中國人民銀行麗江市中心支行課題組

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史性任務(wù)。麗江市位于云南省西北部云貴高原與青藏高原的連接部位，總面積20557 平方公里，轄古城區(qū)、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣，總?cè)丝?20.45萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占85.31%，少數(shù)民族人口占59.77%，具有農(nóng)業(yè)人口眾多、多民族聚居的特點(diǎn)。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，對于麗江市經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展以及社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

如圖1 所示，自啟動新農(nóng)村建設(shè)以來，麗江市不斷加大財(cái)政資金和信貸資金的投入，同時(shí)農(nóng)民群眾也積極參與其中。經(jīng)過幾年的建設(shè)，全市農(nóng)業(yè)GDP 、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值、農(nóng)民純收入、城鎮(zhèn)化率、新農(nóng)合參保率等均有所提高，新增農(nóng)村公路3482 公里，完成了347 個新農(nóng)村示范村的試點(diǎn)建設(shè)，培育發(fā)展了核桃、芒果、雪桃、中藥等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然麗江市新農(nóng)村建設(shè)取得了一些成績，但與云南省其它兄弟州市相比仍有很大差距。投入資金不足以及資金使用效率較低是目前制約麗江市新農(nóng)村建設(shè)快速推進(jìn)的雙重“瓶頸”。

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)對于新農(nóng)村建設(shè)投融資的研究較多，但研究角度有所不同。

（一）國際比較、經(jīng)驗(yàn)借鑒方面的研究

李光(2004)、張靜和王煜宇（2007）通過對比各國農(nóng)村投融資體制，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村建設(shè)依賴其強(qiáng)大的財(cái)政能力，且相關(guān)法制完備，強(qiáng)調(diào)政策性模式的引導(dǎo)作用和合作金融模式的主體地位。相反，發(fā)展中國家不得不在有限的財(cái)政能力約束下，通過政府的強(qiáng)制性制度激勵金融機(jī)構(gòu)的信貸支農(nóng)。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，完善中國農(nóng)村投融資體制，必須建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，促進(jìn)政策性金融、合作金融和商業(yè)金融合理分工，對民間金融加以合理引導(dǎo)，并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的建設(shè)。

（二）從財(cái)政支農(nóng)角度進(jìn)行的研究

鄧雪蓮、黃衍電（2008）認(rèn)為，運(yùn)用財(cái)政投融資加快新農(nóng)村建設(shè)是必要的，也是可行的。王青榮（2001）對財(cái)政支農(nóng)存在的問題分析得較為全面，認(rèn)為財(cái)政支農(nóng)投入少、結(jié)構(gòu)不合理、資金到位率低、地區(qū)投入不平衡、重點(diǎn)不突出、投入體制不完善，影響了投資效果。

（三）從農(nóng)村金融角度進(jìn)行的研究

樓裕勝（2008）運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析法分析了浙江省農(nóng)村金融發(fā)展對新農(nóng)村建設(shè)的影響程度，認(rèn)為農(nóng)村金融對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響；但由于在農(nóng)村吸存多放貸少，所以金融對新農(nóng)村建設(shè)有一定支持作用但影響不大；文中選取的社會主義新農(nóng)村評價(jià)指標(biāo)有一定參考意義。諶爭勇（2007）認(rèn)為應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)工具以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)。劉新彥（2007）認(rèn)為，我國農(nóng)村金融普遍存在金融抑制，現(xiàn)存農(nóng)村金融組織體系不適應(yīng)農(nóng)村建設(shè)需要，應(yīng)加速農(nóng)村金融體制改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資主體多元化。

（四）新農(nóng)村建設(shè)投融資機(jī)制研究

溫濤和王煜宇（2005）通過實(shí)證發(fā)現(xiàn)我國缺乏穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)資本形成機(jī)制，因而導(dǎo)致了資金配置效率低下。王曉霞和李光（2005）認(rèn)為，農(nóng)村投融資體系框架應(yīng)包括財(cái)政支農(nóng)、政策性金融和商業(yè)性金融三個層次。羅春玲（2006）認(rèn)為，用市場機(jī)制引導(dǎo)資本投向“三農(nóng)”是農(nóng)村投融資體制改革的關(guān)鍵。房芹、劉德欽、藺波（2008），向宇、吳振偉（2008），張貞（2011）分別結(jié)合云南、四川、福建等省份的實(shí)際情況對新農(nóng)村建設(shè)投融資體制問題進(jìn)行了研究。

