馬宏俊

黨的十八大明確提出，為把我國建成小康社會而努力奮斗，創(chuàng)建和諧社會，實現(xiàn)小康，體現(xiàn)民生，要求我們必須由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。我們的政府是人民政府，是為人民服務(wù)的，政府的公共服務(wù)體系建設(shè)在政府轉(zhuǎn)型時期則是不可或缺的。2002年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)新時期體育工作的意見》中明確提出“大力推進(jìn)全民健身計劃，構(gòu)建群眾性多元化體育服務(wù)體系”的任務(wù)；《全民健身條例》也明確了各級人民政府在全民健身活動中的職責(zé)；社會各界都開始關(guān)注體育公共服務(wù)的問題，政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)的法律規(guī)制成為法治政府建設(shè)中的重要方面。正視當(dāng)前政府體育公共服務(wù)體系的問題，科學(xué)分析面臨的困境，深入調(diào)查研究找出原因，制定切實可行的方案，建立和完善政府體育公共服務(wù)體系的法律制度，保障政府和社會組織更好地發(fā)揮各自作用，推進(jìn)體育事業(yè)良性發(fā)展，是我們必須思考的戰(zhàn)略問題。

1 當(dāng)前我國建設(shè)政府體育公共服務(wù)體系的困境

1.1 體育公共服務(wù)體系法律、法規(guī)的缺失

1.1.1 政府體育公共服務(wù)體系法律、法規(guī)缺失的現(xiàn)狀

所謂政府公共服務(wù)法律體系主要包括公共服務(wù)組織管理法、公共服務(wù)運行法和公共服務(wù)監(jiān)督管理法。然而，目前，我國體育公共服務(wù)體系的法律法規(guī)幾乎沒有，既沒有法律層面的相關(guān)條款，也沒有單行的法律規(guī)定，現(xiàn)有的法律中能找到關(guān)于政府應(yīng)當(dāng)提供體育公共服務(wù)的法律依據(jù)是《憲法》第21條的規(guī)定，即：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)”。而作為體育領(lǐng)域中的基本法——《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）中卻沒有關(guān)于體育公共服務(wù)的規(guī)定。目前，正式文件中提到體育公共服務(wù)體系建設(shè)的只有在國家體育總局《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中多處對體育公共服務(wù)作出了闡述。

1.1.2 政府體育公共服務(wù)體系法律、法規(guī)缺失帶來的問題

法律、法規(guī)的缺失使政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)無法實現(xiàn)有法可依，這與法治國家“有法可依、有法必依”的法治理念相矛盾，也與推進(jìn)體育事業(yè)“依法治體”的要求相背離。在“無法可依”的狀態(tài)下，從法律主體的角度來講，體育公共服務(wù)主體的法律定位就會不清楚，體育行政部門、體育非政府組織、企業(yè)、個人等公共服務(wù)提供者之間的法律關(guān)系不清，各類公共服務(wù)主體缺乏明確的職能定位與法律地位，尤其是作為推進(jìn)體育公共服務(wù)的主導(dǎo)者——體育行政部門對于自己是否“越位”、“缺位”還是“錯位”沒有法律上的判斷標(biāo)準(zhǔn)；同時，體育行政部門也不能通過法律規(guī)定的授權(quán)方式、授權(quán)內(nèi)容和授權(quán)對象，把握如何合理“放權(quán)”。體育行政部門對自己的行為沒有準(zhǔn)確定位，就會嚴(yán)重挫傷政府部門的積極性，也會導(dǎo)致體育公共服務(wù)不能合法、合理、持續(xù)、有序地推進(jìn)。

體育公共服務(wù)體系法律法規(guī)缺失還會造成“執(zhí)法不嚴(yán)”的狀況，競技體育為了奪取金牌，在某種意義上說，是運動員冒著損害身體健康的危險在為金牌拼搏。在法律上，對運動員基本的權(quán)力可能沒有明確的保障規(guī)定，很多著名的運動員在奪取金牌的背后，都忍受著傷病的痛苦，運動員退役以后的必要保護(hù)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。就全民健身而言，俱樂部組織的登山等活動需要承擔(dān)什么法律責(zé)任？對于擅自進(jìn)入未開放的地區(qū)引發(fā)的緊急救助而消耗的社會資源應(yīng)該如何補償？科學(xué)健身的引導(dǎo)、成本收費的計算、安全措施以及優(yōu)惠政策等都缺乏法律的規(guī)定，在行為性質(zhì)的確定上沒有法律規(guī)定，導(dǎo)致定性不準(zhǔn)，執(zhí)法不嚴(yán)，影響著各項體育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于法律的缺失，在對政府體育公共服務(wù)體系的監(jiān)督上也失去了應(yīng)有的法律制約，主要是社會輿論的監(jiān)督，立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督都未能在法律的軌道上進(jìn)行，法治政府的陽光透明和公平正義，沒有能夠在法律的框架內(nèi)顯現(xiàn)出來。

