○鄭大華

行政督察專員區(qū)公署制（以下簡稱專員區(qū)公署制），是民國南京國民政府時期所設(shè)置的介于省和縣之間的具有行政和督察職能的一級或準(zhǔn)一級政府制度。這一制度的設(shè)置，既具有深厚的歷史淵源和歷史承續(xù)關(guān)系，又有強(qiáng)烈的現(xiàn)實力量的推動，還有近代中西政治文化沖突、交融的輿論背景互動影響和生成環(huán)境，更有制度本身客觀需求的內(nèi)在驅(qū)動力，是多種因素相互作用的結(jié)果。

其制度從1932年創(chuàng)設(shè)并在部分省區(qū)實施，到1936年在全國范圍內(nèi)推廣，伴隨到1949年國民黨政權(quán)在大陸垮臺而后終，在國民黨統(tǒng)治的22年間實施了17年時間。這一制度在國民黨統(tǒng)治中國的歷史上無疑留下了深深的烙印。必須指出的是，這一制度在抗日戰(zhàn)爭國共合作的條件下，被中共領(lǐng)導(dǎo)的各根據(jù)地所援用和普遍實施，在抗戰(zhàn)勝利后的國共內(nèi)戰(zhàn)時期也繼續(xù)得以推廣，體現(xiàn)了這一制度在中共政治體系內(nèi)的強(qiáng)大制度力量，由此并直接運用于新中國成立后的地方政府層級結(jié)構(gòu)的管理之中，對當(dāng)今的省縣之間的地級市層級政府的設(shè)置都有深刻的影響。因此，這一課題的研究具有重要的學(xué)術(shù)和現(xiàn)實價值?！缎姓讲鞂T區(qū)公署制研究》便是翁有為教授承擔(dān)的國家社會科學(xué)基金課題“民國時期行政督察專員區(qū)公署制研究”的最終成果，并作為“國家哲學(xué)社會科學(xué)成果文庫”由社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版。

通讀全書，我感覺到翁有為在前人研究的基礎(chǔ)上，對以下一些問題進(jìn)行了更全面深入的研究，并得出了許多新的觀點和結(jié)論。

第一，研究了專員區(qū)公署制的歷史淵源問題。濫觴于廣州國民政府時期、正式形成并確立于南京國民政府時期、普遍施行于國民政府統(tǒng)治區(qū)與抗日戰(zhàn)爭根據(jù)地的行政督察專員區(qū)公署制度，雖然是南京國民政府制度創(chuàng)新的直接結(jié)果，然這一制度的歷史淵源，卻可以追溯到兩千年前。自秦始皇統(tǒng)一中國、確立郡縣二級制的地方行政制度開始，歷史上歷代中央政府的管理者，面對疆域遼闊、人口眾多的大帝國，在如何加強(qiáng)與改善對地方社會的管理、如何完善地方行政管理體制方面，形成了以地方三級制管理為主導(dǎo)的管理體制其中，漢代的州制、唐代的道制、宋代的路制、元代的省制及明清時期的三司、督撫與道制，從制度的歷史發(fā)展和邏輯關(guān)系看是專員區(qū)公署制的制度淵源。

《行政督察專員區(qū)公署制研究》，翁有為等著，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年3月版，119.00元。

第二，研究了南京國民政府專員區(qū)公署制建立與演變問題。近代以來，隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，中國的政治制度也發(fā)生了歷史性的整體變革，并且根據(jù)社會現(xiàn)實的需要不斷地進(jìn)行調(diào)整。國民政府行政督察專員區(qū)公署的設(shè)置，也是此種變革和調(diào)整中的一環(huán)。具體來說，其專員區(qū)公署制的確立，既是出于加強(qiáng)地方行政管理的客觀需要，也是其出于“圍剿”南方諸省紅軍的現(xiàn)實需要，同時也是南京國民政府受中國歷史上地方行政管理三級制的影響而對地方行政管理體制進(jìn)行的改革嘗試。從直接的歷史來源來說，其專員區(qū)公署制與此前的民初道制的演變有承前啟后的邏輯接續(xù)關(guān)系。從現(xiàn)實的制度背景看，1925年國民政府成立后至1932年初步確立行政督察專員制前，其省縣之間各種派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置與演變，對專員區(qū)公署制的形成有更為直接的推動力量。行政督察專員區(qū)公署制1932年初步形成后，至1935年已在部分省份完成了設(shè)置工作，1936年《行政督察專員公署組織暫行條例》頒布后乃得以進(jìn)一步全面推廣。