以上研究偏重于宏觀數(shù)量和理論分析，對全國或某個省的新農(nóng)村建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問題、路徑選擇等方面進(jìn)行了有益的探討。但對微觀區(qū)域的特殊性考慮不足、現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用不強(qiáng)，也沒有以區(qū)縣級數(shù)據(jù)為樣本建模做定量分析與實(shí)地調(diào)研的定性分析相結(jié)合進(jìn)行的研究。筆者嘗試通過建立DEA 模型，對比分析各區(qū)縣新農(nóng)村建設(shè)投融資績效，并結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況找出問題所在，最終提出提高投融資效率的政策建議。

二、DEA 模型的建立及指標(biāo)的選取

（一）研究方法及模型的建立

DEA（Data Envelopment Analysis）即數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方，是由著名運(yùn)籌學(xué)家A.Charnes，W.W.Cooper 和E.Rhodes于1978 年提出的效率評價(jià)方法。DEA 以決策單元（Decision Making Unit）的投入、產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)為優(yōu)化變量，借助于數(shù)學(xué)規(guī)劃將決策單元投影到 DEA 前沿面上，通過比較決策單元偏離 DEA 前沿面的程度來對相同類型決策單元的相對有效性做出綜合評價(jià)，并獲得許多反映決策單元情況的管理信息。

本文嘗試將 DEA 方法運(yùn)用到新農(nóng)村建設(shè)投融資績效的研究中，使用的模型為BCC 模型（式（3））。該模型在本文中的意義是對n 個地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)投融資績效進(jìn)行評價(jià)，其中Xj表示第j 個地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)投融資的投入向量，Yj表示第j 個地區(qū)的產(chǎn)出向量，λ 表示被評估地區(qū)的線性組合系數(shù)，θ 為被評估地區(qū)的相對效率衡量指標(biāo)。

（二）研究指標(biāo)及數(shù)據(jù)選取

表1 新農(nóng)村建設(shè)績效評價(jià)指標(biāo)體系

績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的目的，是為新農(nóng)村建設(shè)投融資績效評價(jià)提供一套量化的考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)績效評價(jià)體系的相關(guān)研究成果、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性以及麗江市新農(nóng)村建設(shè)的特點(diǎn)，本文共篩選出了3 個指標(biāo)作為投入指標(biāo)體系，6 個指標(biāo)作為綜合評價(jià)的產(chǎn)出指標(biāo)體系。具體指標(biāo)選取如下：投入變量為財(cái)政支農(nóng)、信貸支農(nóng)、農(nóng)民投資，分別以人均財(cái)政支出、人均涉農(nóng)貸款、農(nóng)村人均自主固定資產(chǎn)投資表示；產(chǎn)出變量為人均農(nóng)業(yè)GDP、人均鄉(xiāng)企增加值、城鎮(zhèn)化率、農(nóng)民人均純收入、初中鞏固率、新農(nóng)合險(xiǎn)參保率（其中“人均”都是以農(nóng)業(yè)人口作平均），代表了新農(nóng)村建設(shè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、生活水平、教育程度和醫(yī)療保障等方面所取得的成效。由于玉龍縣的貸款數(shù)據(jù)自2008年起才單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，故本文建模所用數(shù)據(jù)最早可延伸至2008 年。數(shù)據(jù)源自2008 ～2011 年《麗江統(tǒng)計(jì)年鑒》、人民銀行金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)以及市委新農(nóng)村建設(shè)辦公室、財(cái)政局、衛(wèi)生局等相關(guān)部門。

三、麗江市五區(qū)縣DEA 績效對比分析

DEAP2.1 軟件是Coelli T.J 基于DEA 原理開發(fā)的。運(yùn)行該軟件對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，再計(jì)算整理可得到2008-2011 年麗江市5 個區(qū)縣新農(nóng)村建設(shè)投融資的效率情況（表2.1—2.4）。模型中計(jì)算出的效率值為技術(shù)效率值（CTE），即前文式（3）中的θ。技術(shù)效率為1，表示該地區(qū)同時(shí)達(dá)到了技術(shù)有效和規(guī)模有效，即DEA 有效；小于1 則表明非DEA 有效，存在效率損失；越接近1 效率相對越高。為避免各投入變量之間互相干擾、各自的作用大小不明晰，我們先分別對其效率進(jìn)行評價(jià)，然后進(jìn)行綜合分析。