1.2 體育領(lǐng)域傳統(tǒng)行政管理體制的弊端

目前，我國體育事業(yè)的管理體制仍然是傳統(tǒng)的行政管理體制——即政府包辦體育，政府對體育事業(yè)統(tǒng)得過死，體育事業(yè)的市場化程度很弱。自20世紀(jì)90年代，很多發(fā)達(dá)國家也開始推行公共管理。隨著改革開放的深入，我國的政府行政部門和學(xué)界也接受了這一概念，在國家和個人之間的第三種力量在法學(xué)界也被重視起來，很多部門法都采用了公共管理的學(xué)說，體育領(lǐng)域中傳統(tǒng)性質(zhì)的單一行政管理體制的諸多弊端日益顯現(xiàn)出來。

1.2.1 傳統(tǒng)行政管理體制導(dǎo)致了體育非政府組織力量非常薄弱，體育非政府組織提供體育公共服務(wù)的能力有限

首先，根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》的規(guī)定，非政府組織要在民政部門進(jìn)行登記，同時，也要受到業(yè)務(wù)主管部門的管理，這種雙重管理體制提高了非政府組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，對體育非政府組織的主體資格確立形成了障礙，客觀上阻礙了體育公共服務(wù)市場的發(fā)展；其次，體育非政府組織一直以來都存在經(jīng)費方面的問題，在市場經(jīng)濟(jì)中，對于經(jīng)營者來說，資金必然會成為影響其生存和發(fā)展的瓶頸，只有進(jìn)入良性循環(huán)，形成自身的造血功能，體育公共服務(wù)的環(huán)境才能適合當(dāng)今社會的發(fā)展需要；再次，我國的改革是自上而下的，特別是各級政府部門的幾次大規(guī)模的機構(gòu)精簡，使得很多裁減下來的政府工作人員成為了所屬事業(yè)單位的人員，只是編制身份改變了，撥款的渠道不同了，職能作用在形式上發(fā)生了變化，改革的初衷并沒有真正落實到位，這些附屬機構(gòu)沒有成為真正的市場經(jīng)濟(jì)主體，對政府部門依賴極強。體育非政府組織沒有進(jìn)入良性的循環(huán)狀態(tài)，其生存和發(fā)展受到嚴(yán)重的制約，無法完成其應(yīng)有的社會功能。無論是企業(yè)型的健身房，還是民辦非企業(yè)的俱樂部或社團(tuán)組織，都受到收入和經(jīng)費的制約，缺乏自身的造血功能。這與其法律屬性和法律地位不明有著密切的關(guān)系，缺乏市場經(jīng)濟(jì)下應(yīng)有的活力。可喜的是，北京市正在考慮改革登記制度，把現(xiàn)在的雙重管理登記改為直接登記，不再要求必須有主管部門了，相信全國范圍的社團(tuán)登記改革也不會遙遠(yuǎn)了。

1.2.2 傳統(tǒng)行政管理體制帶來了政府供給主體單一、供給服務(wù)對象有限和體育公共服務(wù)覆蓋面較窄的問題

體育公共服務(wù)供給的主體包括多方面，政府、體育非政府組織、企業(yè)、個人等都可以成為體育公共服務(wù)的供給主體。然而，傳統(tǒng)行政管理體制不僅制約了體育非政府組織的發(fā)展，同時，也制約了體育行業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)組織。以北京市營利性的體育健身俱樂部為例，北京市的健身俱樂部行業(yè)發(fā)展，目前處于一種停滯狀態(tài)，多數(shù)健身俱樂部負(fù)責(zé)人表示，不會再繼續(xù)擴(kuò)大投資健身俱樂部，只是在維持目前的運營狀態(tài)。導(dǎo)致這種局面的原因是多方面的，但是，法律和政策上的界定不明朗以及優(yōu)惠幅度不夠，也是重要原因之一。

政府供給主體的單一還導(dǎo)致了供給服務(wù)對象有限和體育公共服務(wù)供給總量短缺的問題。在生存問題解決以后，人們對生活質(zhì)量的要求越來越高，體育公共服務(wù)的需求量也就越來越大，僅憑單一的政府供給顯然是嚴(yán)重不足的，多形式、多品種、多層次、多渠道的體育公共服務(wù)市場需求，呼喚著體育非政府組織作為市場發(fā)展的生力軍盡快參與進(jìn)來。通過立法和政策調(diào)整，調(diào)動非政府組織的積極性，大家都來提供體育健身服務(wù)，協(xié)調(diào)發(fā)展，這才是應(yīng)該選擇的共贏之路。

1.3 在體育公共服務(wù)體系建設(shè)中，存在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的巨大差異，政府如何在這一社會現(xiàn)狀下貫徹體育公共服務(wù)平等、公平的理念是當(dāng)前政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)中的另一難題

