郝玉萍

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局 玉門 735211)

1 案例背景分析

疏勒河是一條自東向西的內(nèi)陸河，干流全長670km，年均徑流量10.31億m3。流域范圍涉及玉門、瓜州、敦煌三縣市內(nèi)的22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及6個國營農(nóng)場。流域內(nèi)目前擁有新建及擴建輸水干渠641.59km;大型水庫兩座:總庫容量為1.94億m3的昌馬水庫以及總庫容量為2.4億m3的雙塔水庫;中型水庫一座:赤金峽水庫，總庫容量為0.3878億m3。當(dāng)前承擔(dān)著昌馬、雙塔以及花海三大灌區(qū)，共8.96萬hm2的灌溉任務(wù)。

疏勒河流域在面臨水資源短缺、供需矛盾日益突出的現(xiàn)狀后，積極響應(yīng)國家水權(quán)制度建設(shè)號召，初步嘗試水權(quán)制度建設(shè)，自2007年著手開展初始水權(quán)分配工作。在水權(quán)分配制度建立初期，由于沒有相應(yīng)理論體系支撐，更沒有實際執(zhí)行經(jīng)驗，導(dǎo)致水權(quán)分配方案缺乏可操作性，水權(quán)分配工作形成文字資料后，各灌區(qū)無法應(yīng)用到實際情況當(dāng)中，使得相關(guān)工作進展緩慢。

自《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)出臺以來，疏勒河流域水資源管理局根據(jù)《規(guī)劃》中的相應(yīng)指標(biāo)，充分吸取前期工作中的不足，針對疏勒河流域內(nèi)各灌區(qū)的實際情況重新制定水權(quán)分配方案。在平衡各灌區(qū)內(nèi)灌溉用水的前提下，充分考慮生態(tài)環(huán)境因素，保證灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提高水權(quán)分配工作的可操作性。

2 水權(quán)分配方案主要因素

當(dāng)前水權(quán)分配方案的制定主要依靠兩個因素:流域供水量和灌溉需水量。

2.1 流域供水量的確定

疏勒河流域各個灌區(qū)實際運行情況復(fù)雜，灌溉用水按水源不同可分為河水、泉水以及井水。農(nóng)業(yè)灌溉中，灌溉形式主要有河水灌溉、井水灌溉、泉水灌溉以及井、河混合灌溉等等。在實際灌溉中，依靠輸水渠道將地表水引入相應(yīng)的灌溉區(qū)域。在渠道供水不足的情況下，依靠引用地表泉水或提取地下水補充灌溉用水。故流域供水量主要依靠渠道供水量、地表泉水供水量以及地下水供水量三個參數(shù)進行制定(如表1 所示)。

表1 疏勒河干流典型年供水量

泉水量近幾年已基本干涸;地下水在作為各灌區(qū)的補充水源時，每年的提取量完全取決于疏勒河干流年徑流量的大小。

2.2 灌溉需水量的確定

疏勒河流域各個灌區(qū)對作物灌溉需水量的制定標(biāo)準(zhǔn)與《敦煌規(guī)劃》中的制定標(biāo)準(zhǔn)具有一定差異性。根據(jù)《敦煌規(guī)劃》，灌溉需水量額度主要依據(jù)行業(yè)定額，針對作物的蓄需水特性進行制定。而疏勒河流域各灌區(qū)基于灌區(qū)內(nèi)土壤、氣候以及水文等實際情況，針對各類作物在不同配水方式、灌溉方式、種植方式等綜合條件下進行需水量預(yù)測。在實際的水權(quán)分配中，以《敦煌規(guī)劃》中制定的指標(biāo)為基礎(chǔ)，利用各灌區(qū)實際的預(yù)測需水量為分水依據(jù)，以此確定各個灌區(qū)的需供水量，以作為水權(quán)分配的參考(如表2 所列)。

表2 疏勒河流域各灌區(qū)需水量

3 當(dāng)前灌區(qū)水權(quán)分配策略

目前，疏勒河流域灌區(qū)的水權(quán)分配方案大致分五個層集，配水方案按照取水流程，從取水口到用水戶，自頂向下按照水庫、總干渠、干支渠、斗渠口、田間渠五級渠道設(shè)計水權(quán)分配方案。水權(quán)分配方案的對應(yīng)關(guān)系如下圖所示。其中，由流域管理機構(gòu)執(zhí)行前四層的水權(quán)分配，而第五層水權(quán)分配方案由用水者協(xié)會完成。

3.1 流域管理機構(gòu)的水權(quán)分配

流域管理機構(gòu)在進行水權(quán)分配時，需要考慮多方面因素，影響這些因素的指標(biāo)種類也較為繁多。綜合而言，主要考慮三大原則［1］。

水權(quán)分配對應(yīng)關(guān)系圖

3.1.1 水資源使用的有效性

利用不同灌區(qū)水資源缺乏程度和單位水資源所產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為水資源使用有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。提高缺乏水資源以及單位水量產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較高地區(qū)的水權(quán)額度。