（一）財(cái)政支出效率分析——地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出效率成正比

表2.1 五區(qū)縣新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政支出的效率評價(jià)結(jié)果

從近4 年的評價(jià)結(jié)果來看，古城區(qū)、華坪縣、永勝縣的財(cái)政支出效率相對較高，財(cái)政資金的利用較為充分；玉龍縣、寧蒗縣的效率相對較低，改進(jìn)空間較大。各區(qū)縣財(cái)政支出效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的排序基本一致，經(jīng)濟(jì)越落后，財(cái)政支出效率越低。從全市來看，財(cái)政支出在新農(nóng)村建設(shè)方面的效率不高，且呈現(xiàn)逐年下降趨勢。

（二）信貸支持效率分析——涉農(nóng)貸款占比與信貸支持效率成正比

表2.2 五區(qū)縣新農(nóng)村建設(shè)信貸支持的效率評價(jià)結(jié)果

涉農(nóng)貸款占比的高低反映了金融對“三農(nóng)”支持力度的大小，2011 年末各區(qū)縣的涉農(nóng)貸款占比分別是：永勝縣82.57%、華坪縣71.05%、寧蒗縣60.44%、玉龍縣58.32%、古城區(qū)13.83%。與表2.2作對比可發(fā)現(xiàn)，除永勝縣外，其余四個區(qū)縣的涉農(nóng)貸款占比排序與信貸支持效率一致，即涉農(nóng)貸款占比越高，信貸支持效率也越高。而永勝縣雖然涉農(nóng)貸款占比較高，但由于涉農(nóng)貸款主要支持了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，它們投入大、回收期較長、效益顯現(xiàn)慢；再加上永勝縣連續(xù)三年遭遇干旱，農(nóng)作物大面積減產(chǎn)，因此拉低了近幾年的信貸支持效率。

（三）農(nóng)村自主固定資產(chǎn)投資效率分析——農(nóng)業(yè)縣低投資高效率，旅游區(qū)高投資低效率

表2.3 五區(qū)縣新農(nóng)村建設(shè)自主固定資產(chǎn)投資的效率評價(jià)結(jié)果

2008-2011 年各區(qū)縣人均農(nóng)村自主固定資產(chǎn)投資的年均數(shù)分別是：永勝縣80 元/人、華坪縣111 元/人、寧蒗縣224 元/人、玉龍縣363 元/人、古城區(qū)462 元/人。結(jié)合表2.3 來看，永勝縣、華坪縣等農(nóng)業(yè)縣投資額較小，效率卻較高，資金得到了較好的利用；而處于旅游區(qū)的寧蒗縣、玉龍縣和古城區(qū)的投資額較大，效率卻偏低。因?yàn)楣懦菂^(qū)、玉龍縣和寧蒗縣旅游資源豐富，擁有古城、束河、玉龍雪山、拉市海、瀘沽湖等知名景點(diǎn)，游客數(shù)量眾多。相比于農(nóng)業(yè)，農(nóng)民將資金投資于旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)、旅游配套服務(wù)方面回報(bào)率更高，所以更愿意投資旅游業(yè)。但這些投資金額較大、回收期較長，所以用近年的數(shù)據(jù)分析產(chǎn)生了“高投資低效率”的結(jié)果。從全市來看，在新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村個人固定資產(chǎn)投資效率偏低，但效率逐年上升。

（四）綜合效率分析——資源配置不合理，投融資綜合效率呈下降趨勢

技術(shù)效率值（CTE）可以分解成純技術(shù)效率值(VTE)與規(guī)模效率值（SE）的乘積，即CTE= VTE×SE。純技術(shù)效率是指在規(guī)模報(bào)酬不變的情況下，受部門的技術(shù)和能力等因素影響的生產(chǎn)效率。規(guī)模效率是指受部門的規(guī)模因素影響的生產(chǎn)效率，反映了是否在最合適的投資規(guī)模下進(jìn)行經(jīng)營。