公共服務(wù)，是指政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱［2］。公共服務(wù)具有權(quán)利性、普遍性、公平性的基本特征?；竟卜?wù)是政府依照法律法規(guī)，為保障社會全體成員基本社會權(quán)利、基礎(chǔ)性的福利水平，必須向全體居民均等地提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)［2］。體育公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)貫徹基本公共服務(wù)平等、公平的理念；同時，許多學(xué)者也提出要逐步實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化①參見李靜：“試論體育公共服務(wù)體系建設(shè)”，南京體育學(xué)院學(xué)報，2009年2月；王伯超：“構(gòu)建我國體育公共服務(wù)體系的理論思考”，廣州體育學(xué)院學(xué)報，2009年1月；劉玉：“發(fā)達(dá)國家體育公共服務(wù)均等化政策及啟示”，上海體育學(xué)院學(xué)報，2010年5月。。政府基本公共服務(wù)的實質(zhì)，是對體育公共產(chǎn)品的供給實現(xiàn)普遍均等化?！度窠∩項l例》、《全民健身計劃》和各地編制的《全民健身實施計劃》中所涉及的體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)和各項任務(wù)，都應(yīng)當(dāng)屬于法定事項，必須平等地得到實施。然而，我國是一個多山地、多民族、農(nóng)村幅員遼闊的單一制國家，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、東西部發(fā)展差異較大，城鄉(xiāng)之間體育公共服務(wù)的差異、區(qū)域之間體育公共服務(wù)的差異對這一目標(biāo)的實現(xiàn)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

城市白領(lǐng)對體育鍛煉的需求日益增強，工、青、婦組織及各單位行政也開始關(guān)注員工的體育鍛煉，對于身體素質(zhì)和工作業(yè)績之間的關(guān)系也基本上能夠理順了。但是，從事體力勞動的行業(yè)，特別是改革開放以來大量涌進(jìn)城市的農(nóng)民工，以及生活在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的農(nóng)民和在城市中從事重體力勞動的人們，在工作之余，更多的期待還是休息，以體力勞動代替體育鍛煉的觀念在很多人頭腦中依然存在，科學(xué)健身的理念亟待增強。這些觀念的影響和現(xiàn)實生活中的差異，給政府的體育公共服務(wù)均等保障造成障礙。中國又是一個多民族的國家，傳統(tǒng)的民族體育需要得到必要的扶持，對于少數(shù)民族的民族特色體育項目和習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)在法律上給予保障。中國的國情和地理區(qū)位特點，要求我們必須面對現(xiàn)實，制定切實可行的方案，既考慮到統(tǒng)一性，還要考慮到特殊性，切實保障體育公共服務(wù)體系的平等和公平。

2 當(dāng)前我國建設(shè)政府體育公共服務(wù)體系的對策

2.1 逐步建立和完善政府體育公共服務(wù)體系法律規(guī)制，做到有法可依

當(dāng)前，構(gòu)建我國的政府體育公共服務(wù)體系，首先就是抓緊完成立法建設(shè)，無法可依顯然是不行的，通過法律、法規(guī)調(diào)整體育公共服務(wù)體系建設(shè)中各方主體的關(guān)系，尤其是明確政府在建設(shè)體育公共服務(wù)體系建設(shè)中的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任?！稇椃ā返?1條規(guī)定了國家在體育事業(yè)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，該條為政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)提供了憲法基礎(chǔ)。作為體育領(lǐng)域中的基本法——《體育法》正面臨修改，修改《體育法》被列入國務(wù)院2010年立法調(diào)研計劃②《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2010年立法工作計劃的通知》（國辦發(fā)［2010］第3號）。。通過修改《體育法》，明確政府的體育公共服務(wù)職能，對政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)各方主體做出相應(yīng)的規(guī)定，這對于推進(jìn)政府體育公共服務(wù)體系法律法規(guī)建設(shè)是一個契機。然而，由于體育公共服務(wù)體系建設(shè)多由研究體育管理的學(xué)者提出，對于體育法學(xué)者，在研究《體育法》的修改中尚未明確提出要規(guī)定政府體育公共服務(wù)。因此，在今后的研究中，需要更多的體育法學(xué)者研究如何在《體育法》的修改中對政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)做出切實可行的規(guī)定。

修改《體育法》，明確政府的體育公共服務(wù)體系建設(shè)是一種很好的方式。但是，《體育法》的修改2011年才列入國務(wù)院立法調(diào)研計劃，《體育法》的修改何時能進(jìn)入全國人大常委會的立法計劃還屬未知，即使列入全國人大常委會的立法計劃，有關(guān)政府體育公共服務(wù)的法律條文能否通過也屬未知。因此，在當(dāng)前的社會條件下，由國務(wù)院依其職權(quán)制定專門的《政府公共服務(wù)條例》，或者類似的行政規(guī)章也許是一種快速有效的立法策略。目前，在社會保障、就業(yè)公共服務(wù)、科技公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT的調(diào)整法律有：《中華人民共和國社會保險法》③中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議于2010年10月28日通過，自2011年7月1日起施行。、《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》④中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過，自2008年1月1日起施行。、《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》⑤中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議于2007年12月29日修訂通過，自2008年7月1日起施行。。世界各國對這些領(lǐng)域的公共服務(wù)都非常重視，并將這些公共服務(wù)領(lǐng)域作為政府財政支出的重要方面。例如，目前，高收入國家社會保障支出占GDP的比重普遍在25%以上［2］。但從世界范圍看，體育公共服務(wù)還沒有專門調(diào)整政府體育公共服務(wù)的法律?，F(xiàn)階段，我國體育事業(yè)占GDP的比重非常小，體育產(chǎn)業(yè)也尚處于初步發(fā)展階段，制定專門的政府體育公共服務(wù)法律不具有現(xiàn)實的可能性。因此，由國務(wù)院制定有關(guān)體育公共服務(wù)性質(zhì)的行政法規(guī)，符合當(dāng)前我國體育發(fā)展的現(xiàn)實情況。

