武彬

地方債務(wù)的問(wèn)題一直是各方詬病的焦點(diǎn)，在一些人的傳統(tǒng)觀念中，巨債背后總有財(cái)政托底。此次本刊記者專(zhuān)訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授溫來(lái)成。希望能就地方債務(wù)化解的財(cái)政途徑為地方政府帶來(lái)啟示。

《新理財(cái)》：目前地方債務(wù)的概況如何，是否在可控的范圍之內(nèi)？

溫來(lái)成：現(xiàn)在地方投融資平臺(tái)的債務(wù)大體上有兩部分：銀行貸款和城投債，前者占80%左右，后者不足10%，且城投債的期限大部分較長(zhǎng)，一般在7年以上。這兩年到期的，一部分是銀行貸款，另外一部分是2009年發(fā)行的5年期地方債?，F(xiàn)在據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，有些地方政府債務(wù)率已經(jīng)達(dá)到100%以上，而一般而言應(yīng)該保持在80%左右?，F(xiàn)在來(lái)看，化解危機(jī)的常規(guī)手段還是能得到有效的運(yùn)用來(lái)防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，所以說(shuō)目前的地方債務(wù)還是可控的。

《新理財(cái)》：從短期來(lái)看，財(cái)政方面現(xiàn)在可以有哪些措施來(lái)應(yīng)對(duì)地方債務(wù)危機(jī)呢？

溫來(lái)成：首先我認(rèn)為還是要調(diào)整財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，安排好相應(yīng)資金，保證到期的債務(wù)能還本付息，因?yàn)檫@涉及到政府的信用問(wèn)題，可以想象政府一旦違約，產(chǎn)生的影響將會(huì)很大。目前來(lái)說(shuō)，地方投融資平臺(tái)的違約率近乎于零，當(dāng)然這并不是說(shuō)現(xiàn)在這些投融資平臺(tái)本身沒(méi)有問(wèn)題，而是地方政府自身“想了一些辦法”來(lái)解決。

再就是可以采用現(xiàn)在很多地方都在用的方法—借新債還舊債。這實(shí)際上是一種債務(wù)的重新安排，可能不一定減少債務(wù)的總量，但可以延緩債務(wù)的償還期限。比如我們近年用發(fā)行新債的資金來(lái)償還到期的舊債，中央財(cái)政最多的時(shí)候?qū)l(fā)行新債的一半用來(lái)償還當(dāng)年到期的本息，地方財(cái)政也可以考慮用這個(gè)辦法。這是目前防范系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的一個(gè)比較有效的方法，給政府留下了比較大的回旋余地，比如今年是債務(wù)償還的高峰期，我們可以通過(guò)發(fā)新債的方式把高峰期推遲到5年以后。

《新理財(cái)》：從長(zhǎng)期來(lái)看，您認(rèn)為應(yīng)該采取哪些有效措施呢？

溫來(lái)成：我認(rèn)為長(zhǎng)期而言地方債的化解還是需要依靠當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、稅源的增加來(lái)實(shí)現(xiàn)。我們說(shuō)政府債務(wù)其實(shí)是地方稅收的預(yù)付，將來(lái)還是要用稅收來(lái)還的。另一方面是修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行債券，特別是市政債券?，F(xiàn)在地方政府為了繞開(kāi)《預(yù)算法》，利用投融資平臺(tái)來(lái)發(fā)債，發(fā)的名義上是企業(yè)債，而實(shí)際上還是地方政府債券。

再有就是要深化財(cái)稅體制改革。我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制從1994年開(kāi)始到現(xiàn)在，中央和地方的關(guān)系還是需要進(jìn)一步的調(diào)整。比如通過(guò)改革財(cái)政管理體制賦予地方政府以地方稅的部分立法權(quán)和比較大的管理權(quán)限并完善地方稅體系，使其有比較強(qiáng)的償還能力和獨(dú)立的財(cái)源。現(xiàn)在的情況是自改革以來(lái)，中央和地方的獨(dú)立稅種出現(xiàn)萎縮，而共享稅卻在增加。除了以前的增值稅以外，現(xiàn)在將企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅都納入共享稅體系，而在“營(yíng)改增”之后，共享稅的比例就更大了，會(huì)引起中央和地方的重新博弈?，F(xiàn)在中央和地方的關(guān)系已經(jīng)到了一個(gè)不得不調(diào)整的地步。有個(gè)很不好的信號(hào)，2011年中央財(cái)政本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重下降到了49%，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央本級(jí)財(cái)政應(yīng)該達(dá)到60%以上，支出70%應(yīng)該在地方政府，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付在地方實(shí)現(xiàn)，一般的規(guī)則是這樣的。而現(xiàn)在的情況是，分稅制使得共享稅的比例太高了，這就導(dǎo)致中央的獨(dú)立收入在萎縮，地方亦然。所以在這方面入手可以直接解決地方政府償還債務(wù)能力的問(wèn)題，形成獨(dú)立的稅源。

《新理財(cái)》：您認(rèn)為給地方發(fā)債權(quán)還存在哪些難點(diǎn)和阻礙？此外，國(guó)家給地方發(fā)債權(quán)是一個(gè)放權(quán)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中您如何看待集權(quán)與分權(quán)？