表2.4 中的效率值是體現(xiàn)了財(cái)政支出、信貸支持和農(nóng)村固定資產(chǎn)投資三方面的綜合效率。分區(qū)縣來看，華坪縣和永勝縣的綜合效率相對較高，寧蒗縣、玉龍縣、古城區(qū)的綜合效率相對較低。從全市來看，綜合效率不高，且呈逐年下降趨勢，表明資金未能得到充分利用，各區(qū)縣存在不同程度的效率損失且損失在不斷增加。將綜合效率分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率來看，各區(qū)縣的純技術(shù)效率值普遍較高，反映出生產(chǎn)能力較強(qiáng)；相對于純技術(shù)效率，制約麗江市投融資效率提升的主要因素是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，說明各區(qū)縣普遍存在投入規(guī)模不足、資源配置不合理的情況。

表2.4 五區(qū)縣新農(nóng)村建設(shè)投融資綜合效率評價(jià)結(jié)果

四、存在問題

通過以上實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，麗江市新農(nóng)村建設(shè)投融資存在效率損失及規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。結(jié)合DEA 分析結(jié)果和調(diào)研中了解的情況，麗江市新農(nóng)村建設(shè)投融資存在的主要問題是：

（一）地方政府的財(cái)力與職責(zé)失衡，“增長偏好”造成財(cái)政支農(nóng)乏力

“經(jīng)濟(jì)越落后，財(cái)政效率越低”的現(xiàn)象正說明了目前麗江市基層財(cái)政的狀況。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各個政府的財(cái)政收入水平差距較大，造成各自提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力不同。而無論經(jīng)濟(jì)是強(qiáng)是弱，各區(qū)縣都承擔(dān)著新農(nóng)村建設(shè)支出責(zé)任，甚至經(jīng)濟(jì)弱縣承擔(dān)的責(zé)任更大。在有限的資金約束下，地方政府的“增長偏好”驅(qū)使其把相對于農(nóng)業(yè)回收期短、見效快、對GDP 拉動明顯的工業(yè)部門和城市經(jīng)濟(jì)放在優(yōu)先位置。特別是對于經(jīng)濟(jì)弱縣，在縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，吃飯財(cái)政難以為繼，要飯財(cái)政屢見不鮮的情況下，很難優(yōu)先考慮支持“三農(nóng)”。此外，目前財(cái)政支農(nóng)渠道多，相關(guān)部門職能劃分不明確，應(yīng)該投入的資金不能及時(shí)足額到位，資金投入后的監(jiān)管也較為松散，投而不管、重復(fù)和亂投的現(xiàn)象較為普遍，擠占、挪用財(cái)政支農(nóng)資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而影響了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效果。

（二）農(nóng)村資金外流嚴(yán)重，金融服務(wù)不能滿足新農(nóng)村建設(shè)需求

2009 ～2011 年各區(qū)縣新增存款用于當(dāng)?shù)刭J款的比例分別是：古城區(qū)88.55%、玉龍縣57.62%、永勝縣48.63%、華坪縣64.70%、寧蒗縣57.32%。麗江市特別是農(nóng)村地區(qū)資金外流情況嚴(yán)重，金融支持力度不足。隨著金融業(yè)的發(fā)展和改革的推進(jìn)，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍不斷縮小，工農(nóng)中行等國有商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)的金融功能弱化，大規(guī)模撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的網(wǎng)點(diǎn)，金融資源向城區(qū)集中。郵儲銀行憑借網(wǎng)點(diǎn)眾多、深入農(nóng)村的優(yōu)勢吸收了大量存款，貸款業(yè)務(wù)卻開展緩慢，2011 年末存貸比僅為16.28%。村鎮(zhèn)銀行只在古城區(qū)開設(shè)了營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，且涉農(nóng)貸款占比偏低，2011 年末僅28.27%。農(nóng)村信用社基層網(wǎng)點(diǎn)最多，是支持“三農(nóng)”的生力軍。但在激烈的競爭下，逐利本能促使其重點(diǎn)服務(wù)對象開始逐步轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)高收入群體、大中型企業(yè)，“脫農(nóng)”現(xiàn)象日趨明顯。這些金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村抽取大量資金，再通過的上存制度、同業(yè)往來、銀團(tuán)貸款等安排將資金從高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和低盈利的農(nóng)村地區(qū)流向風(fēng)險(xiǎn)較低、利潤較高的城市和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加劇了農(nóng)村資金供求矛盾。2008 ～2011 年麗江市涉農(nóng)貸款占比分別為34.56%、35.39%、33.16%、30.55%，總體呈下降趨勢。