筆者建議，在立法層面采取如下步驟建立相關(guān)制度：

2.1.1 制定《政府公共服務(wù)促進(jìn)法》

政府公共服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面，需要有專門的法律來規(guī)定，涉及到國家財政、人員編制、公平正義、社會保障制度，屬于基本民生問題，沒有成型的經(jīng)驗可供借鑒，歐美西方發(fā)達(dá)國家也是在近二、三十年發(fā)展起來的，涉及到政府和非政府組織的職責(zé)分工，牽涉到很多方面，并非一個部門的局部事項。通過立法來調(diào)整，可以更好地體現(xiàn)人民的意志。鑒于公共服務(wù)領(lǐng)域包括文化、衛(wèi)生、體育、科技等諸多方面，由國務(wù)院提出向全國人大提出立法案，各部門會商，共同起草論證比較好。這個方案雖好，但是拖延的時間可能會比較長，牽涉的面比較大，意見也比較難統(tǒng)一。

2.1.2 修改《中華人民共和國體育法》

從體育行政部門的局部來看，《體育法》已經(jīng)實施17年了，國家的體制發(fā)生了比較大的變化，國內(nèi)、外以及社會各界對中國體育的認(rèn)識也有很大變化。政府在如何管理體育事務(wù)方面以及社會的需求方面也發(fā)生了很大變化，《體育法》涉及的一些制度已經(jīng)難以適應(yīng)改革開放的需求。目前，已經(jīng)到了需要修訂的時候了。如果我們能夠抓住這個修訂的機遇，把政府體育公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定進(jìn)去，不失為一個事半功倍的選擇。但是，隨著我國社會主義法治體系基本框架的形成，立法資源也顯得非常緊缺，短時期內(nèi)修訂《體育法》未必能夠?qū)崿F(xiàn)，在進(jìn)行立法修改調(diào)研的同時，推動行政法規(guī)和規(guī)章的制定，也是解決無法可依狀況的明智手段。

2.1.3 制定行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)章

在北京成功舉辦2008年第29屆奧運會，特別是我國又在倫敦奧運會上取得了可喜的成績以后，我們需要冷靜地總結(jié)、反思體育領(lǐng)域的諸多事項，舉國體制固然有其很多難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的地方，但是，奧運會取得的驕人成績和舉國體制也有著不可分割的聯(lián)系，這也是諸多發(fā)達(dá)國家羨慕我們的地方，我們的改革并非是對原有體制的徹底否定，而是要改掉制約我們事業(yè)發(fā)展的制度性問題，建立適應(yīng)社會發(fā)展的先進(jìn)制度，推動社會向前發(fā)展。因此，在政府公共服務(wù)相關(guān)法律不能很快制定出來的情況下，因地制宜地先行通過行政法規(guī)和規(guī)章來解決一些燃眉之急，也是非常必要的。

無論是通過哪種方式實現(xiàn)有法可依，在政府體育公共服務(wù)的立法中都不可避免地要涉及到以下內(nèi)容：政府體育行政部門的職能轉(zhuǎn)變、可以提供哪些服務(wù)、扶持幫助非政府組織提供哪些服務(wù)和產(chǎn)品、通過何種形式提供公共服務(wù)、如何實現(xiàn)公共體育服務(wù)的良性循環(huán)、體育公共服務(wù)的監(jiān)督、法律救濟(jì)渠道和措施等等。此外，還有一個重要方面，就是要對現(xiàn)有的規(guī)章制度中一些不合理內(nèi)容進(jìn)行修改，使之適合社會發(fā)展的需要，例如，管理方式、非政府組織的地位和運作模式、投資及回報、激勵機制等。

因此，體育公共服務(wù)體系建設(shè)中法律法規(guī)的缺失，將是現(xiàn)階段開展政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)中面臨的最大困境。

2.2 體育領(lǐng)域由傳統(tǒng)的行政管理體制向公共管理體制轉(zhuǎn)變是政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)

體育領(lǐng)域由傳統(tǒng)行政管理體制向公共管理體制轉(zhuǎn)變，不僅是適應(yīng)政府管理改革、建設(shè)服務(wù)型政府的需要，同時，也是推動體育事業(yè)走向大眾化、市場化的需要。西方發(fā)達(dá)國家的體育政策也是經(jīng)歷中國的由“集權(quán)”到“放權(quán)”、由“政府統(tǒng)辦”到“政府服務(wù)”的過程。例如，英國1994年開始發(fā)行體育彩票以緩解壓力；1995年，政府頒布《體育：發(fā)展游戲》文件，政策重點明顯發(fā)生改變，文件中不再提及大眾體育，對公眾體育設(shè)施管理傾向于實行商業(yè)化管理，政府逐漸從全包全攬服務(wù)模式中退出［6］。西班牙1980年頒布了《西班牙體育法》，通過群眾體育博彩政策、體育贊助和特殊稅收政策，實現(xiàn)大眾體育服務(wù)的社會化［4］。