溫來(lái)成：首先，我們國(guó)家是單一制國(guó)家，與聯(lián)邦制國(guó)家完全賦予地方獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，情況還是有很大區(qū)別的。比如說(shuō)，假如我們真的能修改《預(yù)算法》給地方發(fā)債權(quán)，那么中央政府對(duì)地方的發(fā)債規(guī)模和發(fā)債結(jié)構(gòu)、包括發(fā)債的時(shí)間還是要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)控和管理，不能完全把這個(gè)權(quán)力給地方。而且從我國(guó)現(xiàn)行的體制來(lái)說(shuō)，地方人大雖然具有一定的約束力，但約束力還是比較小的。想要靠地方人大來(lái)約束地方政府發(fā)債不太現(xiàn)實(shí)。所以要中央進(jìn)行宏觀調(diào)控，保證全國(guó)的地方債務(wù)和中央政府的債務(wù)在國(guó)家可控的范圍之內(nèi)。

我們國(guó)家不可能向聯(lián)邦制方向發(fā)展。我們的發(fā)展方向是保持中央財(cái)政（中央政府）占主導(dǎo)地位的前提下，給地方一定的自主權(quán)?；蛘呖梢赃@么說(shuō)，以中央集權(quán)為主，適當(dāng)分權(quán)為輔比較現(xiàn)實(shí)。而不是像聯(lián)邦制國(guó)家那樣，州政府是聯(lián)邦主體的模式，那種權(quán)限，不符合我國(guó)國(guó)情，也不現(xiàn)實(shí)。我們還是要維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和政令的暢通。因此，發(fā)債權(quán)即使給了地方也要加以控制。比如日本此前實(shí)行地方政府發(fā)債，由中央審批，進(jìn)行行政控制，這對(duì)我們還是有一定借鑒意義的。

《新理財(cái)》：除了中央政府的規(guī)制，是否還有其他的力量來(lái)約束和規(guī)范地方發(fā)債的行為呢？

溫來(lái)成：現(xiàn)在我們國(guó)家已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么發(fā)債的約束力除了中央政府還包括市場(chǎng)的約束。比如中央雖然給地方政府核定了發(fā)債的額度，但是當(dāng)?shù)卣谑袌?chǎng)上發(fā)行的債券能否賣(mài)出去，那就取決于市場(chǎng)的力量了。特別是我們國(guó)家預(yù)算公開(kāi)、政府財(cái)務(wù)信息公開(kāi)之后，諸如銀行、證券公司及各類(lèi)投資者在認(rèn)購(gòu)地方政府債券的時(shí)候，還要考慮這個(gè)政府的財(cái)力如何、信譽(yù)如何和出現(xiàn)違約的可能如何，市場(chǎng)本身也有督促其完善自身治理的力量?，F(xiàn)在我們發(fā)債主要是通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)，通過(guò)招投標(biāo)的方式來(lái)發(fā)行，所以說(shuō)現(xiàn)在如果想發(fā)債，既要有中央的行政控制、也要有市場(chǎng)對(duì)其的約束力。假如某個(gè)政府負(fù)債累累、償還能力不足，信用評(píng)級(jí)很低，那么這個(gè)政府要發(fā)行債券就要付出更高的成本，或者是賣(mài)不出去，這樣地方政府也會(huì)形成一定的自律。

另外在制度上還可以設(shè)立警戒指標(biāo)。比如債務(wù)余額占GDP達(dá)到多少之后，就要停止其發(fā)債，或者減少發(fā)債的額度?，F(xiàn)在地方政府的債務(wù)管理，比如河北省制定的地方政府債務(wù)管理制度中就設(shè)立了具體的數(shù)值，就是說(shuō)要保證地方政府發(fā)債不超過(guò)警戒線。而現(xiàn)在大部分地方?jīng)]有這種制度或者還存在著制度的不完善，現(xiàn)在審計(jì)署查出的債務(wù)，已公布的36個(gè)地方也有一部分到現(xiàn)在還是沒(méi)有地方政府債務(wù)管理方面的制度，這就是比較危險(xiǎn)的，也就是說(shuō)等于“敞開(kāi)口子”了。

《新理財(cái)》：您認(rèn)為地方政府擁有發(fā)債權(quán)的時(shí)間還會(huì)很長(zhǎng)嗎，其中改革的關(guān)鍵是什么？

溫來(lái)成：現(xiàn)在我們國(guó)家已經(jīng)在上海、浙江、廣東、深圳、這些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，這個(gè)試點(diǎn)就是在國(guó)務(wù)院核定的指標(biāo)之內(nèi)自行發(fā)債。

我認(rèn)為這個(gè)過(guò)程的重點(diǎn)還是在于《預(yù)算法》的修改，因?yàn)槲覀儑?guó)家《預(yù)算法》中明確規(guī)定除國(guó)務(wù)院規(guī)定外，地方政府不允許發(fā)行債券。如果要加速這項(xiàng)改革的進(jìn)程那就需要加快《預(yù)算法》的修改進(jìn)度?！额A(yù)算法》修改稿已經(jīng)提交給全國(guó)人大審議，而且已經(jīng)審議到了第二稿。如果說(shuō)在這五年之內(nèi)能夠通過(guò)，并且允許地方政府發(fā)債，那這個(gè)時(shí)間會(huì)比較快一些。但是現(xiàn)在這個(gè)阻力非常大，因?yàn)樵诘谝桓逯性试S地方發(fā)債，而到第二稿的時(shí)候卻倒回來(lái)了，這就說(shuō)明有不少人反對(duì)。因此，要加快推行地方政府發(fā)債制度改革，長(zhǎng)遠(yuǎn)解決地方債務(wù)危機(jī)，《預(yù)算法》的修改是關(guān)鍵。