（三）農(nóng)民投資能力有限，制約新農(nóng)村建設(shè)快速推進(jìn)

麗江市經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，五個區(qū)縣中，永勝縣、寧蒗縣是國家級貧困縣，玉龍縣是省級貧困縣。長期以來的經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，農(nóng)民自我積累少、投資能力有限。2008 ～2011 年麗江市農(nóng)村固定資產(chǎn)投資增速分別是32.67%、29.47%、-6.23%、17.69%，投資增長乏力。按照納克斯的“貧困惡性循環(huán)”理論，“農(nóng)村資源生產(chǎn)率較低→農(nóng)民收入水平較低→農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的儲蓄能力較低→資本短缺→農(nóng)村資源生存率低”，由此進(jìn)入惡性循環(huán)。所以雖然可以預(yù)見投資能帶來收益，即隨著旅游業(yè)的持續(xù)升溫，古城區(qū)、玉龍縣和寧蒗縣等旅游區(qū)農(nóng)民的投資將得到回報(bào)；永勝縣和華坪縣等農(nóng)業(yè)縣的農(nóng)民通過建造烤煙房、天麻烘烤房，修建果園的水池，購買農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、新型種苗等，農(nóng)業(yè)技術(shù)效益和規(guī)模收益將得到較大提高。但由于資本短缺、投資增長緩慢，使得投資效率偏低、上升速度較慢，極大地制約了新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)。

（四）財(cái)政及信貸支農(nóng)資金非農(nóng)化，投入結(jié)構(gòu)不合理

近來年，雖然麗江市財(cái)政及信貸支農(nóng)資金得總量不斷增加，但主要投向了金沙江中游水電開發(fā)，臘姑河水庫、文海水庫等水利建設(shè)，程海、瀘沽湖水污染防治，古城、雪山景區(qū)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)等方面。大型水利水電工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等投資具有很大的社會性，它不僅涉及農(nóng)業(yè)，還惠及全社會。將這些支出列入財(cái)政及信貸支農(nóng)支出，在一定程度上放大了財(cái)政及信貸支農(nóng)的比例，導(dǎo)致支農(nóng)資金的名義投入大、實(shí)際投入小，支農(nóng)資金呈非農(nóng)傾向，造成了全市財(cái)政支出和信貸支持效率下降。此外，財(cái)政資金在農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)比例偏高，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用比例偏低，直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善的資金比重偏少。金融機(jī)構(gòu)出于貸款風(fēng)險(xiǎn)及管理成本的考慮，更偏愛風(fēng)險(xiǎn)小、收益高的大型項(xiàng)目，對農(nóng)戶、個體經(jīng)營戶、農(nóng)村小型企業(yè)等最需要資金支持的群體投入不足，直接投向農(nóng)林牧漁業(yè)的資金較少。以2011 年末為例，全市涉農(nóng)貸款764613 萬元，但其中農(nóng)林牧漁業(yè)貸款僅141912 萬元，只占涉農(nóng)貸款的18.56%。

五、對策建議

經(jīng)測算，如果消除投融資中的非效率，則可使全市的總投入節(jié)約（或總產(chǎn)出提高）近6 個百分點(diǎn)。用DEA 的松弛變量分析結(jié)果（表3.1-3.3）能找到資源運(yùn)用改善的方向和幅度，再結(jié)合存在問題，可以有針對性地提出改進(jìn)麗江市新農(nóng)村建設(shè)投融資運(yùn)營效率的建議。