在我國，政府由傳統(tǒng)的行政管理體制向公共管理體制轉(zhuǎn)變，需要有民間發(fā)達(dá)的體育非政府組織。針對我國目前體育社會組織力量非常薄弱的現(xiàn)狀，我國的《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對相關(guān)主體的規(guī)定中，有很多內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，如《社會團(tuán)體登記管理條例》第13條、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)，不得設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的兩家社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，這依然是計劃經(jīng)濟(jì)的壟斷思維模式，對市場競爭是不利的。其次，體育非政府組織獨立性和自主性無法保障，非政府組織對各級政府行政嚴(yán)重依賴，難以改變政府的干預(yù)，影響了這些非政府組織創(chuàng)造力的發(fā)揮，與市場經(jīng)濟(jì)的理念不相吻合，妨礙體育非政府組織優(yōu)勢和提供體育公共服務(wù)職能的發(fā)揮。因此，體育領(lǐng)域政府由傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代管理轉(zhuǎn)變的過程中，要著重解決這些依賴政府的“二政府”組織，讓這些組織回歸原本的社會自治屬性。

另外，針對非政府組織普遍面臨的經(jīng)費短缺問題，要通過修訂以上兩個《條例》的內(nèi)容，使這一問題得到解決。同時，政府要鼓勵民間資本參與體育事業(yè)，對參與體育公共事業(yè)的社會組織給予政策支持，為體育營利性組織創(chuàng)造良好的市場投資環(huán)境和持續(xù)發(fā)展環(huán)境。政府由于人力、物力、財力和傳統(tǒng)行政管理體制的制約，其提供體育公共服務(wù)供給的數(shù)量很有限；體育非政府組織由于體制、政策、法規(guī)、資金的原因也不能發(fā)揮其本應(yīng)有的提供公共服務(wù)的職能；體育市場組織的薄弱也很難承擔(dān)體育公共服務(wù)的職能，從而使公共體育產(chǎn)品的供給與公共體育需求嚴(yán)重脫離，由于公共服務(wù)供給總量是判斷公共體育服務(wù)水平的重要標(biāo)志，所以，必須最大限度地提升這些供給主體的體育公共服務(wù)供給數(shù)量，保證政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)順利推進(jìn)。

2010年3月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，鼓勵民間資本參與發(fā)展文化、教育、體育、醫(yī)療、社會福利事業(yè)等公共事業(yè)，并明確表示，將符合條件的民營企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)納入政府采購目錄。因此，政府可以對一些營利性的體育組織通過購買服務(wù)的方式，將其納入體育公共服務(wù)供給主體的范疇。這不僅是一種新型的管理模式，也活躍了民間體育市場，同時，也解決了政府體育公共服務(wù)供給主體單一的困境。政府體育公共服務(wù)體系包括但不限于政府采購，還要在此基礎(chǔ)上更好地為民營資本服務(wù)，積極引導(dǎo)投資流向，幫助解決經(jīng)營中的困難，創(chuàng)造良好的市場氛圍，鼓勵、刺激和引導(dǎo)體育消費，倡導(dǎo)提供高水平的且為人民群眾喜聞樂見的體育服務(wù)和產(chǎn)品，建立和諧的市場秩序，保護(hù)經(jīng)營者的合法權(quán)益。

我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，政府的職能定位需要進(jìn)一步明確，就體育領(lǐng)域而言，舉國體制給我們奪取奧運金牌，成功舉辦北京奧運會奠定了制度基礎(chǔ)，同時，我們也應(yīng)看到，奧運金牌與全民族體育素質(zhì)的提高，體育大國與體育強國之間還是存在差距的，體育在現(xiàn)代文明生活中的作用還沒有完全顯現(xiàn)出來，體育發(fā)展之路依然漫長而艱難。在成功舉辦奧運會后的今天，體育行政部門的改革也勢在必行，轉(zhuǎn)變職能，加強服務(wù)，建立完善相關(guān)的法律制度，從過去政府直接參與體育事業(yè)，到政府宏觀指導(dǎo)，縮小舉國體制的覆蓋面，調(diào)動一切積極因素，全方位提供公共體育服務(wù)供給，實現(xiàn)社會辦體育，全民參與體育，推動強身健體，既保障在國際大賽中的金牌數(shù)量，鼓舞人心，又促進(jìn)了全體人民的體育鍛煉，不斷提高全民族的身體素質(zhì)。

各級政府的體育行政部門還要認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，積極與政府的其他有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，制定切實可行的激勵政策，把規(guī)劃、價格、稅收、社區(qū)管理、員工勞動保護(hù)、消防、公共衛(wèi)生、保險等方面的政策制定好。不僅如此，還要在行政執(zhí)法過程中，正確地判定行為是否違法，這需要對體育服務(wù)產(chǎn)品有一個科學(xué)的認(rèn)識，不能和其他行業(yè)混淆起來，籠統(tǒng)地認(rèn)定。服務(wù)性政府和法制政府的建設(shè)，不能形成部門壁壘，各級政府的不同部門要形成一個統(tǒng)一的整體，只是在某些方面的分工不同，保障社會秩序和諧發(fā)展，為人民服務(wù)的目標(biāo)是一致的，因此，加強溝通協(xié)作是必不可少的。

