文/李方軍

縱觀中國對(duì)外開放史，我們能夠很明顯地看到，正是以深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)為突破口，中國的對(duì)外開放逐步形成了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)-沿海港口城市-經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)-沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)-內(nèi)地”的對(duì)外開放格局，而隨著對(duì)外開放空間領(lǐng)域的不斷拓深，是時(shí)間軸上改革的不斷深入。

開放倒逼改革，同時(shí)改革又要求進(jìn)一步地對(duì)外開放。這種“借力打力”之法，無疑是一種政治智慧。中國正是依靠這種“先行先試”的思路，將改革開放的范圍由沿海擴(kuò)展至內(nèi)地，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新活力，保持了持續(xù)30年經(jīng)濟(jì)的高增長。

“先行先試”30年

1980年5月，廣東與福建兩省開始實(shí)行對(duì)外開放的特殊政策和靈活措施。同年8月，批準(zhǔn)在深圳、廈門、珠海、汕頭試辦“以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的區(qū)域性外向型經(jīng)濟(jì)形式”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的因素在開放過程中得到培育。

1984年2月，14個(gè)沿海港口城市得以開放。1985年，長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈門、漳州、泉州三角地區(qū)被開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，自此中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展。

1990年3月初，鄧小平在同幾位中央負(fù)責(zé)同志談話時(shí)提出：“機(jī)會(huì)要抓住，決策要及時(shí)，要研究一下哪些地方條件更好，可以更廣大地開放。比如抓上海，就算一個(gè)大措施。上海是我們的王牌，把上海搞起來是一條捷徑。”

同年4月，國務(wù)院正式宣布了開發(fā)浦東的決定，在浦東實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策，中國的改革開放進(jìn)入到一個(gè)新的階段。

不久，上海外高橋保稅區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立。在中國大陸出現(xiàn)的第一個(gè)保稅區(qū)是1987年由深圳市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的深圳沙頭角保稅區(qū)，1991年國務(wù)院正式批準(zhǔn)。而從國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的時(shí)間看，上海外高橋保稅區(qū)是中國大陸第一個(gè)保稅區(qū)。

1992年，鄧小平南巡，他在講話中提到：“改革開放的膽子要大一些，敢于試驗(yàn)，看準(zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖?！辈痪茫h的十四大報(bào)告正式提出：以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進(jìn)一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，帶動(dòng)長江三角洲和整個(gè)長江流域地區(qū)的新飛躍。

經(jīng)過十多年的全面開發(fā)和建設(shè)，浦東新區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，同時(shí)帶動(dòng)了整個(gè)長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2005年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)。為了區(qū)別于1980年代的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”常被稱為“新特區(qū)”。上海取代深圳，成為新一輪改革開放的開啟點(diǎn)。

上海浦東“先行先試”的成功點(diǎn)燃了各地的激情，一系列的國家級(jí)新區(qū)和綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。

2013年年初，李克強(qiáng)在長三角調(diào)研時(shí)談到，服務(wù)貿(mào)易將是下一步對(duì)外開放的重點(diǎn)，沿海要敢于先行先試，以開放促改革。在調(diào)研結(jié)束6個(gè)月之后，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，新一輪的“先行先試”拉開了序幕。

給政策-改革-要政策-再改革

國家發(fā)改委對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所所長張燕生認(rèn)為：“從1978年底到1992年這個(gè)階段，實(shí)際上是一個(gè)放權(quán)、讓利、減稅來培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的階段?！闭菍?duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一系列優(yōu)惠政策，才極大地激發(fā)了地方的活力，找到了改革的突破口。

隨著對(duì)外開放程度的加深，國家對(duì)開放城市及區(qū)域的放權(quán)、讓利及減稅等政策逐步提升。1988年，海南成為中國的第5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行比深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加靈活、更加優(yōu)惠的政策，享有更多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)。

20世紀(jì)90年代，中國政府提出“四沿戰(zhàn)略”，對(duì)外開放城市沿海、沿邊、沿江、沿路(指作為連接歐亞“大陸橋”的一部分，從東部港口至新疆阿爾泰山口這段鐵路沿線地區(qū))在全國范圍內(nèi)鋪開，深圳的星星之火漸成燎原之勢(shì)，而這些城市均享受東部沿海城市的開放政策。深圳作為改革的先行者，彼時(shí)正面臨著“特區(qū)不特”的尷尬和挑戰(zhàn)。