松弛變量即投入或產(chǎn)出值與DEA 有效目標(biāo)值之間的差值，表示投入指標(biāo)的松弛變量取值，即投入冗余值；表示產(chǎn)出指標(biāo)的松弛變量取值，即產(chǎn)出不足值。以表3.1 中2008 年的寧蒗縣為例，人均財(cái)政支農(nóng)支出的冗余值為252 元，人均農(nóng)業(yè)GDP、城鎮(zhèn)化率、人均鄉(xiāng)企增加值、農(nóng)民人均純收入、新農(nóng)合參保率的產(chǎn)出不足值分別為549 元、9.8 個百分點(diǎn)、401 元、685 元、21.5 個百分點(diǎn)。說明如果使冗余的財(cái)政支農(nóng)資金得到有效利用，即可在農(nóng)業(yè)GDP、城鎮(zhèn)化率、鄉(xiāng)企增加值、農(nóng)民人均純收入、新農(nóng)合參保率等方面得到較大改善。若像表3.1 中2009 年的玉龍縣，投入冗余值為0，產(chǎn)出不足值非0，則說明財(cái)政投入不足且已投入的資金運(yùn)用不充分，通過加大財(cái)政投入力度、提高資金使用效率，可在城鎮(zhèn)化率和農(nóng)民人均純收入方面有所提高。其他年份和地區(qū)的投融資改進(jìn)方向可參照上述方法進(jìn)行分析。為節(jié)省空間，表中只給出了松弛變量非零的單元。

（一）把握好“三個環(huán)節(jié)”，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率

從表3.1 來看，玉龍縣、永勝縣和寧蒗縣存在松弛，若解決了財(cái)政資金投入不當(dāng)及使用效率不高的問題，將大幅改善農(nóng)業(yè)GDP、鄉(xiāng)企增加值、農(nóng)民純收入、城鎮(zhèn)率、新農(nóng)合參保率等產(chǎn)出狀況。提高財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的效率，需從來源、分配、使用三個環(huán)節(jié)入手。1.進(jìn)一步加大財(cái)政支農(nóng)力度，確保財(cái)政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長。應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格遵守《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》“兩個高于”的規(guī)定，即保證財(cái)政支農(nóng)支出的年增長幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入的年增長幅度，財(cái)政支農(nóng)支出增量高于上年。2.實(shí)行集中支付，減少劃撥環(huán)節(jié)。集中支付可以有效避免支農(nóng)資金在劃撥過程中“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象的發(fā)生。為此，應(yīng)調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能，盡量減少職能交叉和劃撥中間環(huán)節(jié)，形成財(cái)政部門管資金、主管部門管項(xiàng)目的分工協(xié)調(diào)的財(cái)政支農(nóng)投資管理體制。同時(shí)，應(yīng)改革涉農(nóng)補(bǔ)助資金發(fā)放方式，以金融機(jī)構(gòu)作為支付橋梁，形成財(cái)政、金融、農(nóng)民“一條線”的資金運(yùn)行軌跡。3.調(diào)整支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，改進(jìn)資金使用方式。應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等項(xiàng)目的投入，提高財(cái)政實(shí)際支農(nóng)比例。另一方面，麗江市資源豐富，各區(qū)縣應(yīng)充分依托資源、突出特色，找準(zhǔn)自己的比較優(yōu)勢，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

表3.1 財(cái)政支出績效改進(jìn)的松弛變量值

（二）構(gòu)建多元化農(nóng)村金融組織體系，引導(dǎo)農(nóng)村資金回流

表3.2 信貸支持績效改進(jìn)的松弛變量值

從表3.2 來看，除2009 年的古城區(qū)存在投入冗余外，其余松弛都是由于信貸資金投入不足引起的，改進(jìn)信貸支持將對農(nóng)業(yè)GDP、鄉(xiāng)企增加值以及農(nóng)民純收入等方面的提高作用明顯。應(yīng)深化農(nóng)村金融體制改革，根據(jù)各金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和特點(diǎn)明確職責(zé)分工，建立一個以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社為主體，村鎮(zhèn)銀行為基礎(chǔ)，其他商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多元化農(nóng)村金融體系，為新農(nóng)村建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。1.人民銀行應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對“三農(nóng)”的政策傾斜，加大對支農(nóng)資金不足的金融機(jī)構(gòu)的再貸款支持力度。2.農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)發(fā)揮其政策性銀行的功能，多扶持一些商業(yè)金融機(jī)構(gòu)不愿介入的社會效益高但經(jīng)濟(jì)效益一般的項(xiàng)目，增加有利農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期貸款。3.農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)重點(diǎn)支持對資金需求量大的中高層次農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的金融需求，加大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的貸款支持。4.農(nóng)信社應(yīng)發(fā)揮地方性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的作用，主要為農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)提供小額信貸金融服務(wù)。5.村鎮(zhèn)銀行應(yīng)明確自身定位，將機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村延伸，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村的金融服務(wù)。6.郵政儲蓄銀行應(yīng)加快小額貸款業(yè)務(wù)推廣，擴(kuò)大資金自主運(yùn)用范圍。同時(shí)要建立農(nóng)村資金回流機(jī)制，盡量保證農(nóng)業(yè)資本體內(nèi)循環(huán)而不溢出。應(yīng)加大對金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)村存款用于農(nóng)村貸款比例、涉農(nóng)貸款占比的考核力度，從制度上保證農(nóng)村信貸資金的有效供給；在農(nóng)村信用社資金短缺的地區(qū)，可讓郵儲銀行將資金拆解給當(dāng)?shù)匦庞蒙纾ㄟ^信用社發(fā)放支農(nóng)貸款，實(shí)現(xiàn)郵政儲蓄資金的回流。