在行政執(zhí)法過程中，現(xiàn)在很多基層的體育行政部門都感覺自身缺乏執(zhí)法的剛性手段，執(zhí)法力量不足，總是想通過各種機會尋求擴(kuò)大執(zhí)法檢查的強制性。筆者認(rèn)為，這種期盼未必適合社會的發(fā)展需要，體育行政部門的職能應(yīng)該向著科學(xué)化、專業(yè)化的方向發(fā)展，盡可能地提供體育專業(yè)化的服務(wù)，為其他強勢執(zhí)法部門提供科學(xué)咨詢，協(xié)助和引導(dǎo)政府的行政執(zhí)法，幫助這些部門使其執(zhí)法活動在法治和科學(xué)的框架內(nèi)進(jìn)行。體育行政部門不能是坐在辦公室里消極等待，而應(yīng)該走向社會，與其他政府部門積極溝通，形成聯(lián)動機制，用科學(xué)的、體育專業(yè)化思維和技能，與其他部門共同形成科學(xué)規(guī)范的行政執(zhí)法動力，承擔(dān)起法治政府的責(zé)任，在社會上真正樹立起法治政府的健康形象。

2.3 針對城市與農(nóng)村二元體育公共服務(wù)體制的格局以及區(qū)域體育公共服務(wù)之間的差異采取因地制宜、梯度推進(jìn)的戰(zhàn)略

2.3.1 城市與農(nóng)村二元體育公共服務(wù)體制的格局

首先，體育公共服務(wù)存在著城鄉(xiāng)失衡的問題，對農(nóng)民的體育公共服務(wù)水平大大低于對城市居民的體育公共服務(wù)水平，主要表現(xiàn)為：1）城鄉(xiāng)公共體育資源的配置不均衡。我國體育場（館）中有69.4%設(shè)在城市市區(qū)，有10.4%設(shè)在郊區(qū)，20.2%設(shè)在農(nóng)村①王燕桐：“論我國競技體育與群眾體育的和諧發(fā)展”，華中師范大學(xué)碩士論文，2006年。；2）城鄉(xiāng)體育活動的不均衡。對于目前現(xiàn)存的這種不均衡性和公共資源越來越集中在城市的大環(huán)境以及公共財政能力不足的情況，政府要通過法規(guī)、政策、市場引導(dǎo)作用將體育公共服務(wù)資源向農(nóng)村傾斜，打破這種不均衡性。

其次，我國城鄉(xiāng)之間對于體育公共服務(wù)的需求具有差異性。在城市中，體育場（館）建設(shè)是衡量城市體育公共資源的一個重要標(biāo)志。但在農(nóng)村，體育場（館）只是衡量體育公共服務(wù)的一個指標(biāo)，這是與農(nóng)村對體育需求的特點相聯(lián)系的。對于農(nóng)村，例如，山西省某縣，農(nóng)村勞動力主要從事繁重的體力勞動，對于這些勞動者來說，每天在從事繁重的體力勞動后，他們最好的體育鍛煉是“休息”，體育場（館）的建設(shè)對于他們來說無關(guān)重要。對于這些勞動者，組織一些適合他們的群眾性體育活動才是他們所需要的。因此，政府應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村的特點，提供適合他們的體育公共服務(wù)；同時，對農(nóng)村體育公共服務(wù)水平的考核標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)因地制宜，區(qū)別于城市。

我國農(nóng)村無論從地域面積，還是人口數(shù)量都占據(jù)絕大多數(shù)，是不可忽視的重要方面。在農(nóng)村的體育公共服務(wù)中，更需要強調(diào)的是科學(xué)性，這是體育行政部門責(zé)無旁貸的職責(zé)。政府體育公共服務(wù)更需要從運動形式的科學(xué)性、趣味性、民族性、實用性等方面進(jìn)行科學(xué)研究，引導(dǎo)體育非政府組織開發(fā)人民群眾喜聞樂見的體育活動產(chǎn)品，開展更具特色的體育科學(xué)服務(wù)，以滿足農(nóng)民日益提高的體育文化需求。而不能盲目地向城市看齊，一味地追求體育場館和健身房的建設(shè)，特別是開發(fā)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合的體育鍛煉產(chǎn)品，提供切實可行的體育專業(yè)服務(wù)，真正地使體育鍛煉深入到農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活中去，促進(jìn)生產(chǎn)和生活水平的提高。

2.3.2 區(qū)域體育公共服務(wù)之間的差異

首先，要正確認(rèn)識我國體育公共服務(wù)存在著地區(qū)失衡的問題。第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)表明，上海市共有各類體育場地14 425個，全市體育場地面積1 926萬m2，人均體育場地面積達(dá)1.82m2。貴州省體育場地總數(shù)為21 531個，人均體育場地面積0.41m2，遠(yuǎn)低于全國人均1.03m2的水平。另外，對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、公共服務(wù)較完善的城市，體育公共服務(wù)已經(jīng)初步形成。例如，寧波目前全市基本形成了“15min體育健身服務(wù)圈”，初步建成了覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全體民眾的體育公共服務(wù)體系②《15分鐘體育健身服務(wù)圈基本建成》，載“人民網(wǎng)”，http：／／nb.people.com.cn／n／2012／1022／c200892－17611214.html，訪 問時間：2011年7月4日。。相比寧波這種經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，很多經(jīng)濟(jì)較落后的地方體育公共服務(wù)體系還沒有開始實施。