3.1.2 水資源使用的公平性

利用灌溉區(qū)域內(nèi)有效灌溉面積以及人口基數(shù)作為水資源公平性原則的衡量。提高有效灌溉面積大且人口基數(shù)較大的地區(qū)的水權(quán)額度。

3.1.3 水資源使用的可持續(xù)性

保持生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)結(jié)構(gòu)不被破壞，維持可持續(xù)發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想。為此，水資源使用的可持續(xù)性，亦是水權(quán)分配決策中一個重要的考慮因素。

3.2 用水者協(xié)會的水權(quán)分配

用水者協(xié)會的水權(quán)分配主要考慮兩方面的影響因素:生活需水量、灌溉需水量［2］。參考以上兩方面的需水量，綜合區(qū)域水資源量和社會經(jīng)濟發(fā)展情況，將水權(quán)分配到各個用水戶。

3.2.1 生活需水量

生活用水主要滿足居民的日常用水消耗。同時，根據(jù)各地區(qū)實際情況，亦需要考慮居民飼養(yǎng)的大型牲畜的耗水量，特別是某些以牧業(yè)為主的地區(qū)。龐大的人口基數(shù)以及居民日常用水量的不斷增加，使得生活需水量對水權(quán)分配的影響逐漸增強。

3.2.2 灌溉需水量

灌區(qū)中，農(nóng)業(yè)灌溉面積主要包括小麥、玉米、菜園和果園等耗水量較大的作物。灌溉需水量是考慮水權(quán)分配主要因素。充足的灌溉用水不僅是保持穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力的前提，更是保護有效灌溉面積、提高農(nóng)民收入的基本保證。

4 灌區(qū)中水權(quán)分配存在的問題

雖然通過一些摸索和實踐，疏勒河流域各灌區(qū)的水權(quán)分配政策有了較大改進，然而日益嚴(yán)重的水資源供需矛盾，使得新問題也不斷出現(xiàn)，主要集中在以下幾個方面。

4.1 監(jiān)管制度不完善

當(dāng)前我國沒有完善而又具體的法律法規(guī)作為依托，相應(yīng)職能部門不能對水權(quán)分配進行有效的監(jiān)管，不能發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用。

另一方面，相應(yīng)政府部門職責(zé)不明確也使得水資源管理上存在漏洞，如:作為水資源管理的重要機構(gòu)，流域管理機構(gòu)與地方行政部門都承擔(dān)著對水資源管理的工作，而實際工作中，兩個部門在地下水資源的管理上存在著一定的職責(zé)重疊和工作不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題，使得兩個部門不能完全發(fā)揮相應(yīng)的權(quán)利;同時，由于地方部門是地下水的主要行政審批單位，而疏勒河流域管理機構(gòu)沒有審批權(quán)，造成了流域內(nèi)的自然保護區(qū)及灌區(qū)周邊分布了大量的機井，專門提取流域管理機構(gòu)供給自然保護區(qū)的生態(tài)用水，這一現(xiàn)象在疏勒河流域干海子自然保護區(qū)尤為嚴(yán)重，地下水提取不僅沒有得到很好的控制，反而更加嚴(yán)重，給當(dāng)?shù)氐牡叵滤Ｗo造成極大的困難。如果流域管理機構(gòu)不能對地表水、地下水同時監(jiān)管，那么，隨著流域地表水用水量的日益增加和不間斷向外調(diào)水，地下水的補充會越來越少，地下水水位的快速下降是不可避免的。

4.2 水權(quán)分配無法兼顧多重原則

水權(quán)分配主要用來解決水資源短缺造成的相應(yīng)矛盾，然而實際情況中水權(quán)分配無法兼顧有效原則、公平原則和可持續(xù)原則。為保證水資源的有效利用原則，對經(jīng)濟條件好的灌區(qū)提供更多用水，就使得經(jīng)濟效益差的灌區(qū)缺水從而經(jīng)濟效益更差，最終形成“馬太效應(yīng)”，引發(fā)更多用水矛盾。另一方面，公平原則會影響可持續(xù)原則，如保證水源地供水量勢必減少非水源地供水量，而非水源地過度使用地下水則將影響當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。而可持續(xù)原則在一定程度上也會使得水資源使用的有效性降低，生態(tài)環(huán)境不會直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，在保證生態(tài)需水量的前提下，用于經(jīng)濟作物灌溉的水資源則會相對減少。

若影響水權(quán)分配的三個原則不能達到平衡，水權(quán)分配制度則不能以最優(yōu)的策略解決水資源利用問題。而實際情況中，由于水權(quán)分配策略的相關(guān)理論研究較淺，實踐經(jīng)驗較少，使得水權(quán)分配策略并不能靈活地兼顧這三個基本原則。

4.3 非農(nóng)業(yè)用水對灌區(qū)水資源的侵占

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各灌區(qū)不再以單一的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)作為經(jīng)濟基礎(chǔ)，而是發(fā)展多種經(jīng)濟，加工業(yè)、制造業(yè)等多種非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟隨之產(chǎn)生。由于經(jīng)濟利益推動，管理部門在制定水權(quán)分配時會將一定水權(quán)額度分配給非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，伴隨而來的是更多的水資源需求，在水資源總量不變的前提下，這無疑形成對灌區(qū)水資源的侵占，使得灌區(qū)內(nèi)可用水資源減少。