第三，研究了國民政府行政、國民政府專員區(qū)公署制的體制結(jié)構(gòu)及其公共管理效能問題。專員區(qū)公署制可謂是以專員為核心而設(shè)計的制度框架。就專員研究角度，主要考察任職資格和職權(quán)兩個方面，專員的任職資格有一個形成和在實踐中完善的過程；就實踐情形而言，其專員的選任有一個注重學(xué)歷背景到注重業(yè)績和能力轉(zhuǎn)變的趨向。專員區(qū)公署制度突出專員在該專區(qū)的統(tǒng)籌、統(tǒng)攝之力，專員具有統(tǒng)領(lǐng)政、軍兩權(quán)、以其一人之資格代表省甚至中央政府行使指揮該區(qū)所轄諸縣之權(quán)，可謂位高權(quán)亦重。專署的日常運作由其分工明確的日常工作機(jī)構(gòu)原則和具體工作制度、各種各類的輔佐專員展開工作的工作人員三大系統(tǒng)予以保證。專員區(qū)公署日常運作需要必要的經(jīng)費作保證，抗戰(zhàn)前經(jīng)費相對充足，抗戰(zhàn)開始后隨著物價上漲軍用支出龐大經(jīng)費相對困難，但整體看不致影響其施政效能。專署轄區(qū)范圍則是制約其施政效果的一個重要條件。專區(qū)轄縣大致平均在7—8個，管理空間相對合理，能正常發(fā)揮專員公署施政的管理效能。專員公署的管理效能，可從行政管理、財政和經(jīng)濟(jì)管理、教育文化和衛(wèi)生管理、社會治安和軍警政管理四大方面加以考察。從目前的有關(guān)史料看，專員區(qū)公署對上述各方面進(jìn)行了必要的管理和監(jiān)督，體現(xiàn)了專員區(qū)公署作為省縣之間一級行政組織的施政活動，整體而言，達(dá)到了一定的管理效果。同時，政府的無作為狀態(tài)仍然突出存在，而這一問題，則是其整個體制通弊的體現(xiàn)。

第四，研究了國民政府專員區(qū)公署制與其中央政府體制、省制、縣制及地方自治的關(guān)系問題?？梢哉f，中央、省和縣三者的體制都是一種常態(tài)的體制，雖然有所變遷，但整體上是穩(wěn)定的，而專員區(qū)公署制雖然與歷史上的相關(guān)制度有一定聯(lián)系，卻在整體上看是一種新的制度設(shè)置，因而與前三者相比，在制度設(shè)置上具有最明顯的特點，就是其機(jī)構(gòu)設(shè)置比較簡單，其功能也較其他三者范圍有所偏少，表現(xiàn)了一種“非常態(tài)性”。盡管如此，這一制度在中央與地方、地方與地方的制度鏈條中，卻是特意設(shè)置的必要一環(huán)。如果說整個制度框架是一部機(jī)器，那么，專員區(qū)公署制雖然不是這個機(jī)器的核心或基礎(chǔ)性部件，卻是基礎(chǔ)部位的重要鏈接部件和上傳到核心部件的重要階梯。專員區(qū)公署與中央的關(guān)系表明這一部件的重要位置，與省的關(guān)系表明這一部件的必要位置，與縣的關(guān)系表明專員區(qū)公署的權(quán)力位置。而就專員區(qū)公署與地方自治的關(guān)系言，情形也是復(fù)雜的。大體上看，主要表現(xiàn)為逆向共生的關(guān)系，但是隨著形勢的變化，自治的理論也在變化，一種更為通融的自治理論認(rèn)為，可以在政府權(quán)力組織的推動下實施自治，使得專署成為縣地方自治的推動者和監(jiān)督者。