其次，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的現(xiàn)實差異，各地體育公共服務(wù)不能實現(xiàn)絕對平等，政府鑒于各地經(jīng)濟(jì)的差異性，要在不同地區(qū)實施體育公共服務(wù)體制梯度推進(jìn)的方式。根據(jù)我國社會發(fā)展的實際情況，可以劃分發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)等，在不同的區(qū)域制定出與社會發(fā)展相適應(yīng)的體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，采取不同的服務(wù)方式，整合體育公共資源的戰(zhàn)略，逐步實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

我國的改革開放是按照先沿海、后內(nèi)陸，先農(nóng)村、后城市，先經(jīng)濟(jì)體制、后政治體制的次序進(jìn)行的，這是充分考慮到中國的國情而制定出來的改革策略，面對我國東、西部地區(qū)平原與山區(qū)的差異，東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，南、北氣候跨越多個氣候帶的特點，體育發(fā)展的地區(qū)差異比較大。而體育公共服務(wù)體系建設(shè)的基本理念又要求體現(xiàn)出平等性和公平性，數(shù)字上的絕對平均必然掩蓋實際利益上的不平等，有針對性地提供公共體育服務(wù)，切實可行地促進(jìn)各地區(qū)的均衡發(fā)展，才是我們的正確選擇。比如：在發(fā)達(dá)的城市，體育公共服務(wù)可能更多地體現(xiàn)在簡政放權(quán)，增強引導(dǎo)和指導(dǎo)，確保市場的公平競爭；而在農(nóng)村，可能更多地要提供比較細(xì)致和物美價廉的體育公共服務(wù)產(chǎn)品；在西部地區(qū)，則要投入更多的資金和人員，調(diào)動人們參加體育的積極性，選擇適銷對路的體育公共服務(wù)，在公共資源的配置上，也需要政府做出更多的努力。

2.4 加強監(jiān)督制約機制，保障政府體育公共服務(wù)的平等性和公平性

監(jiān)督制約機制是確保法治政府依法行政的一個重要手段，首先，是各級人民代表大會及其常委會對各級人民政府的監(jiān)督，在這方面，監(jiān)督法已有相關(guān)規(guī)定，重點在于落實。其次，是政府部門之間的監(jiān)督，現(xiàn)在，不同層級的政府在同一部門的上下級之間垂直監(jiān)督比較有利，而在同一級政府的橫向監(jiān)督中，不同的相關(guān)部門之間的監(jiān)督比較乏力，體育行政部門屬于弱勢，主要是需要向其他部門求助，沒有哪一個部門需要向體育行政部門求助的，只有舉辦大型運動會的時候，中央或地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，才顯示出體育行政部門的作用，領(lǐng)導(dǎo)講話督辦，各部門協(xié)同履職，相互配合比較好，活動結(jié)束，就又回到各自為政的老路上，體育部門的話語權(quán)很少能夠體現(xiàn)出來。缺乏制度性的建設(shè)，更缺乏常態(tài)的互相配合機制。此外，社會的監(jiān)督也是不可或缺的重要方面，陽光下更能體現(xiàn)出法治政府的公平和公正，新聞媒體、體育參與者、體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者都需要對體育公共服務(wù)的提供、支持、引導(dǎo)等進(jìn)行監(jiān)督，特別是在政府采購方面，特別要防止貪污、賄賂等腐敗現(xiàn)象，暗箱操作、潛規(guī)則、不正當(dāng)競爭也要在制度上予以遏制。

2.5 政府體育公共服務(wù)體系在競技體育與全民健身方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

競技體育和全民健身是相輔相成的矛盾統(tǒng)一體，必須采取科學(xué)的態(tài)度認(rèn)真分析，區(qū)別對待。在競技體育上，民眾對金牌的期待，可以增強全民族的凝聚力，雖然金牌不能代表我們?nèi)褡宓捏w育水平，但是，國際大賽中的金牌已經(jīng)成為官員和民眾衡量體育行政部門業(yè)績的重要指標(biāo)了，沒有金牌或者較少地取得金牌，這已經(jīng)不是某一個人說幾句話就可以解決的問題，而是需要全社會的心理承受力。所以，在今后相當(dāng)長的時間里，體育公共服務(wù)在競技體育方面離開金牌戰(zhàn)略目標(biāo)是不現(xiàn)實的，必須保障足夠的數(shù)量，甚至是個人利益的犧牲。在大型運動會的舉辦上，法律要求政府體育行政部門必須擔(dān)負(fù)起組織的任務(wù)，體育公共服務(wù)主要體現(xiàn)在保障措施上面。在國際比賽中，有些項目的訓(xùn)練、組織、競賽技巧等也需要體育行政部門直接負(fù)責(zé)和管理，不能一概而論搞一刀切。對于職業(yè)化比較成熟的項目，政府體育行政部門則要轉(zhuǎn)換角色，通過提供體育公共服務(wù)和支持、監(jiān)督、引導(dǎo)等來促進(jìn)其發(fā)展。