（三）積極引入民間資本，完善農(nóng)村投融資渠道

從表3.3 來看，玉龍縣、永勝縣和寧蒗縣存在松弛，應(yīng)從投入總量及投資方向上著手進(jìn)行改進(jìn)，從而有效增加農(nóng)業(yè)GDP、鄉(xiāng)企增加值、農(nóng)民純收入、城鎮(zhèn)化率和新農(nóng)合參保率等產(chǎn)出。新農(nóng)村建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要巨大的資金投入。目前由財(cái)政、金融、農(nóng)民構(gòu)成的投融資體系還遠(yuǎn)不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的資金需求，必須引入民間資本，拓寬資金來源，實(shí)現(xiàn)投融資渠道的多樣化。1.放寬社會資本的準(zhǔn)入限制，全面推行新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度，政府對一些有盈利性、競爭性的項(xiàng)目逐步退出，放手讓社會資本去運(yùn)營。2.發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，以補(bǔ)助、擔(dān)保、貼息、保險(xiǎn)或獎勵等形式支持“三農(nóng)”，使社會資金投向農(nóng)業(yè)能獲得與投資工業(yè)大致相當(dāng)?shù)钠骄麧櫍浞智藙用耖g資本。3.支持企業(yè)建立能惠及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工基地，鼓勵發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動面廣、技術(shù)含量高、產(chǎn)品附加值高的企業(yè)，尤其是“公司+基地+農(nóng)戶”組織模式的農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)。4.充分利用市場機(jī)制，探索商業(yè)性開發(fā)、股份合作開發(fā)、BT、BOT 等不同投融資方式。

表3.3 農(nóng)村自主固定資產(chǎn)投資績效改進(jìn)的松弛變量值

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村投融資環(huán)境

農(nóng)業(yè)天然的脆弱性以及農(nóng)民較弱的抗風(fēng)險(xiǎn)能力使得農(nóng)村投融資的風(fēng)險(xiǎn)較大，進(jìn)而抑制了對新農(nóng)村建設(shè)的資金供給。為了打消對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，應(yīng)建立農(nóng)村投融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過多種途徑有效規(guī)避、化解投融資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化投融資環(huán)境，從而確保農(nóng)業(yè)資金穩(wěn)定、有效、充分供給。1.政府應(yīng)扶持建立專業(yè)性的農(nóng)村信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，多渠道籌集擔(dān)保資金，解決農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)大額貸款擔(dān)保難問題，同時(shí)分散銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。2.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，可采取政府扶持、農(nóng)民互助合作、多方入股以及政策性保險(xiǎn)與商業(yè)性保險(xiǎn)相結(jié)合等方式，建立多類型、多層次的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)體系，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在遭受災(zāi)害后能及時(shí)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，盡快恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)以及其他民間資本供給主體也能得到一定程度的補(bǔ)償。3.加快農(nóng)村征信體系建設(shè)步伐，將更多的農(nóng)戶信息納入征信系統(tǒng)，為防范農(nóng)村投融資風(fēng)險(xiǎn)提供支撐平臺；深入開展信用村鎮(zhèn)、信用農(nóng)戶的評定工作，擴(kuò)大信用覆蓋面，通過典型引路的示范作用，提高農(nóng)民的信用意識，促進(jìn)農(nóng)村信用環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)。