的貫徹執(zhí)行。

其次，它是密切黨群關系、鞏固黨的執(zhí)政基礎的需要。群眾對黨的認同、支持是黨執(zhí)政最深厚的基礎、最穩(wěn)固的根基。為了鞏固執(zhí)政基礎，群眾路線理論要求黨員、干部要樹立群眾觀點，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，保持同人民群眾之間的密切聯(lián)系。然而，長期以來，群眾路線的要求一直作為工作傳統(tǒng)而存在，并沒有上升為法律，對黨員、干部的剛性約束不夠，這導致有些黨員、干部隨著環(huán)境、條件的變化，淡化了群眾路線的要求，在工作中養(yǎng)成了形式主義、官僚主義、享樂主義以及奢靡之風，敗壞了黨群關系，影響了黨在群眾中的公信力，削弱了黨執(zhí)政的群眾基礎。怎么才能從根本上預防、減少黨員、干部脫離群眾的各種不正之風？筆者認為，我們必須雙管齊下，一方面，通過教育實踐活動，幫助黨員、干部樹立群眾的觀點，掌握聯(lián)系群眾的領導方法和工作方法；另一方面，我們必須打破單純依賴教育整治不正之風的思維定式，從制度入手，建立保障群眾路線貫徹落實的長效機制，把黨員、干部處理黨群關系的行為納入法制軌道。

二、群眾路線法制化的主要內(nèi)容

群眾路線法制化需要通過法律規(guī)范把群眾路線的要求規(guī)定下來，形成具體的法律制度。根據(jù)群眾路線的要求，當前我們應建立、完善如下幾個方面的法律制度：

1.建立、完善保障群眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的法律制度。黨的群眾路線涉及黨、黨所領導的國家機關和群眾之間的關系。群眾路線理論并沒有把黨員、干部等精英人物視為唯一的知識主體，而是強調(diào)群眾同樣是知識的擁有者。因此，黨委在作出決定、有關國家機關在進行立法和出臺公共政策時要“從群眾中來，到群眾中去”。實踐中，“從群眾中來，到群眾中去”，容易被解讀為群眾是被動聽取意見的客體，忽視了群眾的主體地位。建立、完善保障群眾權利的法律制度，一方面，可以通過賦予群眾權利的方式確認群眾權利主體的法律地位，調(diào)動群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性；另一方面，還可以對國家機關貫徹執(zhí)行群眾路線形成一種持久的外部壓力。

2.出臺《公眾意見征詢法》，規(guī)范國家機關征詢?nèi)罕娨庖姷男袨椤?954年，毛澤東在談到一九五四年憲法草案成功的經(jīng)驗時說：這個憲法草案之所以得人心，就是由于起草憲法采取了領導機關的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法，使中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合。今后，一切重要的立法都要采用這個方法。出臺《公眾意見征詢法》就是要把這個方法法定化，變成領導機關的義務，把領導機關征詢?nèi)罕娨庖姷男袨橐?guī)范化、程序化。這樣，可以避免有關機關把走群眾路線口號化、形式化，從根本上杜絕官僚主義和形式主義。

3.建立健全促進黨員、干部堅持為民務實清廉的法律制度。

首先，為民。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，也是憲法的要求。憲法第27條規(guī)定，一切國家機關和國家工作人員必須努力為人民服務。過去由于受官僚主義等傳統(tǒng)觀念的影響，為民的宗旨和憲法要求并未完全落到實處。2004年生效的《行政許可法》開始把為民的理念體現(xiàn)在法律規(guī)定當中，一方面，通過行政許可設定權的限制性規(guī)定大大減少了行政許可事項，給市場主體較多的權利和自由；另一方面，通過“一站式辦公”“一條龍服務”的創(chuàng)新方式，為群眾辦事提供了較多方便。從近十年《行政許可法》實施情況看，該法還有許多需要完善的地方。建立健全便民的法律制度，就是要在這些具體的制度安排上下功夫，把為民的宗旨和憲法要求落到實處。

其次，務實。務實是黨對黨員、干部的一貫要求。古人云：“為政貴在行，以實則治”。建立務實的法律制度就是通過立法確保黨員、干部在工作中腳踏實地、踏踏實實為人民群眾辦實事、辦好事，解決好改革過程中群眾反映強烈的突出問題，為人民掌好權、用好權。當前，建立務實的法律制度，一是完善干部政績考核制度，防止考核制度設計不合理導致領導干部熱衷搞“形象工程”“政績工程”，勞民傷財；二是完善干部任期制。當前，有些地方，對干部的調(diào)任、轉(zhuǎn)任、提拔使用過于頻繁，每隔兩三年就動一次干部，有些干部在現(xiàn)有的職位上對工作剛熟悉就被調(diào)到新的崗位上，這種狀況不利于干部務實、踏實工作。建議有關部門出臺規(guī)定，明確干部任現(xiàn)職的最低年限，這樣可以督促干部把主要精力放在為群眾辦實事上。

第三，清廉。清正廉潔是共產(chǎn)黨人的政治本色。但近年來，面對權力、利益、美色等各種誘惑，有些黨員、干部失去了政治本色，背離了人民授權的初衷和黨的宗旨，熱衷于以權謀私，把黨置于脫離群眾的風險境地。從國際經(jīng)驗看，確保干部清廉，必須依靠嚴密的法律體系。一是建立完善的權力運行制約和監(jiān)督機制，把權力裝進制度的籠子，形成不易腐的保障機制；二是制定政務公開法，確保所有黨政機關權力都在陽光下運行。同時完善官員財產(chǎn)申報制度，確保官員財產(chǎn)透明，群眾能夠有效監(jiān)督，形成不能腐的防范機制；三是加大職務犯罪的刑罰打擊力度，形成不敢腐的懲戒機制。

作者單位：中共河北省委黨校政法教研部

（責編/張立新）