在國家給對(duì)外開放城市的政策中，有一條是“可逐步興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”。1984年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，中國第一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成立。隨著對(duì)外開放城市的激增，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)也如同雨后春筍一般出現(xiàn)在中國的大地上。截至2013年8月，全國共有國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)192家，而地方的開發(fā)區(qū)則不計(jì)其數(shù)，在發(fā)展模式的大旋律中招商引資，提高G D P的音符是強(qiáng)音。

2001年12月11日，中國正式加入世界貿(mào)易組織。為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)，以2005年上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)為起點(diǎn)，截至2011年12月，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、深圳市綜合配套改革試點(diǎn)在內(nèi)的10個(gè)國家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

而同樣是以上海浦東新區(qū)為起點(diǎn)，天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣東廣州南沙新區(qū)共計(jì)6個(gè)國家級(jí)新區(qū)相繼成立。隨之而來的是各個(gè)地方新區(qū)建設(shè)的熱。

2013年，中國城鄉(xiāng)體制改革、城鎮(zhèn)化政策研究專家李鐵在一篇名為《新區(qū)熱該退燒了》的文章中指出：“近些年，全國新區(qū)建設(shè)愈演愈烈，幾乎蔓延到絕大部分省區(qū)和城市?！彼ㄟ^調(diào)研后發(fā)現(xiàn)：“90%以上的地級(jí)城市規(guī)劃建設(shè)了新城新區(qū)?！?/p>

李鐵認(rèn)為，各地踴躍建設(shè)新區(qū)的目的在于：“通過新區(qū)開發(fā)，帶動(dòng)投資，可促進(jìn)G D P增長。G D P既反映出一地經(jīng)濟(jì)增長能力，也是政績(jī)考核主要指標(biāo)?！?/p>

值得注意的是，無論是“11+4”的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)及綜合改革試驗(yàn)區(qū)，還是開發(fā)建設(shè)的新區(qū)，除了享有國家政策和項(xiàng)目的傾斜外，它們還承擔(dān)了更多改革的重任。

2012年，廣東省召開全省金融工作會(huì)議，提出將深圳前海、珠海橫琴和廣州南沙打造成為全國金融改革創(chuàng)新與開放發(fā)展的重要引擎。同樣值得注意的是，這一次的金融改革除了政策和項(xiàng)目的傾斜，更突出體制創(chuàng)新，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理制度規(guī)范化、法制化的環(huán)境。

要政策還是要改革

自貿(mào)區(qū)

今年初在上海外高橋保稅區(qū)調(diào)研時(shí)，國務(wù)院總理李克強(qiáng)和上海市委副書記、市長楊雄的一番對(duì)話曾經(jīng)讓媒體津津樂道。

“當(dāng)時(shí)他(總理)一再問我，上海是不是要改革，我說是，態(tài)度是表得非常堅(jiān)決，我說我們沒要政策，我們要改革?！睏钚酆蛧鴦?wù)院總理李克強(qiáng)的這一次對(duì)話，顯得格外的意味深長。

在9月2日出版的《財(cái)經(jīng)國家周刊》的“國家改革試驗(yàn)區(qū)啟航”一文中，對(duì)此有一段有趣的描述：“此前社會(huì)議論的熱點(diǎn)之一是范圍，是28平方公里還是浦東抑或更大。按復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長袁志剛的看法，這還是沒有從此前‘要政策’、建設(shè)‘發(fā)展極’的思路中轉(zhuǎn)變過來，‘上海自貿(mào)區(qū)不應(yīng)是實(shí)體范疇的概念，是一個(gè)規(guī)則的概念’。”

自貿(mào)區(qū)在客觀上推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但它真正的意義并不在于地方，而在于對(duì)整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)的標(biāo)桿意義。正如當(dāng)年深圳的意義不僅僅在于深圳一樣，而在于豎起了開放的大旗，釋放出改革的信號(hào)。如果沒有著眼大局、高瞻遠(yuǎn)矚的政治智慧，如果不能理解國家“先行先試”的改革思路，自貿(mào)區(qū)熱難免又會(huì)落入“要政策”、只發(fā)展不改革的窠臼。

從中國改革開放30多年的發(fā)展趨勢(shì)來看，老特區(qū)依靠差異化政策推動(dòng)改革的模式正在逐步退出歷史舞臺(tái)，新特區(qū)依靠制度創(chuàng)新推動(dòng)改革的模式將成為發(fā)展方向。這是一次飛躍。