同時，工業(yè)造成的廢水、污水會造成水資源的污染，加重水資源短缺。而產(chǎn)生水污染的情況較為隨機，這使得本就缺乏靈活變化的水權(quán)分配制度無法更好地對水資源進行充分利用。

5 水權(quán)分配改進策略

為了提高水資源的利用效率，支持灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，針對以上問題，可以從以下幾方面進行改進。

5.1 統(tǒng)一管理，加強監(jiān)管制度

借鑒先進經(jīng)驗，完善相應(yīng)法律法規(guī)，確定政府相應(yīng)部門的職責(zé)以及規(guī)范水資源的使用［3］。通過這一系列法規(guī)，確定政府各管理機構(gòu)的管理機制以及相應(yīng)責(zé)任，明晰職能部門的分工以及上下級與協(xié)同關(guān)系，不僅能夠提高職能部門公權(quán)力的執(zhí)行力度，同時增強了政策的可操作性［4］，在制度上保證了政府宏觀調(diào)控手段。

5.2 建立更加完善、靈活的水權(quán)分配方式

在理論研究的基礎(chǔ)上，充分兼顧保證生活生態(tài)用水、公平協(xié)商、政府宏觀決策等方面，采用更加靈活的水權(quán)分配方式。

a.以水資源使用性、可持續(xù)性和公平性為基礎(chǔ)，在優(yōu)先保證生活用水和生態(tài)用水的前提下，對各個用水缺口進行水量分配，同時對用水量合理性進行論證分析，減少不合理用水的水權(quán)分配。

b.綜合歷年需水量，以及各地區(qū)實際情況建立數(shù)學(xué)模型，同時結(jié)合當(dāng)年降水量的預(yù)測，對水權(quán)進行初步分配。

c.提高水權(quán)分配的靈活度，在灌區(qū)的農(nóng)業(yè)周期內(nèi)每隔一定時間間隔，按照各地區(qū)實際來水量，對水權(quán)分配進行調(diào)整。

d.建立有償用水制度。通過經(jīng)濟杠桿調(diào)劑水資源使用的供求關(guān)系，根據(jù)水權(quán)的實際用途制定合理的征收標(biāo)準(zhǔn)，對于超計劃或跨用途用水進行超定額加價，在完善的監(jiān)管制度下，提高水權(quán)分配的實際執(zhí)行情況。

5.3 調(diào)整農(nóng)業(yè)作物結(jié)構(gòu)

調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，調(diào)整不同作物的種植比例。對于干旱地區(qū)或較干旱地區(qū)，減少耗水型作物的種植面積;增加耐旱型作物的種植面積，增加作物的種類，避免集中供水，避開用水高峰，從根本上緩解供需矛盾。同時引入耐旱、低耗水、高產(chǎn)量的農(nóng)作物品種。

5.4 加強水資源保護

加強水資源保護，維護生態(tài)環(huán)境是保證水權(quán)分配的另一有力舉措。主要在以下幾個方面加強水資源保護。

a.通過優(yōu)先利用地表水、完善地下水監(jiān)測系統(tǒng)、限制對地下水資源的開采等手段，提高地下水儲量。

b.興建水庫、保護濕地沼澤，加強地區(qū)的人工和自然蓄水能力。

c.整修水利設(shè)施，減少水資源在運輸途中的消耗。

d.預(yù)防、治理水資源污染。關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)及部門，控制農(nóng)業(yè)面源污染，控制水污染源頭。同時建立污水處理系統(tǒng)，提高污水廠治理工藝，提高水資源凈化能力。

6 結(jié) 論

合理的水權(quán)分配不僅是解決因水資源短缺造成的社會矛盾的有效途徑，更是保證灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水資源可持續(xù)利用的主要手段。通過提出靈活有效的水權(quán)分配策略，不僅能夠最大限度地利用該水資源，更是維護生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定、促進社會可持續(xù)發(fā)展的捷徑。本文在理論上分析了水權(quán)分配的主要策略，并結(jié)合水權(quán)分配在灌區(qū)的實際情況，對實際工作中水權(quán)分配的一些問題進行分析，提出有效的改進策略，以期能夠?qū)鄥^(qū)中水權(quán)分配制度起到一定指導(dǎo)意義。

1 李娟.寧夏引揚黃灌區(qū)初始水權(quán)分配研究［D］.陜西:西安理工大學(xué)，2007.

2 魏禮寧，馬如國，等.寧夏回族自治區(qū)水資源調(diào)查評價［M］.寧夏:寧夏人民出版社，2005:30－90.

3 高堯.松花江流域水資源管理模式研究［D］.遼寧:大連理工大學(xué)，2011.

4 白鐵焱.松花江流域管理體制研究［D］.北京:北京化工大學(xué)，2006.