在全民健身事業(yè)中，政府體育行政部門主要是服務(wù)和引導(dǎo)監(jiān)督，特別要注意科學(xué)普及，科學(xué)健身可以說是全民健身的一個永恒主題。政府采購僅僅是一個方面，更重要的在于通過政府部門的協(xié)調(diào)機制，對非政府組織的公益活動和經(jīng)營給予必要的支持和資助，特別是在某些主體和行為的性質(zhì)界定上，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)論證。比如：經(jīng)營性的游泳場（館）雖然在大的分類上，很多時候也把其列為娛樂場所，但是，從其社會后果和對水的循環(huán)利用上，與同屬于娛樂業(yè)的桑拿房等洗浴中心是完全不同的，在水價和稅收上同等對待，就有失公平。盡管體育行政部門不負(fù)責(zé)定價和征稅，也很難要求價格和稅務(wù)部門都成為體育運動定性的專家，通過溝通機制來認(rèn)清這些問題還是非常必要的。對于單位內(nèi)部的體育場（館）設(shè)施對社會開放的問題，也需要與有關(guān)部門進(jìn)行溝通磋商，不能讓公益行為受到損失，更不能讓好心得不到好的回報，應(yīng)該幫助這些單位加強制度建設(shè)，避免各種風(fēng)險，免除或減輕其相應(yīng)的法律責(zé)任，并且，要盡可能地給予各種政策性優(yōu)惠，極大地提高其向社會開放的積極性，努力創(chuàng)造全民健身的良好氛圍。此外，政府的體育行政部門還應(yīng)該為體育產(chǎn)業(yè)做好服務(wù)，在投資、營銷、宣傳等方面發(fā)揮政府部門的優(yōu)勢，進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，合理規(guī)范，為企業(yè)和非盈利的民間組織排憂解難。

在特殊情況下的緊急救援，既要充分地體現(xiàn)出政府和社會各界的人文關(guān)懷，也要對違法行為予以處罰，杜絕和減少公共安全事件的發(fā)生。近年來，多次出現(xiàn)民間團(tuán)體組織的登山活動，因迷路、雨雪等原因被困而需要緊急救援的情況，政府的各個部門聯(lián)動救援，取得了較好的社會效果，挽救了生命。事后冷靜地分析，這些活動雖然不屬于高度危險項目而必須要經(jīng)過行政許可，但絕大部分是對未開放的山區(qū)進(jìn)行探險活動而造成的危險，因為個別人的違法活動，動用了社會的資源，經(jīng)濟(jì)損失是非常巨大的，救援部門和被救者覺得應(yīng)該由這些受益者承擔(dān)一部分或者全部救援開支，但是，苦于找不到法律依據(jù)都無法實現(xiàn)，對于這種個別人占用整個社會的公共資源，且大都是基于違法違規(guī)行為而產(chǎn)生的，無論從哪方面講都有失公平。也許在目前狀況下，動員或責(zé)成受益人對社會做出捐獻(xiàn)是一個比較好的選擇。

2.6 加強疏導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)法，公平公正地維護(hù)體育活動秩序

體育行政執(zhí)法是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，我們必須充分認(rèn)識體育行政執(zhí)法中的復(fù)雜性、準(zhǔn)確性，嚴(yán)格執(zhí)法，既不放縱體育活動中的違法行為，也必須要科學(xué)分析，正確界定，不能讓無辜者和探索者蒙受不白之冤。在制度設(shè)計上，可以從兩個方面考慮：其一，鑒于體育活動的復(fù)雜性和特殊性，需要較強的專業(yè)知識背景，綜合各方面才能對行為的法律屬性做出恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)定，把有關(guān)體育的綜合執(zhí)法權(quán)通過法律授權(quán)或委托的方式，交由體育行政部門行使，包括行政處罰，不包括涉及人身自由等基本人權(quán)的行政執(zhí)法，這樣做可以解決體育違法行為的性質(zhì)問題，有利于嚴(yán)格執(zhí)法；其二，依然按照現(xiàn)行體制，各相關(guān)行政部門在執(zhí)法時針對體育專業(yè)問題難以定性的，與體育行政部門建立聯(lián)動機制，通過會商和溝通，完成執(zhí)法和處罰，這樣的社會效果也許會更好，只是在具體操作上比較麻煩，需要相關(guān)的國家公務(wù)員具有較高的素質(zhì)，積極、主動、嚴(yán)謹(jǐn)、求實地履行職責(zé)，以社會為己任，克服部門利益和利己主義的影響，樹立一盤棋的整體意識，全心全意為人民服務(wù)。

綜上所述，政府體育公共服務(wù)體系建設(shè)的法律規(guī)制是一項系統(tǒng)工程，需要建立和完善相關(guān)的立法，必須認(rèn)真調(diào)查研究，科學(xué)制定，明確職責(zé)，形成聯(lián)動機制；需要轉(zhuǎn)換各級人民政府體育行政部門的角色，樹立服務(wù)型政府和法治政府的理念，科學(xué)定位，正確引導(dǎo)，形成全社會辦體育的局面；在行政執(zhí)法上，加強政府各部門的配合，準(zhǔn)確定位，嚴(yán)格執(zhí)法，使守法者得到保護(hù)，違法者受到處罰，創(chuàng)建和諧的體育環(huán)境，滿足人民群眾日益提高的體育需求；加強監(jiān)督，公開透明，建設(shè)陽光政府，體現(xiàn)公平公正，無論是競技體育還是社會體育，都需要一個良好的社會環(huán)境，需要全社會共同努力。

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