第五，研究了民國時期各界對專員區(qū)公署制及相關(guān)問題的討論問題。行政督察專員區(qū)公署制的設(shè)置與變遷在其實施過程中，與社會各界尤其是學(xué)術(shù)界相關(guān)輿論相伴而行，這呈現(xiàn)了時代政治文化、政治理論與行政制度的互動關(guān)系。政治制度的優(yōu)劣，是從其實施的過程中才得以檢驗而得到認(rèn)知的。由這種認(rèn)知而形成的公共輿論，對該制度在實踐中進(jìn)行修正和調(diào)整提供了必要的參考和借鑒。專員區(qū)公署制的實施與相關(guān)輿論的互動，正是這樣一個過程。這樣一個過程顯示的是制度實施和成長的一定條件下的開放性，這種開放性是制度發(fā)展和成長的良好條件，是必要的，甚至是不可或缺的。輿論的肯定與否定對專員區(qū)公署制的實踐和自身變革，較之沒有任何輿論聲音，要正常得多，健康得多。

第六，研究了中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地和解放區(qū)的專員區(qū)公署制度。專員區(qū)公署制在中共新的政治體系內(nèi)的確立與發(fā)展，既有客觀上的需要，更有第二次國共合作條件下“時緣”上被吸納的契機(jī)。專署體制自此在各根據(jù)地和解放區(qū)得到充分運用，專署制成為中共政權(quán)體系內(nèi)的十分重要的行政單元，實施于各根據(jù)地和解放區(qū)。在專署內(nèi)部的組織的設(shè)置、專員的選任、專員及專署的職權(quán)、專署的日常運作和紀(jì)律、專署的經(jīng)費與轄區(qū)等方面，既表現(xiàn)了與國民政府體系內(nèi)的專署制度的相通性，又帶有鮮明的根據(jù)地和解放區(qū)的特色。

其一，中共政治體系內(nèi)的專署在行政上是一個行政單元，在政治上也是黨委系統(tǒng)的地委組織的強(qiáng)有力的組織層級，而軍事系統(tǒng)的最小單元軍分區(qū)上也在此連接，此單位的政黨軍三大系統(tǒng)將所屬的各縣力量接為一個整體，從而使專區(qū)成為中共政治軍事斗爭和力量發(fā)展過程中甚為得力和適宜的制度依托。其二，中共政治體系內(nèi)的專署制雖然“嫁接”于國民政府創(chuàng)制的同一制度，但不是照搬照抄，而是經(jīng)過改造使之適宜于根據(jù)地和解放區(qū)的實際需要，更體現(xiàn)了根據(jù)地的靈活性。而在專員的選任、專署的經(jīng)費、專署與同級黨組織與軍事組織的關(guān)系上，更體現(xiàn)了中共的革命組織體系的性質(zhì)，中共政治體系內(nèi)專署制的這些特色與優(yōu)勢，是與中共政治體系的整體機(jī)制相適應(yīng)的。其三，專署體制中的首長負(fù)責(zé)制，與中共政治體系的革命機(jī)制和革命要求相一致，就此點而言，專署的專員制與國民政府政治體系相比更適合于中共的政治體系。其四，在專署公共管理方面，其對政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等方面的管理，體現(xiàn)了專署的本層級管理效能，其中經(jīng)濟(jì)工作是專署最為重要、也是最經(jīng)常性的中心工作之一。此點與國民政府體制下專署在經(jīng)濟(jì)方面的軟弱無力甚至放任不管形成了鮮明的對比，由此點也可透視出中共成功而國民黨失敗之一因。