□本刊記者

■特邀嘉賓 汪錦軍 浙江行政學院副教授，公共管理學博士馮濤 浙江財經大學財政與公共管理學院教師，管理學博士

政府改革作為政治改革的一項重要內容，一直受到社會各界的廣泛關注。如何建設責任、高效的政府？如何塑造政府新的治理模式？這些問題，對當下中國政府而言，不僅具有重要的理論價值，而且具有重要的現(xiàn)實意義。

新聞背景：

中共十八大報告提出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變?！?013年3月全國“兩會”上，國務院機構改革和職能轉變方案中明確提出，這次改革，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。2013年5月13日召開的國務院機構職能轉變動員電視電話會議上，李克強總理進一步指出，這次改革的特點是改革方案把機構改革和職能轉變有機結合起來。通過簡政放權，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強經濟發(fā)展的內生動力。

界定政府自身的職能邊界

□新一輪政府改革的背景是什么？十八大中的提法和機構改革方案哪些內容要重點關注和深入理解？

■汪錦軍：理解政府改革我認為需要把握兩條主線，其一是職能轉變，其二是機構改革。在職能轉變方面，自1992年以來，政府開始認識到職能轉變是推進政府改革的前提。自那以后，幾乎每一輪政府改革都是圍繞著如何建立一個符合市場經濟發(fā)展要求的政府體制展開的。

2002年，黨的十六大報告首次界定了政府的四大基本職能：經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，并突出強調要強化社會管理和公共服務職能，這標志著政府開始過去主要側重經濟職能向更加側重社會管理和公共服務職能的方向轉變。這次黨的十八大報告也重點強調要推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。另一方面，在機構改革上，這幾屆政府主要是推動大部制改革。應該說，大部制的機構改革是在政府職能轉變的認識基礎上進行的。如何通過政府機構的精簡和撤并，使政府部門職能更明確，運轉更協(xié)調，并準確界定政府自身的職能邊界，是新一輪機構改革的重點。

□當前政府職能和機構設置存在哪些問題？

■汪錦軍：當前政府職能與機構設置我認為主要有兩大問題，其一是橫向職能“碎片化”問題，其二是縱向職能“同構化”問題。橫向職能碎片化，就是說橫向部門間職能分工要么過細，要么過于模糊，表面看每一項職能都能找到相應的政府部門，但一旦涉及到具體事項，則往往出現(xiàn)全不管或爭著管的現(xiàn)象?？v向職能同構化，就是說不同政府層級間職責分工不明晰，往往上級有的職能，下級政府也有，導致大部分職能都是層層往下壓，導致基層不堪重負。這些年我們的大部制改革，主要想解決的是橫向部門間的職能問題，而縱向間政府職能改革不足。另外，大部制改革我覺得依然過于單一，大部制改革實際上加強了很多部門的權力，如果沒有相應的監(jiān)督機制和相關制度設計，純粹的大部制改革可能會帶來新的問題。

頂層設計與地方創(chuàng)新的良好互動

□政府改革的目標和路徑是什么？應警惕哪些問題，如何避免改革走樣？

■汪錦軍：政府改革的目標從哲學層面說應當致力于建立一個有效政府。用政府的話說就是要建立一個服務型政府。服務型政府我覺得需要三方面的推進：其一是政府效能問題。通過政府內部改革，提高政府行政效率。其二是服務導向。即政府改革要不斷提高公共服務能力。其三是回應性。政府不應是封閉系統(tǒng)，而要不斷回應公眾的訴求。鑒于以往改革的經驗，未來改革要避免走樣，我覺得首先要法制化。改革要有持續(xù)性，避免“人走茶涼”的短期化，就要盡可能通過法律的形式來推進。其次未來改革必須是開放式的，要盡可能地讓民眾參與到改革的討論和設計中，而不能只是政府唱獨角戲。另外還有很重要的一點是，政府改革必須形成頂層設計和地方創(chuàng)新的良好互動。缺乏頂層設計的地方改革是不持久的，而缺乏地方創(chuàng)新的頂層設計也肯定是僵化的。

□國外有關政府改革和治理的理論和實踐有哪些值得我們借鑒。

■汪錦軍：最近大家都看到英國前首相撒切爾夫人去世的相關報道。其實撒切爾夫人和近幾十年西方的新一輪政府改革是密不可分的。撒切爾夫人時期，在英國推動了市場取向的改革運動，后來席卷整個西方國家乃至全世界。學界將這場改革稱之為新公共管理運動。學界對新公共管理運動介紹得很多，但比較遺憾的是，我們對新公共管理運動之后的西方其他理論則討論不足。我認為對中國政府改革而言，西方的三種改革理論是有借鑒意義的。

首先是新公共管理運動關于市場價值的全新認識。我們盡管在改革開放以后也推動了市場取向的改革，但后來由于一些領域的市場化出現(xiàn)了諸多問題，導致目前在很多領域出現(xiàn)了市場化的質疑聲。我認為很多并不是市場化本身的錯誤，而是市場化不完善導致的。因此，未來改革我們依然要理性認識市場導向改革的意義。

其次是社會化改革理論。西方自20世紀90年代以來，有個重要的轉向就是認識到社會組織的作用，并開始構建了政府與社會組織的伙伴關系，這對強調社會管理和公共服務職能的當下政府而言，如何積極推動社會組織發(fā)展，并使社會組織成為政府的伙伴，具有重要的思考價值。還有就是整體政府和協(xié)同政府理論。該理論與我們的大部制改革實踐是相一致的。整體政府與協(xié)同政府強調如何使政府成為一個整體，相互協(xié)調運轉，面向公眾有效提供服務。當然這些理論與中國實踐不是一回事，但我們需要更多的理論整理與討論，從而為我們政府改革提供參考。

新型城鎮(zhèn)化下的政府職能轉變

□2012年12月中央經濟工作會議將城鎮(zhèn)化置于中國現(xiàn)代化建設歷史任務的高度。有人提出，新型城鎮(zhèn)化不僅預示著我國經濟增長的新引擎，將給經濟社會發(fā)展帶來新紅利，更是傳遞著政府治理的新理念，標志著政府改革的新起點。對此，您是如何看待的？

■馮 濤：政府改革是由責任、能力與績效等方面構筑的系統(tǒng)工程，涉及政治、經濟、文化、社會、環(huán)境等方方面面。在這樣的背景下，政府和市場、社會等主體都無法獨善其身、置身事外。但是，市場失靈和社會不足決定了政府必須承擔起相應的責任。比如，政府應該積極引導城鎮(zhèn)化，加強城鎮(zhèn)布局和規(guī)劃的前瞻性，為城鄉(xiāng)居民提供較好的基礎設施和公共服務，盡量避免犯罪滋生、貧困蔓延、城市擁堵等“城市病”的發(fā)生。

□要履行好政府責任，離不開政府治理能力和水平的提升。在推動城鎮(zhèn)化過程中，政府職能應該如何轉變？

■馮 濤：大政府并非是有能力的政府。尤其，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，我國經濟社會發(fā)展中長期積累的結構性、體制性和素質性矛盾將會呈現(xiàn)多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。這又對加快政府職能轉變、提高政府治理能力提出更高的要求。政府首先要把該放的權力放開到位，又要把該管的事務管住管好。這也就意味著要創(chuàng)新政府與市場、社會關系，進一步激發(fā)市場主體和社會主體的創(chuàng)造活力，充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織在現(xiàn)代治理體系中的積極作用，努力構筑政府與市場、社會多元主體合作共治的局面。唯有如此，政府才可能更好地履行其經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務與社會管理等本質職能，從而為經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展營造良好的環(huán)境。